Het doel van het CO-stelsel is dat naleving van de eisen uit de certificatieschema’s leidt tot werkzaamheden door certificaathouders aan gasverbrandingsinstallaties die bijdragen aan een reductie van koolmonoxideongevallen.
Het toezicht op het CO-stelsel maakt gebruik van regulering met accreditatie en certificering.8Certificatie en accreditatie in het kader van het overheidsbeleid, TK, 2015-216, 29304, nr. 6 Accreditatie en certificering is een private vorm van zelfregulering. De overheid zet deze vorm onder andere in om publieke en eventueel ook private belangen te dienen in het kader van overheidsbeleid. Hiermee bepalen certificerende instellingen in hoeverre werkzaamheden door certificaathouders voldoen aan vooraf gestelde eisen en borgen zij de kwaliteit van deze werkzaamheden. Een certificaathouder moet zich door een certificerende instelling laten certificeren voor het uitvoeren van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties. Het certificatieschema stelt hiervoor onder andere eisen aan het vakmanschap en aan het kwaliteitssysteem van de certificaathouder. De certificerende instelling voert gedurende de looptijd van het certificaat controles uit om na te gaan in hoeverre het kwaliteitssysteem van de certificaathouder aan de eisen van het certificatieschema voldoet. De TloKB wijst daartoe het schema en de certificerende instelling aan.
Voor het vertrouwen in het stelsel en een goede werking ervan is van belang dat de certificerende instelling onafhankelijk en deskundig is. Om dit aan te tonen accrediteert de Raad voor Accreditatie een certificerende instelling, in dit geval voor certificering van certificaathouders die werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties uitvoeren. Als de certificerende instelling niet meer aan de eisen voldoet, kan de Raad voor Accreditatie een accreditatie schorsen of intrekken. Accreditatie en certificering sluit aan bij het zelfregulerend vermogen van een sector en kan het draagvlak voor beleid vergroten. Voor het CO-stelsel heeft de Minister voor VRO geoordeeld dat regulering met accreditatie en certificering, aangevuld met aanwijzing van certificatieschema’s en certificerende instellingen door de TloKB, passend is ter borging van de kwaliteit van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties.
De belangrijkste veranderingen ten opzichte van de huidige situatie om het gestelde doel met het nieuwe CO-stelsel te bereiken zijn:
Systematisch toetsen
De toetsing van de kwaliteit voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties is niet vormvrij, maar vindt systematisch plaats, conform een door de TloKB aangewezen certificatieschema.
Aantoonbaarheid van kwaliteit
Een certificaathouder legt de kwaliteit van zijn werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties vast, zodat de certificaathouder kan aantonen dat hij zijn werk effectief en veilig heeft uitgevoerd, volgens het door hem toegepaste certificatieschema.
Lerend vermogen
Een certificaathouder leert systematisch van geconstateerde afwijkingen, zodat stapsgewijs verbetering in de kwaliteit van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties plaatsvindt.
Wanneer het CO-stelsel door systematisch toetsen leidt tot aantoonbaar kwalitatief veilige werkzaamheden aan installaties en tot het structureel vermogen om te leren van afwijkingen, draagt dit bij het reduceren van het aantal (bijna-)koolmonoxideongevallen.
Bij de uitoefening van haar CO-taken bevindt de TloKB zich in een krachtenveld van verschillende partijen en hun belangen. Deze partijen zijn te onderscheiden naar hun kennis, ervaring en belang binnen het CO-stelsel.9Draagvlak is essentieel voor waardecreatie, AevesBenefit, afbeelding 2: 4 typen stakeholders met bijbehorende basisstrategie, Roddeman en van Veen, 2021
Toezichthouders
De Raad voor Accreditatie is de belangrijkste toezichthouder binnen het CO-stelsel en ziet toe op de naleving door de certificerende instelling van de in het aangewezen certificatieschema vastgelegde verplichtingen en de eisen vastgelegd in de van toepassing zijnde accreditatienorm voor certificerende instellingen.10Norm NEN-EN-ISO/IEC 17065:2012 betreft een internationale norm die eisen bevat voor de competentie van, consistente uitvoering door en onpartijdigheid van certificerende instellingen die producten, processen en/of diensten certificeren. Op haar beurt houdt de certificerende instelling toezicht op de toepassing van het aangewezen certificatieschema door de certificaathouder. Naarmate het toezicht van de Raad voor Accreditatie op de certificerende instelling en van de certificerende instelling op de certificaathouder effectief is kan het toezicht door de TloKB terughoudend blijven. Een goede samenwerking tussen de Raad voor Accreditatie en de TloKB is van groot belang uit oogpunt van effectief en efficiënt toezicht.
