Het tegengaan van identiteits- en documentfraude begint bij het registreren van de juiste gegevens in de bronregistraties, zoals de BRP. In de wet BRP wordt op diverse plekken gesproken over een deugdelijke identiteitsvaststelling3Verwijzing naar deugdelijke identiteitsvaststelling in de wet BRP bv. in art. 2.4, 2.19, 2.20, 2.55, 2.67 en 2.68. Daarom moeten de processen waarin identiteitsgegevens worden vastgesteld en geregistreerd zorgvuldig zijn ingericht. In het project ‘Naar betrouwbare persoonsgegevens’ (NBP4https://nvvb.nl/nl/nieuws/project-naar-betrouwbare-persoonsgegevens-nbp-per-/), dat liep van 2012 tot en met 2016, is daarvoor een aanzet gegeven.
De eindproducten van het project zijn in 2016 in beheer gegeven van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) en worden regelmatig geactualiseerd. In het ‘ID-Protocol voor medewerkers Burgerzaken’5https://nvvb.nl/nl/producten-en-diensten/handreikingen/id-management/ komen deze producten samen. In dit ID-protocol is het volgende te vinden:
werkwijze voor het vaststellen van de identiteit;
werkwijze voor het controleren van brondocumenten;
checklists en verwijzingen naar hulpmiddelen die deze processen ondersteunen.
Door te werken volgens het ‘ID-Protocol voor medewerkers Burgerzaken’ wordt voldaan aan de eis van een deugdelijke identiteitsvaststelling. Door het ID-protocol toe te passen, waarborgt de gemeente de kwaliteit in de processen rond het vaststellen en registreren van identiteitsgegevens. De kans op fraude wordt op deze wijze in de basis, namelijk bij het registreren van de juiste gegevens in de bronregistraties, al tegengegaan.
Naast het ‘ID-Protocol voor medewerkers Burgerzaken’ beheert de NVVB ook het ‘ID-Protocol voor managers Burgerzaken’6https://nvvb.nl/nl/producten-en-diensten/handreikingen/id-management/. Hierin worden richtlijnen en ideeën gegeven die bijdragen aan goed identiteitsmanagement. Managers die verantwoordelijk zijn voor de genoemde processen vinden hier concrete voorstellen voor betere sturing op goede identificatie aan de balie. Het protocol geeft een toelichting op het belang van correcte identiteitsvaststelling en de invloed die het management daarop heeft. Dat kan door te zorgen voor kennis en kwaliteit van medewerkers (inclusief vaardigheden en training), zorgen voor het ondersteunen van een medewerker die vermoedelijke identiteitsfraude af moet kunnen handelen en het onderhouden van het kennisnetwerk. Het management heeft een belangrijke bijdrage in het zorgen voor een veilige omgeving waarin een medewerker zijn twijfel aan een identiteit durft uit te spreken en onderzoek kan instellen.
Voor het toepassen van de relevante processen met behulp van het genoemde ID-protocol, is het noodzakelijk om ook de nodige kennis te hebben. Het uiteindelijke oordeel over de juistheid van identiteitsgegevens en brondocumenten blijft, ook met inzet van automatisering en technische ondersteuning, namelijk de verantwoordelijkheid van de medewerker. Om die reden wordt in deze circulaire verwezen naar het Diplomastelsel Burgerzaken van de NVVB/PublieksAcademie. Ook wijst de circulaire op de mogelijkheden van samenwerking om kennis te delen, onder andere in de landelijke en regionale WTI. Met deze kennis is het mogelijk identiteitsfraude succesvol te onderkennen en hebben medewerkers het zelfvertrouwen om te handelen als ze denken dat daarvan sprake is. En met successen blijven medewerkers gemotiveerd om kennis bij te houden en te delen.
Het is de bedoeling dat gemeenten een opleidingsplan voor medewerkers Burgerzaken opstellen. In het Diplomastelsel Burgerzaken7https://publieksacademie.nvvb.nl/ zijn specifieke examens af te leggen op het terrein van identiteiten en brondocumenten. Meerdere opleidingsinstituten bieden opleidingen aan als voorbereiding op deze examens. Processen waarin iemands identiteit wordt vastgesteld en vastgelegd moeten worden uitgevoerd door goed opgeleid personeel. Dat moet weten hoe je een identiteitsdocument of brondocument op correctheid controleert en beoordeelt en hoe je het gedrag van een persoon kan interpreteren.
