Citeertitel
1.Deze verordening wordt aangehaald als ‘Erfgoedverordening Heerlen”.
Aldus besloten tijdens de vergadering van de raad der gemeente Heerlen van 7 februari 2012.
griffier, voorzitter,
Algemene toelichting
Aanleiding
Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna te noemen: Wabo), de Invoeringswet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna te noemen: Uitvoeringswet Wabo) in werking getreden. De inwerkingtreding van de Wabo maakt herziening van de bestaande Erfgoedverordening Heerlen 2008 noodzakelijk, omdat anders de juridische basis voor de bescherming van het gemeentelijk cultuurhistorisch erfgoed vervalt.
Daarnaast is er landelijk sprake van een aantal, dat herbezinning van het monumentenbeleid noodzakelijk maken. Voormalig minister Plasterk heeft onder de naam “Modernisering Monumentenzorg” (MoMo) een koerswijziging van de Monumentenzorg aangekondigd. De modernisering van de monumentenzorg omvat twee hoofdlijnen: ‘van objectgericht naar omgevingsgericht’ (meer samenhang tussen monumentenzorg en ruimtelijke ordening) en van ‘conserverend naar ontwikkelend’ (behoud door ontwikkeling).
De monumentenzorg maakt een verbreding van haar werkterrein door. De zorg voor op zichzelf staande bouwwerken is verschoven naar de zorg voor de historisch gegroeide omgeving en als zodanig voor het cultuurhistorisch erfgoed als geheel. Deze verbreding heeft niet alleen gevolgen voor de monumentenzorg maar ook voor de ruimtelijke planvorming. Het cultuurhistorisch erfgoed (archeologie, gebouwde monumenten, historische bebouwingstructuren en cultuurlandschap) gaat steeds meer integraal onderdeel uitmaken van de ruimtelijke ordening en bouwprocessen. De benutting van bestaande cultuurhistorische waarden in ruimtelijke processen kan in belangrijke mate bijdragen aan het behoud en de versterking van de identiteit van de gemeente.
Deze verordening voorziet in deze nieuwe ontwikkelingen. De verordening geeft de mogelijkheid om naast gemeentelijke monumenten ook gemeentelijke stadsgezichten, groen- en landschapsmonumenten en archeologische verwachtingszones aan te wijzen. In de verordening is, mede in het kader van de deregulering, waar mogelijk een koppeling gelegd tussen de verordening en de bescherming van het cultuurhistorisch erfgoed in bestemmingsplannen. De verordening voorziet in een voorbescherming, die door het bestemmingsplan wordt overgenomen zodra een beschermend bestemmingsplan is vastgesteld.
Systematiek verordening
Bij het opstellen van deze verordening in het kader van de inwerkingtreding van de Wabo zijn de “Aanwijzingen voor de regelgeving” van het Ministerie van Justitie en de VNG-publicatie “Gemeente en regelgeving” gebruikt. De basis voor deze verordening vormt de modelverordening van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), die op een aantal punten is aangepast. Eveneens is aandacht besteed aan deregulering. Er is gekozen om de bescherming van het cultuurhistorisch erfgoed waar mogelijk af te stemmen op bestaande instrumenten zoals het bestemmingsplan. Met de inwerkingtreding van de Wabo is de reeks vergunningen, ontheffingen of toestemmingen voor het realiseren van een fysiek project bijeengebracht in de Wabo. Vanuit de administratieve lastenverlichting voor de burger is het vanuit de gemeente niet meer noodzakelijk om dergelijke bepalingen in de verordening op te nemen. Het is echter belangrijk om erfgoed beleid en ruimtelijk beleid zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen en erfgoed in het ruimtelijke beleid te integreren.
Inhoud verordening
Deze verordening is grotendeels ontleend aan de modelverordening van de VNG. Op onderdelen is de verordening aangepast aan recente ontwikkelingen en regelgeving (zoals o.a. de Gemeentewet, Algemene wet bestuursrecht. Wabo en jurisprudentie). De afwijkingen ten opzichte van de VNG-modelverordening zijn in deze algemene toelichting en de artikelsgewijze toelichting van de verordening aangegeven en gemotiveerd.
Voorts is de VNG-modelverordening aangevuld met een aantal onderwerpen, zoals:
De aanwijzing en bescherming van gemeentelijke stadsgezichten
De aanwijzing en bescherming van gemeentelijke groen- en landschapsmonumenten.
