ECLI:NL:RBNNE:2026:3154
Rechtbank Noord-Nederland
- Uitspraak
- 31 juli 2026
- Zaaknummer
- LEE 23-1012 en 23-1426
- Rechtsgebied
- Bestuursrecht
- Procedure
- Eerste aanleg - meervoudig
Inhoudsindicatie
Natuurbeschermingsrecht. Gebiedsbescherming. Wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden van de minister van 22 november 2022 blijft in stand. De minister is verplicht om alle beschermde habitattypen en soorten aan te wijzen en kan dat ook nog doen met een correctie na de oorspronkelijke aanwijzing van de Natura 2000-gebieden. De minister heeft op basis van de habitattypenkaarten en een deskundigenonderzoek voldoende aannemelijk gemaakt dat de typen en soorten op het moment van het aanwijzen aanwezig waren. Wel hadden de habitattypenkaarten eerder al, bij het ontwerpbesluit, ter inzage moeten worden gelegd. Dit gebrek wordt gepasseerd met artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht, omdat belanghebbenden hierdoor niet zijn benadeeld. Inspraak en het Verdrag van Aarhus.
Uitspraak
Procedurele gronden
Niet ter inzage leggen van de habitattypenkaarten met het ontwerpbesluit
8. Eiseressen betogen dat de minister op grond van artikel 3:11 van de Awb gehouden is het ontwerpbesluit met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage te leggen. Eiseressen voeren aan dat in dit geval in maart 2018 alleen een ontwerpbesluit ter inzage is gelegd. Daarbij is volgens eiseressen door de minister volstaan met een verwijzing naar niet nader genoemde door de provincies, het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en het ministerie van Defensie opgestelde habitattypenkaarten en vervaardigd documentatiemateriaal. Naar de mening van eiseressen heeft de minister daarmee in strijd gehandeld met het bepaalde in artikel 3:11 van de Awb. Daar komt volgens eiseressen bij dat niet dan wel onvoldoende duidelijk is op welke stukken de minister in dit verband concreet doelt en dat de wijzingen betrekking hebben op 101 Natura 2000-gebieden die verspreid zijn gelegen in heel Nederland. Indien de omvang van de stukken en/of eventuele andere praktische overwegingen de reden zijn voor het volstaan met het op deze wijze doorverwijzen naar stukken, achten eiseressen dit geen steekhoudend juridisch excuus. Verder zijn eiseressen van mening dat deze handelswijze van de minister niet in overeenstemming is met de in het Verdrag van Aarhus neergelegde waarborgen voor doeltreffende inspraak.
8.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat in het wijzigingsbesluit is vermeld wat de gebruikte bronnen zijn, zoals met name de habitatkaarten. Die kaarten zijn van de provincies, Rijkswaterstaat en Defensie. Slechts een deel van deze bronhouders publiceert hun kaarten op internet; anderen stellen die op aanvraag ter beschikking. Omdat de minister weliswaar gebruik heeft gemaakt van de kaarten maar zelf geen bronhouder is, is ervoor gekozen om niet zelfstandig alle kaarten bij de terinzagelegging op internet te publiceren. In plaats daarvan is ervoor gekozen om bij de bekendmaking (in advertenties in alle regionale bladen) te wijzen op de mogelijkheid tot het opvragen van (achtergrond)documenten bij het klantcontactcentrum van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Daar is door meerdere personen inderdaad gebruik van gemaakt. Deze personen hebben de kaarten met de locaties van de toegevoegde habitattypen ontvangen. De minister acht van belang dat uit de tekst van het (ontwerp)besluit voldoende blijkt voor welke habitattypen en soorten instandhoudingsdoelstellingen zijn toegevoegd aan het betrokken natuurgebied. Een verbeelding in de vorm van een habitattypekaart voegt hieraan volgens de minister niets toe. De minister voert aan dat het toevoegen van een instandhoudingsdoelstelling namelijk geldt voor het gehele gebied en niet voor een specifieke locatie. Het doet er vanuit het oogpunt van eisers in het kader van het wijzigingsbesluit dan ook niet toe waar het habitattype zich exact bevindt. Op basis van de motivering van het (ontwerp)besluit hadden eisers volgens de minister een zienswijze kunnen indienen of beroep kunnen instellen, en daarbij de relevante stukken op kunnen vragen. Zowel bij de terinzagelegging van het ontwerp als van het vaststellingsbesluit is van deze mogelijkheid gebruik gemaakt door diverse personen. Deze personen hebben de opgevraagde stukken ontvangen en gebruikt in de verdere procedure. Gelet daarop is de minister van mening dat alle voor de beoordeling van het (ontwerp)besluit noodzakelijke stukken ter inzage hebben gelegen. In het kader van de beroepsprocedures heeft de minister alsnog afbeeldingen (in pdf-formaat) van de habitattypenkaarten gepubliceerd.
8.2.
Op grond van artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage. Dit artikel is een uitwerking van de actieve openbaarmakingsplicht: een bestuursorgaan moet uit eigen beweging informatie verstrekken. Doel van de terinzagelegging is onder andere dat betrokkenen kennis kunnen nemen van het ontwerp van het besluit. Zij kunnen dan de gegevens en de aannames waarop het besluit is gebaseerd controleren, de keuzes in het besluit beoordelen en afwegen of zij daartegen willen opkomen. De aan het besluit ten grondslag liggende gegevens moeten daarom volledig, tijdig en uit eigen beweging op een passende wijze openbaar worden gemaakt.
8.3.