Het ‘ID-Protocol voor medewerkers Burgerzaken’ geeft uitleg over identiteitsfraude en hoe je een identiteit kan controleren. Ook is er in het protocol specifieke aandacht voor samenwerking tussen gemeenten en politie, AVIM, KMar, IND, RDW en OM om met elkaar identiteitsfraude aan te pakken. Deelname aan bestaande regionale contactgroepen of kwaliteitskringen en – waar dit nog niet is gebeurd – aan het oprichten van een regionale WTI wordt sterk aangeraden. Het WTI is er om kennis te delen over nieuwe ontwikkelingen, op de hoogte te zijn wat er landelijk wordt besproken en om actuele zaken te delen met andere regio’s. Structurele en ad hoc-contacten kunnen zo een rol spelen in het vergroten van de kennis over en de bestrijding van fraude.
Ook is het mogelijk om bepaalde (controle)werkzaamheden uit te besteden. Dat kan als een gemeente niet het geld of de kennis heeft om de relevante processen uit te voeren die in deze circulaire zijn beschreven. Ook kan een gemeente samenwerken met een andere gemeente die wel beschikt over medewerkers met kennis en ervaring op dit gebied. De desbetreffende gemeenten moeten hierover wel goede afspraken maken. Als voorbeeld kan de werkwijze dienen die er in bepaalde regio’s al is over een centrale aanmelding van expats. Voor complexe zaken en als twijfels blijven bestaan, kan de expertise van IND, KMar, ECID en RDW worden ingeroepen.
Technische hulpmiddelen zijn geen vervanging voor expertise, maar zijn een aanvulling op de kennis en mogelijkheden van een medewerker. Met documentscanners kunnen een aantal echtheidskenmerken van identiteitsdocumenten geautomatiseerd worden beoordeeld. Maar een documentscanner alleen is onvoldoende voor het beoordelen van een identiteit. Immers: de persoon moet ook bij het document horen. Daarvoor moet de foto met de persoon worden vergeleken. Ook de automatische bevraging van registers als het BKR-VIS (Verificatie Identificatie Systeem)) is een aanwijzing of de bewering van de persoon over de identiteit klopt. Identiteitsdocumenten en brondocumenten van verschillende landen kunnen echter na verloop van tijd wijzigen. Dan zijn systemen als DISCS (voor brondocumenten), Edison TD (voor identiteitsdocumenten), iFADO8een Europees, online, niet openbaar systeem voor de uitwisseling van informatie tussen documentdeskundigen over valse en authentieke documenten. (Intranet False and Authentic Documents Online) en PRADO9https://www.consilium.europa.eu/prado/nl/prado-start-page.html (Openbaar onlineregister van authentieke reis- en identiteitsdocumenten) nuttige hulpmiddelen om de echtheidskenmerken van een specifiek document te achterhalen. Zo weet de medewerker waarnaar hij of zij moet kijken.
Belangrijk is om te beseffen dat ook het gebruik van technische hulpmiddelen moet worden geleerd. Een medewerker moet weten wat een apparaat kan, maar vooral ook wat het niet kan. Apparatuur kan nooit de medewerker vervangen, wel kan apparatuur een medewerker met specifieke informatie ondersteunen. Het gebruik van technologie geeft de medewerker de ruimte om zich te concentreren op dingen die alleen een mens kan beoordelen. De uiteindelijke beslissing over de identiteit blijft de verantwoordelijkheid van de medewerker zelf.
Uit het voorgaande blijkt dat een goede bestrijding van identiteitsfraude begint bij het goed uitvoeren van de processen waarin iemands identiteit en identiteitsgegevens worden vastgesteld of vastgelegd. Als deze processen goed worden uitgevoerd en de betrokken medewerkers voldoende kennis hebben én voldoende alert zijn, kan het voorkomen dat er twijfel is over de echtheid, de inhoudelijke juistheid of de eigenaar van de getoonde documenten. Hieronder wordt ingegaan op de mogelijke vervolgstappen in geval van twijfel.
Om een vermoeden van fraude te constateren, is het nodig om te ‘durven twijfelen’ aan de echtheid, de inhoudelijke juistheid of de eigenaar van de getoonde documenten. Voor medewerkers, van wie een dienstverlenende houding wordt verwacht, kan dit lastig zijn. Bij een persoonlijk contact kan dan immers de sfeer omslaan als een medewerker zijn twijfel uitspreekt. Ook als er een vermoeden van fraude ontstaat bij het controleren van ingenomen documenten, krijgt het proces ineens een negatieve lading.
De medewerker verandert dan in een (mogelijke) fraude-onderzoeker. Om dit ‘te durven’, moeten gemeentelijke procedures het uitspreken van twijfel ondersteunen, zorgen dat de medewerker weet wat hij of zij moet doen en ook zorgen voor ruggensteun van collega’s. Een belangrijk aspect daarbij is dat leidinggevenden hun medewerkers steunen. Dit draagt namelijk bij aan een veilige omgeving voor de medewerker.