De aanwijzing van gemeentelijke archeologische verwachtingszones
Gemeentelijk beschermde stadsgezichten
Tot voor enkele jaren geleden beperkte de gemeentelijke monumentzorg zich tot bescherming van individuele objecten. Monumenten kunnen echter niet los worden gezien van hun omgeving. Het gemeentelijke monument is vaak ingebed in een historische context die als geheel waarde bezit. Het vorenstaande heeft ertoe geleid dat in toenemende mate aandacht wordt besteed aan de omgeving van het monument en de gebiedsgerichte monumentenzorg. Indien de cultuurhistorische waarde haar grond vindt in het totaal van een gebied en veel minder in het individuele monument of complex en het gebied vooral een lokale betekenis heeft, kan de gemeente overgaan tot het aanwijzen van gemeentelijke stadsgezichten. De aanwijzing is een instrument om de complete cultuurhistorische waarde van een gebied te beschermen. Voor wat betreft de procedure is aansluiting gezocht bij de aanwijzing en registratie van individueel beschermde monumenten. De (uiteindelijke) bescherming van stadsgezichten vindt plaats op basis van het bestemmingsplan. Zolang voor het aangewezen stadsgezicht geen bestemmingsplan is vastgesteld, geldt op grond van de Erfgoedverordening een vergunningstelsel voor wijzigingen in het beschermde gezicht. Het bestemmingsplan moet de basis bieden voor het beschermen van de structuurbepalende delen van het betreffende gebied door middel van een aanlegvergunningstelsel. Deze structuurbepalende delen worden benoemd in de beschrijving van het beschermd stadsgezicht. De aanwijzing tot beschermd gezicht brengt ook een belangrijk psychologische effect met zich mee; hierdoor ontstaat zowel bij de burger als de ambtelijke organisatie het bewustzijn dat behoedzaam met het gebied moet worden omgegaan.
Gemeentelijk beschermde groen- en landschapsmonumenten
De bescherming van groen- en landschapelementen is een betrekkelijk nieuw fenomeen. Er is echter ook landelijk steeds meer aandacht voor het cultuurlandschap en cultuurhistorisch waardevolle groenelementen. Historisch waardevolle bomen en groenelementen zijn belangrijk voor de belevingswaarde en identiteit van de omgeving. De bescherming van historisch waardevolle bomen is geregeld in de specifieke bepalingen (kapverordening) van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). De gemeentelijke kapverordening biedt echter geen bescherming aan andere natuurhistorisch en cultuurhistorisch waardevolle groenelementen, zoals hoogstamboomgaarden, houtwallen, haagbeplanting, historische terrein- en erfafscheidingen, historische erfbeplantingen en tuin- of landschapsparken. Om ook dit cultuurhistorische erfgoed voor het nageslacht te behouden voorziet deze verordening in de mogelijkheid tot het aanwijzen van groenelementen.
De bescherming van landschapselementen is een nieuw onderdeel van de gemeentelijke monumentenzorg. Dit komt voort uit het feit dat ook landelijk steeds meer aandacht is ontstaan voor het behoud van het cultuurlandschap. Vanwege de aandacht voor het cultuurlandschap zijn veel gemeenten overgegaan tot het ontwikkelen van landschapsbeleidsplannen. In een landschapsbeleidsplan kunnen echter alleen doelstellingen worden geformuleerd met betrekking tot de instandhouding van deze waardevolle landschapselementen. Een landschapsbeleidsplan biedt echter geen juridische bescherming voor de instandhouding van deze waardevolle elementen. Deze bescherming zal uiteindelijk plaatsvinden in het bestemmingsplan. Door groen- en landschapsmonumenten op te nemen in deze verordening bestaat echter de mogelijkheid om vooruitlopende op de herziening van het bestemmingsplan een voorbescherming te realiseren voor de meest waardevolle landschapselementen. Zodra het bestemmingplan onherroepelijk is, wordt de bescherming overgenomen door het bestemmingsplan en verliest het juridische instrumentarium in de Erfgoedverordening zijn werking. Evenals bij stadsgezichten brengt de aanwijzing van groen- en landschapsmonumenten ook een belangrijk psychologische effect met zich mee; hierdoor ontstaat zowel bij de burger als de ambtelijke organisatie het bewustzijn dat behoedzaam met het gebied moet worden omgegaan.
Gemeentelijke archeologische verwachtingszones
In 1992 is in Valletta het Verdrag van Valletta ('Malta') ondertekend. In dit verdrag zijn op Europees niveau afspraken over archeologie gemaakt. Met het verdrag van Valletta wordt beoogd om archeologisch erfgoed zoveel mogelijk in de bodem (in situ) te bewaren. Archeologische resten blijven namelijk het beste bewaard in hun oorspronkelijke context. Bovendien wordt ervan uitgegaan dat ons nageslacht met toekomstig nieuwe technieken bij opgravingen meer informatie over ons verleden kan achterhalen.