De rechtbank moet de vraag beantwoorden of de habitattypenkaarten op de zaak betrekking hebbende stukken zijn. De rechtbank stelt vast dat op een habitattypenkaart te zien is waar een bepaald habitattype voorkomt in een Natura 2000-gebied en in welke omvang. Habitattypenkaarten komen tot stand op basis van onderliggend documentatiemateriaal, zoals vegetatiekaarten die zijn vastgesteld door ecologisch deskundigen die hebben onderzocht welke habitattypen op de peildatum in een gebied voorkwamen.
8.4.
Uit het wijzigingsbesluit volgt dat de in de aanwijzingsbesluiten aangebrachte wijzigingen ten aanzien van de habitattypen zijn gebaseerd op de (gevalideerde) habitattypenkaarten. De minister stelt zich op het standpunt dat de habitattypenkaarten niet nodig waren om het ontwerpbesluit te kunnen beoordelen, maar de rechtbank volgt hem daarin niet. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de habitattypenkaarten op de zaak betrekking hebbende stukken, omdat de kaarten gebruikt zijn voor de correcties en daarmee de basis vormen van het wijzigingsbesluit. Dat maakt ook dat de habitattypenkaarten redelijkerwijs nodig zijn om het ontwerpbesluit te kunnen beoordelen. Zonder deze kaarten is het voor een belanghebbende moeilijk om te controleren en zo nodig te betwisten of een habitattype op de peildatum in meer dan verwaarloosbare mate in het Natura 2000-gebied aanwezig was. Dat voor de besluitvorming niet van belang is op welke exacte locaties de habitattypen voorkomen, maakt dit niet anders. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de minister in strijd heeft gehandeld met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb door de habitattypenkaarten niet uit eigen beweging met het ontwerpbesluit ter inzage te leggen.
8.5.
Voor het documentatiemateriaal waarop de habitattypenkaarten zijn gebaseerd, geldt naar het oordeel van de rechtbank dat dit niet rechtstreeks aan het wijzigingsbesluit ten grondslag is gelegd. Dit brengt met zich dat het documentatiemateriaal niet valt aan te merken als stukken die op de zaak betrekking hebben. Dit betekent dat de minister dit documentatiemateriaal daarom ook niet uit eigen beweging ter inzage heeft hoeven leggen. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de minister dit documentatiemateriaal op verzoek heeft kunnen verstrekken.
8.6.
Dat de habitattypenkaarten niet ter inzage hebben gelegen is een gebrek in de voorbereiding van het wijzigingsbesluit. De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank is het aannemelijk dat eiseressen en/of andere belanghebbenden niet zijn benadeeld door het gebrek. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de minister in beroep de habitattypenkaarten alsnog beschikbaar gesteld op een openbare website. Eiseressen hebben daarna voldoende tijd gehad om de kaarten te bekijken en daarop te reageren. De rechtbank acht het verder aannemelijk dat andere belanghebbenden niet zijn benadeeld doordat de habitattypenkaarten niet ter inzage hebben gelegen. In het ontwerpbesluit staat dat wijzigingen worden onderbouwd met de habitattypenkaarten, waardoor een ieder op de hoogte kon zijn van het bestaan van deze kaarten en daarover een zienswijze had kunnen indienen.
9. In artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus is bepaald dat elke Partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden. Uit de Hrl, het Verdrag van Aarhus of de algemene beginselen van Unierecht blijkt niet dat de inspraakmogelijkheid moest worden geboden op het moment van het aanpassen van het Standard Data Form (SDF). Naar nationaal recht bestond die inspraakmogelijkheid ook niet op dat moment. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling kan worden afgeleid dat een voorstel van een lidstaat (tot aanpassing) als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Hrl niet aangemerkt kan worden als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dit voorstel is geen publiekrechtelijke rechtshandeling, maar een handeling ter voorbereiding van de vaststelling van de lijst van gebieden van communautair belang. Het rechtscheppend moment ligt besloten in de vaststelling van deze lijst (of een wijziging daarvan) door de Europese Commissie (EC) dan wel in de (wijziging van een) aanwijzing van een gebied door een lidstaat. De aanmelding van habitattypen en soorten via het SDF en het actueel houden van deze gegevens is een verplichting voor de minister, die voortvloeit uit artikel 4 van de Hrl en het Uitvoeringsbesluit van de EC van 11 juli 2011.
9.1.
Bovendien heeft de minister toegelicht dat de aanmelding van een habitattype of soort bij de EC via het SDF niet zonder meer verplicht tot toevoeging van het habitattype of de soort aan het aanwijzingsbesluit voor het desbetreffende Natura 2000-gebied. Dit omdat betere gegevens aanleiding kunnen geven om in het definitieve besluit af te wijken van de informatie die eerder met het SDF is verstrekt. In een aantal gevallen hebben de zienswijzen over het ontwerpbesluit ertoe geleid dat een voorgenomen toevoeging alsnog is geschrapt, omdat de gebruikte informatie onjuist is gebleken. Gelet hierop ziet de rechtbank geen reden voor het oordeel dat geen mogelijkheid tot tijdige en doeltreffende inspraak is geboden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat artikel 3:11 van de Awb voldoet aan de vereisten van het Verdrag van Aarhus, en dat het Verdrag van Aarhus dus niet meer bescherming biedt dan de Awb. Er bestaat daarom geen aanleiding om eisers te volgen in hun niet nader onderbouwde betoog dat sprake is van strijd met de waarborgen voor doeltreffende inspraak uit het Verdrag van Aarhus. Deze beroepsgrond van eisers slaagt niet.
Lees de hele uitspraak met een gratis account
Alle rechtsoverwegingen, de toegepaste wetsartikelen en de gerelateerde uitspraken.