Het zal niet dagelijks gebeuren dat een medewerker identiteitsfraude tegenkomt. Daarom is het belangrijk dat een medewerker weet wat hij of zij in die gevallen moet doen. Als er twijfel ontstaat over de echtheid, de inhoudelijke juistheid of de eigenaar van getoonde documenten, zijn er verschillende mogelijkheden om deze twijfel te (laten) controleren. Ook kan er direct worden gehandeld in geval van een ‘heterdaad’. Afhankelijk van het proces en de situatie kan de gemeente naast een andere gemeente ook de volgende ketenpartners inschakelen:
Meldkamer / politie
Er kan sprake zijn van een ‘heterdaad’ als er een sterk vermoeden van fraude is, als er een identiteitsdocument wordt getoond aan de balie. Aanbevolen wordt in de (WTI-)regio afspraken te maken met de AVIM over een snelle en efficiënte wijze van optreden door de politie. In sommige (WTI-)regio’s10WTI Oost-Nederland heeft een werkinstructie voor de politie uitgewerkt, deze kan als voorbeeld gebruikt worden. is de afspraak gemaakt dat er gebeld kan worden met 112. In andere regio’s zijn daarover andere afspraken gemaakt. Onderdeel van de afspraak zou moeten zijn dat er geen discussie ontstaat aan de balie in het bijzijn van de verdachte over de juistheid of echtheid van het document. De verdachte moet worden aangehouden, overgebracht en voorgeleid aan de hulpofficier van justitie.
KMar ID-desk
KMar ECID heeft vier regionale ID-desks. De desks zijn het aanspreekpunt voor vragen over de echtheid van identiteitsdocumenten (genoemd in de WID11Wet op de Identificatieplicht) en documenten van nationaal en vitaal belang. Via telefoon of mail is er snel rechtstreeks contact te leggen om twijfels te bespreken en – zo nodig – te laten beoordelen. De contactgegevens van de ID-desks zijn te vinden in de bijlage en op de website van het Ministerie van Defensie.
Bureau Documenten IND
Maak bij de inname en controle van brondocumenten gebruik van checklists- volgens het ID-protocol. Bij (blijvende) twijfel over de echtheid van (ingenomen) brondocumenten, kan het Bureau Documenten van de IND een onderzoek uitvoeren. De gemeente blijft verantwoordelijk voor het nemen van een beslissing over het document.
RDW
Ook het rijbewijs is een officieel identiteitsdocument. De Dienst Wegverkeer, beter bekend onder de naam RDW, heeft expertise opgebouwd om rijbewijzen te onderzoeken op echtheid.
Openbaar Ministerie (OM)
In meerdere (WTI-)regio’s is er goed contact met een vertegenwoordiger van het OM. Vragen en knelpunten over fraude, aangiftes en het vervolg daarop, kunnen met deze vertegenwoordiger van het OM worden besproken.
IND – Handhavings Informatieknooppunt (HIK)
Fraude met documenten kan gevolgen hebben voor het verblijfsrecht of het Nederlanderschap. Neem in geval van een sterk vermoeden van fraude contact op met het HIK om na te gaan of de betrokken persoon mogelijk al bekend is bij het HIK. Informeer het HIK (Informatieknooppunt van de IND voor frauduleuze signalen) per mail: ikp@ind.nl.
De contactgegevens van deze ketenpartners zijn in de bijlage opgenomen.
Bovengenoemde ketenpartners en hun taken en bevoegdheden zijn te vinden in het eerdere genoemde ‘ID-Protocol voor medewerkers Burgerzaken’.
Op grond van het Wetboek van Strafvordering zijn ambtenaren en openbare colleges verplicht om aangifte te doen van een misdrijf op het moment dat zij dit misdrijf constateren.12Zie artikel 162 Wetboek van Strafvordering
Er zijn tal van praktijkvoorbeelden die aantonen dat identiteitsfraude niet alleen een theoretisch risico is, al ontbreken goede landelijke cijfers. Daarom is het belangrijk dat gemeenten inzicht geven in het goede werk dat zij verrichten. Om in beeld te krijgen in hoe veel gevallen er wordt getwijfeld aan de echtheid of de inhoudelijke juistheid van getoonde documenten, is het wenselijk dat de gemeente het volgende bijhoudt13alleen aantallen, geen persoonsgegevens.:
hoe vaak politie of 112 is gebeld in geval van een ‘heterdaad’;
hoe vaak er contact is geweest met de KMar ID-desk over een identiteitsdocument;
hoe vaak het een brondocument heeft laten onderzoeken door Bureau Documenten van de IND;
hoe vaak er contact is geweest met de fraude-helpdesk van de RDW;
hoe vaak er contact is geweest met het OM over een (mogelijk) fraudegeval, de aangifte of het vervolg daarop;
hoe vaak er aangifte is gedaan van (mogelijke) fraude met identiteits- of brondocumenten.
