De ATKM moet toetsten aan het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 Awb) en (bij een herstelsanctie) aan de beginselplicht tot handhaving voor wat betreft de vraag óf, en zo ja met welk handhavingsinstrument, de ATKM handhavend optreedt in een concreet geval.
In het kader van de toepassing van het evenredigheidsbeginsel bij het besluit om al dan niet te handhaven overweegt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’):
‘Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.’3ABRvS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678
Ook het besluit om het instrument van de bestuurlijke boete in te zetten wordt getoetst aan het evenredigheidsbeginsel conform de maatstaf van de Harderwijk uitspraak.4CBb 30 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:353.
Ten aanzien van herstelsancties, zoals de last onder dwangsom, geldt voorts de beginselplicht tot handhaving. De Afdeling formuleert deze beginselplicht als volgt:
‘Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.’5Zie onder meer ABRvS 19 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1175.
De beginselplicht tot handhaving is niet van toepassing bij de bestuurlijke boete.6ABRvS 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1407.
Dit toetsingskader betekent dat de ATKM telkens zal beoordelen of het opleggen van een bestuurlijke sanctie in het concrete geval geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. Bij een last onder dwangsom zal in dat kader van de beginselplicht tot handhaving worden uitgegaan. In algemene zin geldt bij deze afweging dat de ATKM de oplegging van een bestuurlijke sanctie in de regel een geschikt middel acht om een overtreding te beëindigen en/of normconform gedrag te bewerkstelligen. Naar het oordeel van de ATKM geldt verder dat het opleggen van een bestuurlijke sanctie in beginsel ook noodzakelijk is bij een geconstateerde overtreding, omdat het bij (het online laten van) kinderpornografisch en/of terroristisch materiaal gaat om ernstige overtredingen. In het verlengde hiervan is de ATKM van oordeel dat vanwege de aard van de overtredingen niet snel zal kunnen worden volstaan met een waarschuwing of een normoverdragend gesprek maar direct dient te worden overgegaan tot formele handhaving. Informele handhaving (een waarschuwing of een normoverdragend gesprek) is slechts aan de orde als sprake is van een lichte overtreding en een goedwillende overtreder.
Voor wat betreft de vraag of een bestuurlijke sanctie in het concrete geval niet nodeloos belastend is (evenwichtigheid) het volgende. Dit laat zich in zijn algemeenheid lastig duiden omdat dit aspect nauwer samenhangt met de concrete omstandigheden.
Of een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete (of allebei) in het concrete geval een geschikt, noodzakelijk en evenwichtig middel is, bepaalt de ATKM mede aan de hand van de hieronder opgenomen interventiematrix. Daarbij plaatst de ATKM een overtreding op de interventiematrix op basis van de omstandigheden van het geval waarbij (enerzijds) naar het gedrag van de overtreder wordt gekeken en (anderzijds) naar de ernst van de overtreding.
De interventiematrix wordt hieronder weergegeven.
Hierna licht de ATKM toe hoe zij tot een categorisering van de ernst van overtredingen en het gedrag van overtreders komt.
In bijlage 1 bij het dwangsom- en boetebeleid heeft de ATKM de mogelijk te overtreden wettelijke bepalingen gecategoriseerd in een van de volgende categorieën:
Beperkt
Gemiddeld
Ernstig
Zeer ernstig
Deze categorisering wordt benut voor de plaatsing van de overtreding in de interventiematrix. Daarbij geldt dat in bijzondere omstandigheden de ATKM de overtreding een categorie omhoog kan plaatsen.
De ATKM baseert de typering van het gedrag van de overtreder op de bevindingen uit het toezicht en neemt daarbij het gedrag van de overtreder en de toezicht- en handhavingshistorie mee in de beschouwing. De ATKM typeert de overtreder aan de hand van zijn gedrag in de volgende categorieën:
Goedwillend (indien de overtreder proactief is, geneigd is om de regels te volgen); of
Neutraal/onverschillig (indien de overtreder passief of reactief is, een houding van ‘moet kunnen’ heeft en/of de bevinding en de gevolgen van zijn handelen hem koud laten); of
Calculerend/opportunistisch (indien de overtreder wist of moest weten wat de gevolgen van de overtreding zouden zijn en die op de koop toe neemt, alleen tot normconform gedrag overgaat indien de ATKM daar uitdrukkelijk op wijst (of daarvoor een sanctie oplegt), bewust risico(’s) op overtreding neemt); of
Notoir/crimineel (indien de overtreder bewust en structureel de regels overtreedt, controle bewust belemmert, criminele activiteiten ontplooit en/of deel uitmaakt van een criminele organisatie).
Daarbij geldt dat van professionele marktpartijen en ervaren (rechts)personen of bedrijven mag worden verwacht dat zij de regels kennen en streven naar de naleving daarvan. Dit betekent dat een geconstateerde overtreding bij deze partijen in de regel wijst op een onverschillige houding. De ATKM gaat in dat geval dan ook in beginsel uit van categorie B (neutraal / onverschillig).
Indien niet valt vast te stellen in welke categorie de overtreder moet worden geplaatst, dan neemt de ATKM categorie B (neutraal / onverschillig) tot uitgangspunt bij de categorisering.
Indien sprake is van recidive, dan zal de ATKM uitgaan van categorie C (calculerend). In dat geval is de overtreder al eerder aangesproken op zijn gedrag en heeft de overtreder al de gelegenheid gehad tot het tonen van normconform gedrag. De ATKM gaat er dan vanuit dat op zijn minst sprake is van het op de koop toe nemen van de overtreding en derhalve categorie C.
De ATKM gaat uit van recidive wanneer zij een overtreding constateert en aan dezelfde overtreder, in de twee jaar voorafgaand aan de datum van constatering, eerder een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd vanwege overtreding van dezelfde wettelijke norm. Onder bestuurlijke sanctie wordt een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom verstaan.
Artikel 2
Inzet bevoegdheden en interventiematrix
Onderdeel van Dwangsom- en boetebeleid ATKM· Openbare orde en veiligheidsrecht
Deze tekst geldt sinds 18 juni 2026