De afspraken van het Verdrag van Valletta zijn gecodificeerd in de Wet op de archeologische monumentenzorg (WAMZ) In deze wet is bepaald dat gemeenten bij het opstellen van ruimtelijke plannen en bestemmingsplannen de archeologische waarden zullen moeten meewegen in de integrale belangenafweging. De gemeente zal bij het opstellen van een bestemmingsplan nog meer rekening moeten houden met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten archeologische relicten.
De gemeente heeft hiertoe archeologiebeleid ontwikkeld. Er heeft een inventariserend onderzoek plaatsgevonden naar het archeologische bodemarchief. Deze gegevens zijn verwerkt op een archeologische basiskaart. De inventarisatie is verder uitgewerkt in een archeologische advieskaart en een beleidskaart. Hierin is uiteindelijk vastgelegd hoe de gemeente met het bodemarchief omgaat. Het is immers niet de intentie van de gemeente om alles op te graven: archeologiebeleid houdt in dat er keuzes gemaakt worden. Voor wat betreft het archeologisch bodemarchief is onderscheid gemaakt tussen bekende waardevolle archeologische relicten en de archeologische verwachting van gebieden. Ter bescherming van het archeologische bodemarchief wordt in deze verordening de mogelijkheid geboden om gemeentelijke archeologische verwachtingszones aan te wijzen.
De aanwijzing van verwachtingszones vindt plaats op basis van het gemeentelijk archeologie beleid en de archeologische beleidskaart. Deze verwachting is gebaseerd op bekende archeologische informatie en geomorfologische kenmerken (hoogteligging, bodemgesteldheid etc.) van een gebied. Het is de bedoeling dat archeologisch beleid wordt verankerd in de bestemmingsplannen. Om te voorkomen dat het archeologische bodemarchief tussentijds wordt verstoord is er voor gekozen om in deze verordening een juridisch instrument op te nemen dat vooruitlopende op de herziening van de bestemmingsplannen, (voor)bescherming geeft aan het archeologische bodemarchief. Om te voorkomen dat belangrijke archeologische informatie ongezien verloren gaat, zal afhankelijk van de impact van de ingreep en de archeologische verwachtingen van het gebied al dan niet een vergunning moeten worden aangevraagd voor het uitvoeren van grondwerkzaamheden in archeologische verwachtingszones.
Aanwijsbeleid
Het besluit tot aanwijzing is een discretionaire bevoegdheid van de gemeente. In tegenstelling tot de modelverordening van de VNG, is er voor gekozen om de aanwijzing niet meer te laten plaatsvinden op verzoek van belanghebbenden. Ook de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) kiest ervoor om de aanwijzing van monumenten niet meer op verzoek van derden maar vooral planmatig, via centraal aangestuurde aanwijzingsprogramma’s te laten plaatsvinden.
Ook op gemeentelijk niveau is het wenselijk om door middel van aanwijsprogramma’s te komen tot een evenwichtige erfgoedlijst. De gemeentelijke erfgoedlijst moet een staalkaart vormen van de karakteristieke gegevenheden en ontwikkelingsgeschiedenis van de gemeente Heerlen. Bij het formuleren van de aanwijzingsprogramma’s en bij de uitvoering daarvan is het wenselijk om samen te werken met deskundigen, particuliere monumentenorganisaties en historische verenigingen. Vooral de bijdrage van het particulier initiatief is van groot belang om de aanwijzingsprogramma’s aan te vullen en te vervolmaken, omdat deze organisaties gezamenlijk over enorme lokale kennis beschikken en omdat zij het maatschappelijk draagvlak voor cultuurhistorisch erfgoed representeren. Daarmee wordt tevens bewerkstelligd dat de selectie en aanwijzing van monumenten niet meer louter een zaak van experts is, maar dat ook de maatschappelijke waardering van burgers en vrijwilligers hierbij een serieuze rol speelt. De gemeente voert de regie in het proces van de totstandkoming en uitvoering van aanwijzingsprogramma’s: onderzoek, inventarisatie, preselectie, selectie, vaststelling van de definitieve selectie, starten van de aanwijzingsprocedures en registratie in een gemeentelijke erfgoedlijst. De vaststelling van de definitieve selectie wordt door de gemeente verzorgd, na advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit. Op dat moment is er sprake van een aanwijzingsprogramma dat een overzicht bevat met de definitieve selectie van een aantal cultuurhistorisch waardevolle objecten ten aanzien waarvan het voornemen bestaat om die aan te wijzen. Zowel het concept aanwijzingsprogramma’s als de definitieve, vastgestelde aanwijzingsprogramma’s zijn openbaar.
