Procesverloop
2.1
GEM realiseert het project ‘Bloemendalerpolder’, te weten de bouw van 2.750 woningen met bijbehorende voorzieningen in de Bloemendalerpolder. Dit gebied ligt ten zuidoosten van Amsterdam, tussen Weesp en Muiden. Het totale oppervlak van de Bloemendalerpolder bedraagt circa 300 hectare. Het project is onderverdeeld in een aantal gebiedsdelen en fasen, waarin de werkzaamheden plaatsvinden.
2.2
Voor het realiseren van dit project zijn twee bestemmingsplannen opgesteld, namelijk ‘Bloemendalerpolder Weesp’ en ‘Bloemendalerpolder voormalig grondgebied Muiden’. In dat verband is een milieu effect rapportage (m.e.r.) procedure doorlopen en is een passende beoordeling “Weesp en Muiden, Bloemendalerpolder’ van 27 maart 2015 opgesteld.
2.3
De Stichting heeft op 10 juli 2019 het college verzocht om handhaving en stillegging van de werkzaamheden die worden uitgevoerd in de Bloemendalerpolder omdat volgens haar sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid en artikel 1.11 van de Wet natuurbescherming (Wnb). Volgens de Stichting is een natuurvergunning nodig voor de werkzaamheden en die is er niet. Onder meer heeft de Stichting in het verzoek aangegeven dat als gevolg van de bouw en het gebruik van de nieuwe woonwijk sprake zal zijn van extra stikstofdepositie op de al overbelaste habitats in de omliggende Natura 2000-gebieden Markermeer & IJmeer, Naardermeer, Oostelijke Vechtplassen en Botshol.
2.4
Het college heeft het verzoek om handhaving in het primaire besluit van 2 september 2019 afgewezen. Uit de passende beoordeling van 27 maart 2015 blijkt namelijk dat de stikstofdepositie op de omliggende Natura 2000-gebieden daalt als gevolg van het opheffen van de agrarische functies van die percelen in het plangebied voor woningbouw (ook wel genoemd: intern salderen). Er is daarom geen vergunning op grond van de Wnb nodig, zodat geen sprake is van een overtreding.
2.5
De Stichting heeft hiertegen bezwaar gemaakt. In een besluit van 12 juni 2020 is het bezwaar van de Stichting door het college niet-ontvankelijk verklaard, omdat de statutaire doelstellingen van de Stichting volgens het college zo veelomvattend zijn dat het belang van de Stichting niet rechtsreeks is betrokken bij het besluit.
2.6
De Stichting heeft hiertegen beroep ingesteld. In een uitspraak van 19 juli 2022 is door deze rechtbank geoordeeld dat de Stichting wel belanghebbende is en dat het bezwaar daarom ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Het college diende alsnog inhoudelijk op het bezwaar te beslissen.
2.7
In het bestreden besluit van 26 oktober 2022 heeft het college het bezwaar van de Stichting ongegrond verklaard. Het college erkent in dat besluit dat ten tijde van het primaire besluit wel een natuurvergunning nodig was, omdat er destijds een plicht voor een zogeheten verslechteringsvergunning gold. Had GEM de vergunning toen aangevraagd, dan was die wel verleend. Het college is daarom van oordeel dat het primaire besluit (waarin het handhavingsverzoek was afgewezen) toch in stand kan blijven.
Op grond van jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft het college in de heroverweging ook nieuwe ontwikkelingen ten tijde van het bestreden besluit betrokken. Uit de wetswijziging van 1 januari 2020 volgt dat het project op grond van het per die datum geldende recht niet meer vergunningplichtig is. Daarnaast is sprake van intern salderen, omdat door het project geen significante effecten zijn te verwachten op de omliggende Natura 2000-gebieden. Op grond van artikel 2.9a van de Wnb geldt ook een bouwvrijstelling, zo volgt uit het bestreden besluit. Deze nieuwe ontwikkelingen leiden er niet toe dat op dit moment (lees: ten tijde van het bestreden besluit) een ander handhavingsbesluit genomen moet worden.
Het door de Stichting overgelegde rapport “Weesp; Bloemendalerpolder; stikstofberekening”, is onvolledig en de resultaten worden niet ondersteund door AERIUS-berekeningen. De stelling dat de stikstofemissies in de passende beoordeling van 27 maart 2015 zijn onderschat, volgt het college ook niet.
2.8
De Stichting heeft daartegen beroep ingesteld en voert (samengevat) aan dat het college ten onrechte het handhavingsverzoek heeft afgewezen. Allereerst stelt de Stichting dat het college niet de passende beoordeling van 27 maart 2015 als uitgangspunt kon nemen, omdat die beoordeling verouderd is. Een nieuwe passende beoordeling had uitgevoerd moeten worden. Daarnaast stelt de Stichting dat deze passende beoordeling uit 2015 een aantal gebreken heeft. De Stichting heeft ter onderbouwing een second-opinion overlegd van het bureau Apollon milieu van 10 augustus 2023. Ook meent de Stichting dat het college ten onrechte de bouwwerkzaamheden op grond van de bouwvrijstelling niet heeft meegewogen. Het college heeft dus ten onrechte geconcludeerd dat door het project vanwege intern salderen geen sprake is significante effecten op de omliggende Natura 2000-gebieden. Een vergunning op grond van de Wnb was dus wel nodig, terwijl die niet aanwezig was. Dit is een overtreding waartegen handhavend moet worden opgetreden.