Deze registratie zal (voorlopig) op eigen initiatief moeten worden bijgehouden. De Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) zoekt naar een manier om eenvoudig fraude of vermoeden van fraude te melden. De voortgang zal de RvIG met de WTI delen. Voorlopig is er nog geen centrale voorziening die deze registratie ondersteunt.
Door de gegevens wel te verzamelen en in bijvoorbeeld WTI-verband te delen, ontstaat er meer inzicht in identiteitsfraude, de samenwerking en knelpunten in de processen. Tevens kan daardoor het (lokale en regionale) trendmatige verloop worden bijgehouden.
Het kan zijn dat een betrokkene een verzoek indient tot het opnemen of wijzigen van gegevens in de BRP. Van de gemeente wordt verwacht dat er dan gewerkt wordt volgens het ‘Stappenplan Identiteitswijziging in de BRP’14https://nvvb.nl/nl/producten-en-diensten/handreikingen/id-management/. Dit stappenplan maakt namelijk onderdeel uit van het ‘ID-Protocol voor medewerkers Burgerzaken’. In sommige gevallen is nauwe samenwerking met de IND noodzakelijk om te voorkomen dat iemand op verschillende manieren geregistreerd staat in de verschillende overheidsregistraties.
Zo zal een gemeente nauw contact moeten hebben met de IND als het verzoek van een betrokkene tot gevolg kan hebben dat een verschil ontstaat of blijft bestaan tussen de BRP en de IND-registratie. Ook kunnen zich problemen voordoen bij terugkeer van vreemdelingen naar het land van herkomst, als de vreemdeling in de BRP of in akten van de burgerlijke stand is opgenomen met verkeerde of valse persoonsgegevens. Het land van herkomst accepteert dan niet de uit Nederland afkomstige documenten. Dit staat terugkeer in de weg. Voor een verder beschrijving van deze problematiek, wordt verwezen naar het ‘Protocol Identificatie en Labeling’15https://www.rijksoverheid.nl/documenten/richtlijnen/2019/01/07/protocol-identificatie-en-labeling-pil (PIL). Het PIL beschrijft namelijk een gestandaardiseerde werkwijze voor het identificeren, registreren, wijzigen, verifiëren en vernietigen van persoonsgegevens in de migratieketen.
Het privacybewustzijn is hoog. Bijna iedereen kent het begrip ‘AVG’16Algemene Verordening Gegevensbescherming.. Maar met dat bewustzijn komt ook de angst om fouten te maken. Daarom komt het voor dat informatie niet wordt gedeeld waar dat wel mogelijk en zelfs nodig zou zijn.
In deze circulaire wordt sterk aangedrongen op het samenwerken van ketenpartners en gemeenten. Met name bij het samenwerken tussen gemeenten onderling is de vraag wat de mogelijkheden voor gegevensuitwisseling zijn. Met andere woorden: kan of mag je gegevens delen met elkaar in een specifieke kwestie? In de bijlage wordt een aantal scenario’s geschetst en worden de mogelijkheden beschreven hoe je AVG-conform wel gegevens uit kan wisselen.
Het is geen probleem om contact op te nemen met een andere gemeente of een ketenpartner om hun kennis en expertise te gebruiken als het gaat om de processen waarin identiteitsgegevens worden vastgesteld en vastgelegd. Zo is het aan te bevelen om een collega te raadplegen die veel weet van bijzondere situaties of specifieke documenten. In dergelijke gevallen is het niet nodig om persoonsgegevens te delen tijdens het bespreken van de casus. Het is dan wel noodzakelijk om te weten waar de nodige kennis en ervaring aanwezig is.
Dit pleit ervoor om in regionaal (WTI-)verband te weten welke expertise er in de verschillende gemeenten en bij ketenpartners aanwezig is. Ook kunnen er dan – waar nodig – afspraken worden gemaakt over het inzetten van elkaars expertise. Regionale en landelijke (WTI-)verbanden kunnen ook worden gebruikt om trends of (geanonimiseerde) voorbeelden te delen en te bespreken. Daardoor kan mogelijke fraude eerder worden onderkend.
Artikel 4
De kern: een juiste vaststelling en registratie van de identiteit!
Onderdeel van Circulaire kennis en vaardigheden van gekwalificeerd personeel in het reisdocumentenproces· Openbare orde en veiligheidsrecht
Deze tekst geldt sinds 2 juni 2026