Met het vaststellen van aanwijsprogramma’s wordt voorkomen dat ad hoc moet worden gereageerd en kostbare tijd moet worden geïnvesteerd in individuele aanwijsverzoeken, die niet in alle gevallen ook daadwerkelijk tot een aanwijzing leiden. Dit neemt desondanks niet weg dat de gemeente door derden kan worden geattendeerd op waardevolle objecten waarvoor een acute bedreiging (onder andere sloop) aan de orde is. De gemeente kan op dat moment beslissen of een aanwijsprocedure wordt opgestart waardoor, een voorbescherming voor het object in werking treedt en daarmee de acute bedreiging wordt weggenomen.
Aanpassingen verordening aan de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
De Wabo regelt de omgevingsvergunning die in de plaats komt van een reeks vergunningen, ontheffingen of toestemmingen voor het realiseren van een fysiek project. De meest bekende daarvan zijn:
de bouwvergunning;
de aanlegvergunning;
de sloopvergunning;
de monumentenvergunning;
de milieuvergunning;
de kapvergunning.
De Wabo beoogt tegemoet te komen aan het belang van een snelle dienstverlening. Het bevorderen van de tijdige besluitvorming vormt hiervan een onderdeel.
De centrale gedachte bij de ontwikkeling van de Wabo is de één loket gedachte. Dit houdt in dat de aanvrager vanaf 1 oktober 2010 één omgevingsvergunning hoeft aan te vragen voor zijn project. De aanvrager geeft aan op welke activiteiten (bouw, aanleg, sloop enz.) zijn aanvraag betrekking heeft. Voor deze verordening betekent dit dat bijvoorbeeld de omgevingsvergunning voor het bouwen en de omgevingsvergunning voor monumenten in één verzoek worden aangevraagd. De omgevingsvergunning wordt vervolgens door één bevoegd gezag beoordeeld en doorloopt één procedure. De beslissing op de aanvraag kent ook één procedure van rechtsbescherming.
Bevoegd gezag
Het bevoegd gezag is in de meeste gevallen het college van de gemeente waar het project in hoofdzaak zal worden verricht. Het bevoegd gezag is integraal verantwoordelijk voor het te nemen besluit en is tevens belast met de bestuursrechtelijke handhaving. In het Bor worden een aantal uitzonderingen op deze hoofdregel gemaakt. Een minister dan wel het college van gedeputeerde staten wordt in deze gevallen als het bevoegde gezag aangewezen. Deze gevallen zijn aangewezen in artikel 3.3 van de Wabo. Gedeputeerde Staten van de provincie is bevoegd gezag indien het gaat om de meer complexere categorieën inrichtingen. Deze zijn specifiek in bijlage I van het Bor omschreven.
Toestemmingsstelsels
Er bestaan verschillende methoden om de toestemmingstelsels (vergunning en ontheffing) te integreren in de omgevingsvergunning. De toestemmingstelsels die altijd toezien op plaatsgebonden activiteiten zijn volledig in de Wabo geïntegreerd; de bestaande toestemmingstelsels in de betreffende wetten of verordeningen vervallen. Het gaat om een procedurele integratie van de verschillende toestemmingstelsels. De inhoudelijke beoordeling vindt gecoördineerd plaats. Dit betekent dat de verschillende toetsingskaders niet zijn geïntegreerd. Het toetsingskader van de Wabo bestaat daarom uit een optelling van de afzonderlijke toetsingskaders. Deze verschillende toetsingskaders wegen allen even zwaar.