2.9
Het college stelt in het verweerschrift van 29 oktober 2024 dat het verzoek om handhaving terecht is afgewezen, omdat uit de passende beoordeling van 27 maart 2015 volgt dat significante effecten op de omliggende Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten vanwege de toepassing van intern salderen. Ten tijde van het bestreden besluit gold een bouwvrijstelling en voor de gebruiksfase gold ook geen vergunningplicht, omdat het project per saldo geen toename aan stikstofdepositie veroorzaakt. De in het rapport van Apollon milieu genoemde kritiek op de passende beoordeling volgt het college ten slotte niet. Er is geen sprake van een overtreding.
2.10
GEM heeft in reactie op het beroep op 30 oktober 2024 een memo van Rho-adviseurs van 24 oktober 2024 overgelegd, waaruit volgt dat de ontwikkeling van de Bloemendalerpolder, ook rekening houdend met de meest actuele inzichten en modellen, niet leidt tot significante negatieve effecten op de omliggende Natura 2000-gebieden. Er is dus ook volgens GEM geen sprake van een overtreding.
2.11
De Stichting heeft daarop gereageerd en een notitie van Apollon milieu van 14 november 2024 overgelegd ter nadere onderbouwing van haar standpunten.
2.12
De rechtbank heeft het beroep op 25 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens de Stichting: de gemachtigde van de Stichting, [naam 1] van Apollon milieu, [naam 2] en [naam 3] . Namens het college hebben deelgenomen: de gemachtigde van het college, [naam 4] en mr. [naam 5] . Tot slot hebben namens GEM deelgenomen: de gemachtigde van GEM, mr. [naam 8] , [naam 6] van Rho Advies en [naam 7] . Na de zitting is het onderzoek gesloten.
2.13
Op 17 maart 2025 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en partijen gevraagd om te reageren op twee uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 waarin de jurisprudentie over intern salderen is gewijzigd. Daarna heeft de rechtbank partijen ook gevraagd om te reageren op een uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025 over intern salderen met voorheen agrarische gronden.
2.14
In de reacties van 10 april en 7 juli 2025 stelt de Stichting dat uit de jurisprudentie volgt dat voor het project Bloemendalerpolder een vergunningplicht op grond van de Wnb geldt. Uit deze jurisprudentie volgt ook dat dit toetsingskader direct van toepassing is in lopende en toekomstige handhavingsprocedures. Daarnaast is het zogeheten additionaliteitsvereiste door het college niet getoetst. Dit betekent ook dat op grond van artikel 2.8 Wnb een nieuwe passende beoordeling nodig is. Ten aanzien van de door de Afdeling in deze jurisprudentie genoemde overgangsperiode tot 1 januari 2030 voor activiteiten die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 stelt de Stichting dat in dit geval van een overgangsperiode geen sprake kan zijn. Aan de bouw van de Bloemendalerpolder is immers begonnen voor 2020. Subsidiair stelt de Stichting, voor zover in de periode 2020-2025 wel specifieke activiteiten zijn gestart, dat het college nog steeds moet optreden tegen de voortzetting van activiteiten als de beperking nodig is als passende maatregel om verdere verslechtering te voorkomen. Het college had dit moeten beoordelen. Tot slot stelt de Stichting ten aanzien van nieuwe activiteiten, waaraan na 1 januari 2025 is begonnen, dat van een overgangsperiode ook geen sprake kan zijn.
2.15
Het college stelt in reacties van 17 april en 31 juli 2025 dat deze nieuwe jurisprudentie niet kan worden betrokken in de beoordeling van het beroep. Het betreft hier een handhavingszaak en het bestreden besluit van 26 oktober 2022 moet daarom door de rechtbank worden getoetst naar het recht en de feiten op het moment dat het besluit is genomen (de zogenoemde ex tunc-toets).
2.16
GEM stelt in haar reacties van 10 april en 27 juni 2025 primair dat sprake is van een ex tunc-toets van het bestreden besluit, zodat deze gewijzigde jurisprudentie niet meegenomen kan worden in de beoordeling van het beroep. Subsidiair stelt GEM dat voor haar een overgangsperiode als bedoeld inde uitspraken van 18 december 2024 geldt. De vraag of nu (alsnog) een natuurvergunning is vereist, dient niet in deze procedure te worden beoordeeld. GEM heeft tot januari 2030 om alsnog een natuurvergunning aan te vragen.
2.17
De rechtbank heeft op 26 augustus 2025 partijen bericht dat zij een nadere zitting niet nodig acht en gevraagd of partijen willen aangeven of zij het noodzakelijk achten dat zij op een nieuwe zitting gehoord worden. GEM heeft op 22 september 2025 aangegeven een nieuwe zitting te wensen.
2.18
De rechtbank heeft het beroep op 16 april 2026 wederom op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens de Stichting: de gemachtigde van de Stichting, [naam 1] van Apollon milieu, [naam 2] en [naam 3] . Namens het college hebben deelgenomen: de gemachtigde van het college en mr. J.E. Benz. Namens GEM hebben deelgenomen: de gemachtigde van GEM en mr. [naam 8] .