Certificaathouders
Certificaathouders zijn als uitvoerende partij cruciaal voor de goede uitvoering van de gecertificeerde werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties. Certificaathouders zijn installatiebedrijven, maar ook technische diensten van bedrijven en instellingen. Voor hen is van belang dat ze een rendabel tarief voor werkzaamheden kunnen vragen. Uit oogpunt van toezicht betekent dit dat de toezichtslast door de certificerende instelling wordt beperkt tot het noodzakelijke. Verder is van belang dat certificaathouders (en hun brancheorganisaties) investeren in hun opleidingen, zodat het kennisniveau van certificaathouders toeneemt. Naast certificaathouders zijn er de installateurs die niet gecertificeerd zijn voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties. Zij mogen geen werkzaamheden aan deze installaties meer uitvoeren.
Branche-organisaties
De brancheorganisaties van certificaathouders (Techniek Nederland, Nederlandse Haarden- en Kachelbranche) waken over de reputatie van de branche en zullen de ontwikkelingen nauw volgen en signalen afgeven in geval van tekortkomingen.
Bevoegd gezag
Het bevoegd gezag ziet erop toe dat consumenten van gasverbrandingsinstallaties alleen werkzaamheden aan hun installatie laten uitvoeren door een CO-gecertificeerde partij (certificaathouder). Als het bevoegd gezag constateert dat een consument werkzaamheden laat uitvoeren door een niet-gecertificeerd installateur zal een handhavingsmaatregel volgen. Hoe beter het stelsel draait en hoe meer er gebruik van gemaakt wordt, hoe minder vaak het bevoegd gezag te maken zal hebben met overtredingen en handhavingsmaatregelen. Als adviseurs van het bevoegd gezag hebben de hulpdiensten belang bij een goede werking van het CO-stelsel, omdat hiermee het beroep dat op hen wordt gedaan in geval van (bijna-)ongevallen afneemt.
Consumenten
Een vergelijkbaar belang hebben consumenten (zowel particuliere als zakelijke) van gasverbrandingsinstallaties. Zolang het stelsel effectief en efficiënt functioneert zullen de voordelen van gecertificeerde installatiewerkzaamheden opwegen tegen de kosten. Is dit onvoldoende het geval, dan neemt de kans toe dat zij werkzaamheden uitstellen, dan wel door een niet-gecertificeerde partij laten uitvoeren.
Minister voor VRO
Meer op afstand staan de politieke spelers binnen het krachtenveld, de Minister voor VRO en het parlement. Het CO-stelsel is het resultaat van lange tijd van politieke debat. Voor Minister en parlement zal van belang zijn dat met dit stelsel na verloop van tijd het aantal (bijna-)ongevallen afneemt. De TloKB zal om die reden de ontwikkelingen in en om het CO-stelsel monitoren en Minister en parlement hiervan verslag doen.
Specifieke kenmerken van het krachtenveld waarmee de TloKB te maken heeft, vergroten de mate van complexiteit van de uitvoering van taken door de TloKB. Eerste kenmerk is dat het een krachtenveld van professionele, goed in het onderwerp van de werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties ingevoerde partijen betreft, waarmee de TloKB voor een goede taakuitvoering contact zal onderhouden. Tweede kenmerk is dat de uiteindelijke doelgroep van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties, namelijk de particuliere en zakelijke consumenten die een gasverbrandingsinstallatie laten installeren, repareren, onderhouden en in bedrijf stellen, niet breed georganiseerd en vertegenwoordigd zijn binnen het krachtenveld, waardoor zij moeilijk hun stem kunnen laten horen.
De TloKB heeft als zelfstandig bestuursorgaan een sterke, onafhankelijke positie om haar taken uit te oefenen. Voor een goede taakuitoefening is van belang dat er voldoende kennis en ervaring is en ook dat er voldoende voeling is met de installatiepraktijk en hetgeen speelt bij de certificerende instellingen en schemabeheerders, als ondertoezichtstaande partijen. Uit onderzoek naar toezicht blijkt dat bij het houden van toezicht zoals opgedragen aan de TloKB, het risico ontstaat van wat ‘regulatory capture’ wordt genoemd.11D. Carpenter & D. Moss (eds.), “Preventing regulatory capture: special interest influence and how to limit it”, Cambridge: Cambridge University Press, the Tobin Project, 2013. Regulatory capture duidt het risico dat een steeds betere relatie tussen toezichthouder en ondertoezichtstaande organisaties ertoe leidt dat de toezichthouder zich te veel met het belang van de ondertoezichtstaande organisaties vereenzelvigt dan vanuit het publieke belang en het belang van consumenten wenselijk is.