Procedure
In de Wabo is onderscheid gemaakt tussen de reguliere voorbereidingsprocedure en de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Slechts op een enkel punt is voor deze beide procedures afgeweken van de reguliere- en de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van de Awb. Wanneer voor een project meerdere toestemmingen uit de Wabo nodig zijn wordt door de aanvrager één aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. De aanvrager kan er echter ook voor kiezen zijn project op te delen in deelprojecten en voor elk van die deelprojecten een afzonderlijke omgevingsvergunning aan te vragen. Het moet gaan om een onderdeel van het project dat fysiek te scheiden is van de andere onderdelen van het totale project. Ook wel de zogenaamde “onlosmakelijke verbondenheid”. Het criterium van de onlosmakelijkheid is neergelegd in artikel 2.7 Wabo. Van onlosmakelijke samenhang is sprake als de activiteiten toezien op dezelfde handeling. Het gaat dan om een activiteit die tegelijkertijd ook aangemerkt moet worden als een andere activiteit die omschreven is in de artikelen 2.1 en 2.2. van de Wabo. Deze activiteiten overlappen elkaar en zijn niet te scheiden. Zij vormen een en dezelfde handeling die binnen twee of meer activiteitenomschrijvingen vallen. Vanwege de overlap in de activiteitenomschrijvingen is het in deze gevallen niet mogelijk om de handeling op te knippen in deelvergunningen. Een omgevingsvergunning voor een deelproject geeft de bevoegdheid het deelproject ook daadwerkelijk al uit te voeren. Hieraan bestaat bijvoorbeeld behoefte bij een project waarbij voor de nieuwbouw van woningen grond bouwrijp gemaakt moet worden en/of enkele oude opstallen gesloopt moeten worden wat door verschillende partijen wordt uitgevoerd. De omgevingsvergunning voor het bouwrijp maken en/of het slopen van opstallen kan aangevraagd worden en de werkzaamheden kunnen na het verlenen van dit gedeelte van de omgevingsvergunning ook starten. Vervolgens kan een omgevingsvergunning voor de bouw van de woningen worden aangevraagd. Het gaat om verschillende besluiten waartegen een afzonderlijke rechtsbeschermingprocedure open staat.
Daarnaast heeft de aanvrager de mogelijkheid om een gefaseerde omgevingsbeschikking aan te vragen. Hij bepaalt zelf welke activiteit wordt gefaseerd. De beoordeling in de eerste fase is erop gericht te onderzoeken of één van de door de aanvrager voorgenomen activiteiten, bijvoorbeeld het oprichten en inwerking hebben van een inrichting, kan worden verricht en dus een gerede kans heeft om een omgevingsvergunning te krijgen. Het betreft een volledige toetsing. Tenuitvoerlegging van een omgevingsvergunning is pas mogelijk nadat ook een omgevingsbeschikking tweede fase is verleend en een volledige vergunning is verkregen. De tweede fase omgevingsbeschikking bevat de noodzakelijke toestemmingen die niet in een eerste fase zijn vergund. Door aanvraag van een omgevingsbeschikking eerste fase kan een financieel risico voor de aanvrager worden beperkt. Hij hoeft in dit geval nog niet aan alle indieningvereisten te voldoen. Het rechtsgevolg van een eerste fasebeschikking is dat bij de beoordeling van de gedetailleerde aanvraag voor de overige activiteiten (de tweede faseaanvraag) niet meer getoetst wordt aan de criteria van de eerste fase. De eerste fasebeschikking kan door het bevoegd gezag worden ingetrokken, indien niet binnen twee jaar nadat deze beschikking is genomen een aanvraag voor een tweede fasebeschikking is ingediend. Beide beschikkingen treden samen in werking. Tegen beide beschikkingen staat rechtsbescherming op grond van de Awb open.
De Wabo en de erfgoedverordening
De invoering van de Wabo heeft geen consequenties voor de aanwijsprocedure. Dit geldt echter wel voor de vergunningprocedure voor het wijzigen van een gemeentelijk monument. De vergunning voor het wijzigen van een gemeentelijk monument, die voorheen in deze verordening was opgenomen, worden thans onder het regime van de Wabo gebracht. Verder zijn als gevolg van de inwerkingtreding van de Wabo in deze verordening de gronden aangegeven waarop de vergunning kan worden verleend of geweigerd.
De monumentenvergunning uit de erfgoedverordening integreert volledig in de omgevingsvergunning, omdat het om plaatsgebonden activiteiten gaat. Daarom is in artikel 2.2 van de Wabo bepaald dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een krachtens een verordening aangewezen monument te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waarop het wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht. Een extra overweging voor het volledig integreren van de monumentenvergunning in de omgevingsvergunning is dat de verlening van de monumentenvergunning in de praktijk vaak samenliep met de verlening van de bouwvergunning of de aanlegvergunning. De erfgoedverordening bevat de mogelijkheid om nadere regels te stellen. De Wabo ziet toe op vergunningen en ontheffingen en niet op nadere regels. Het college blijft hiervoor het bevoegd gezag. Het inhoudelijke toetsingskader van de omgevingsvergunning betreffende het gemeentelijke culturele erfgoed is in de verordening bepaald. Voor het overige is bij het opstellen van deze erfgoedverordening rekening gehouden met de 'Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving'. Ook in deze aangepaste verordening zijn de bepalingen van de Monumentenwet 1988 en de daarin gekozen systematiek als uitgangspunt genomen.
Artikelsgewijze toelichting
Artikelsgewijze toelichting
We gebruiken noodzakelijke cookies voor je account en beveiliging. Voor anonieme gebruiksstatistieken (Google Analytics) vragen we je toestemming. Meer over cookies