Om dit risico te beperken investeert de TloKB in goed contact en goede relaties met consumenten, die zich wel georganiseerd hebben. Dit kan zowel door middel van overleg, als via werkbezoeken. Ook houdt de TloKB voeling met de installatiepraktijk doordat zij de mogelijkheid biedt om (vermoedens van) misstanden te melden voor eenieder die dit wil, voor zover deze onder de bevoegdheid van de TloKB vallen. Hiervoor is een formulier op de TloKB-website ingericht waarmee belanghebbenden contact op kunnen nemen met de TloKB. Maar ook anderszins staat de TloKB open voor signalen over het functioneren van het CO-stelsel.
De Raad van Advies van de TloKB ruimt plaats in voor vertegenwoordiging van consumenten om te komen tot een evenwichtige vertegenwoordiging van partijen en belangen.
Toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de gestelde eisen, het zich daarna vormenvan eenoordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.12Kaderstellende visie op toezicht, TK, 2000-2001, 27 831, nr. 1 Het verzamelen van informatie is dus de basis van toezicht. Het volgende hoofdstuk geeft aan welke informatie de TloKB op reguliere basis ontvangt nog zonder dat ze toezicht uitoefent.
De schemabeheerders van aangewezen schema’s en de aangewezen certificerende instellingen zijn het object van toezicht door de TloKB. Voorafgaand aan het houden van toezicht beoordeelt de TloKB de certificatieschema’s van de schemabeheerders en de competentie van de certificerende instellingen aan hand van de vereisten van artikelen 2 en 3 van de Woningwet (Wonw), en artikel 8, in samenhang met artikel 2, van het (mandaat)besluit van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 18 mei 2022 nr. 2022-0000175582.
Hiervoor heeft de TloKB aanwijzingskaders vastgesteld voor respectievelijk de certificatieschema’s en voor de certificerende instellingen.13Aanwijzingskaders CO-stelsel, TloKB.nl, Publicatie 17-05-2022 Met de inwerkingtreding van het CO-stelsel is de TloKB bevoegd tot toezicht en handhaving tegenover de schemabeheerders die een certificatieschema aangewezen hebben gekregen en de aangewezen certificerende instellingen die werken met een aangewezen certificatieschema.
In artikel 2 van het mandaatbesluitBesluit mandaat en machtiging Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw inzake uitvoering wettelijke taken certificering werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties heeft de Minister voor VRO het mandaat verstrekt aan het bestuur van de TloKB voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Minister bedoeld in artikel 92, lid 3 Woningwet, en de artikelen 1.35, 1.36 eerste tot en met het zesde lid, artikel 1.37, eerste tot en met het vierde lid, artikel 1.39, eerste tot en met het vijfde lid, met uitzondering van de laatste volzin van het vierde lid, en artikel 1.40, eerste lid van het Bouwbesluit 2012.14Zie voetnoot 7
Artikel 8 van het Mandaatbesluit wijst de ambtenaren van de toelatingsorganisatie aan als ambtenaren belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of op grond van artikel 2 van het Mandaat.
Ook is afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing waarin het toezicht op de naleving is geregeld.15Zie voetnoot 6
De TloKB onderscheidt twee hoofdvormen van toezicht, te weten nalevingstoezicht en kwaliteitstoezicht. Uitgangspunt binnen het CO-stelsel is dat nalevingstoezicht en kwaliteitstoezicht elkaar aanvullen en versterken. Het nalevingstoezicht bij de schemabeheerder en de certificerende instelling heeft tot doel om vast te stellen dat zowel de certificerende instelling als de certificaathouder het schema naleven. De certificerende instelling voert controles uit of de juiste toepassing van het aangewezen certificatieschema door de certificaathouder plaatsvindt. Met name de Raad voor Accreditatie houdt dit nalevingstoezicht.
Het kwaliteitstoezicht door de TloKB is gericht op de werking van het CO-stelsel als geheel.16Dit toezichtkader gebruikt de term kwaliteitstoezicht synoniem met de term stelseltoezicht in de wet- en regelgeving over het CO-stelsel. Op basis van de informatie die ondertoezichtstaande partijen ter beschikking stellen geeft de TloKB het toezicht in de loop van de tijd nader vorm. Naar zijn aard is het kwaliteitstoezicht beperkt, terughoudend en reactief.
Artikel 2
Toezicht op het CO-stelsel
Onderdeel van Toezichtkader CO-stelsel· Wonen, onroerend goed, bouwrecht
Deze tekst geldt sinds 6 februari 2024