Indien het college subsidie verstrekt voor activiteiten, die mede door andere bestuursorganen worden gesubsidieerd, kan het college afwijken van de bij of krachtens deze Algemene subsidieverordening aan de subsidie te verbinden verplichtingen, voor zover dit wenselijk is met het oog op een goede afstemming met de door die andere bestuursorganen opgelegde of op te leggen verplichtingen, en daardoor het belang met het oog, waarop die verplichtingen zouden moeten worden opgelegd, niet onevenredig wordt geschaad.
Een andere vorm van vereenvoudiging kan gevonden worden in de gegevens, die bij de eerste subsidieaanvraag van een aanvrager worden gevraagd en welke gegevens redelijkerwijs noodzakelijk zijn bij een volgende subsidieaanvraag of een verlenging van de subsidieverlening van de aanvrager. Tenslotte is dit ook van belang bij de verantwoording van de verstrekte subsidies. Bijvoorbeeld, indien de gemeente een financiële verantwoording vraagt, voorzien van een accountantsverklaring, kan mogelijk een verlichting van de administratieve lasten worden gerealiseerd. Dit kan wanneer de instelling verschillende subsidiestromen vanuit de gemeente ontvangt en/of met meerdere subsidieverstrekkers te maken heeft. Het verdient dan aanbeveling om de mogelijkheid van een verantwoordingsdocument voor alle verantwoordingsverplichtingen, voorzien van één accountantsverklaring, te onderzoeken.
3.2 Verantwoording en financieel beheer subsidies
Naast het terugdringen van indieningvereisten is het ook mogelijk de administratieve en bestuurlijke lasten te verminderen door een aanpassing van de verantwoordingswijze van de subsidies en een aangepast financieel beheer van het subsidieproces.
Het Rijksbrede subsidiekader
Door het Rijk is het “Rijksbrede subsidiekader” ontwikkeld met als doel te komen tot een efficiëntere en kleinere overheid. Het ontwikkelde subsidiekader uniformeert en vereenvoudigt de regels voor de verantwoording en het financiële beheer van subsidies. Toepassing van het systeem beoogt een besparing van ongeveer 30% in de administratieve lasten en 20% in de bestuurlijke lasten, terwijl het tegelijkertijd voldoende mogelijkheden biedt om op rijksniveau verantwoording af te leggen over de rechtmatigheid. De toepassing van het kader wordt rijksbreed verplicht en verankerd in de aanwijzingen voor de Rijksdienst. Vanaf 1 januari 2010 is het kader van toepassing op gewijzigde subsidieregelingen en op nieuwe subsidies, die door het Rijk worden verstrekt op basis van (kader)wetten. Voor bestaande subsidieregelingen geldt een overgangstermijn tot 2012, waarbinnen de wet- en regelgeving hierop zal worden aangepast.
Elementen uit het Rijksbrede subsidiekader kunnen in aangepaste vorm worden toegepast op het gemeentelijke subsidieproces en de gemeentelijke organisatie. Hierna zal worden ingegaan op de hoofdlijnen van dit kader en wordt aangegeven hoe ook gemeenten er voordeel mee kunnen behalen. Het uiteindelijke doel is dat de gemeentelijke procedures, daar waar mogelijk, aansluiten bij die op rijksniveau, zodat het zowel voor de burger als voor de verschillende overheden duidelijker en eenvoudiger wordt. Instellingen, bijvoorbeeld op het terrein van jeugdzorg of welzijn (vgl. Leger des Heils), ontvangen vaak subsidies van meerdere overheden en hebben vaak te maken met verschillende indieningseisen en voorwaarden.
Uitgangspunten en maatregelen
Het Rijksbrede subsidiekader is ontwikkeld vanuit de volgende uitgangspunten:
Het subsidiebedrag en de lasten, die met de subsidieverstrekking gepaard gaan, moeten proportioneel zijn.
Er moet een betere sturing plaatsvinden op prestaties en hoofdlijnen: zo wordt er meer gewerkt met prestatiesubsidiëring in plaats van de input op basis van werkelijke kosten. Prestatiesubsidiëring houdt in, dat er een vast bedrag wordt gesubsidieerd ten behoeve van een vooraf overeengekomen activiteit of prestatie. Bij subsidies, gebaseerd op verantwoording van de kosten, wordt vaak zekerheid gezocht in de administratieve verplichtingen, zoals facturen en urenadministratie. Hiermee gaan hoge administratieve en bestuurlijke lasten gepaard. Door het afrekenen op basis van prestaties en het vervallen van de financiële verantwoording bij kleine subsidies worden de lasten verminderd.
Regels en verplichtingen moeten meer worden geüniformeerd en vereenvoudigd. Doordat de Awb zoveel ruimte laat, ontstaat er in de praktijk een veelvoud van subsidieverlening en verantwoordingsverplichtingen. Dit leidt tot een versnippering van regels: het Leger des Heils is genoodzaakt om jaarlijks meer dan 25 verschillende jaarrekeningen op te stellen. Het nieuwe subsidiekader bevat uniforme en vereenvoudigde regels voor de aanvraag, uitvoering en verantwoording. Gedacht kan worden aan verplichtingen ten aanzien van termijnen, kostenbegrippen, voorschotten en voorwaarden ten aanzien van tussentijdse rapportages.
Tenslotte wordt er gewerkt vanuit vertrouwen in plaats van wantrouwen. Er komt meer nadruk te liggen op de eigen verantwoordelijkheid van de subsidieontvanger; er zal niet in alle gevallen meer een uitgebreide verantwoordingsplicht gelden.
Op basis van deze uitgangspunten zijn de volgende, met elkaar samenhangende maatregelen ontwikkeld:
Drie standaarduitvoerings- en verantwoordingsarrangementen, waarvan de toepassing wordt bepaald door de hoogte van het subsidiebedrag.
Uniformering en vereenvoudiging van begrippen en verplichtingen in het subsidieproces (onder andere termijnen, voorschotten, rapportages).
Rijksbreed beleid om misbruik te voorkomen.
Hieronder worden enkele elementen uit het Rijksbrede subsidiekader belicht, die ook relevant kunnen zijn voor de gemeentelijke subsidiepraktijk.
Proportionaliteit tussen subsidiebedrag en lasten
Het subsidiekader gaat uit van proportionaliteit tussen het subsidiebedrag en de administratieve lasten. Hoe lager het subsidiebedrag per ontvanger is, hoe minder of eenvoudiger voorwaarden worden gesteld en hoe efficiënter de verantwoording wordt ingericht. Dit leidt tot de volgende verdeling:
Tot € 25.000
direct vaststellen of desgevraagd verantwoording over de prestatie.
Vanaf € 25.000 tot € 125.000
verantwoording over de prestatie.
Vanaf € 125.000
verantwoording over kosten en prestaties.
Voor subsidiebedragen, kleiner dan 25.000 euro, wordt de subsidie verleend op basis van vertrouwen; er wordt niet meer standaard om een verantwoording gevraagd. In plaats daarvan geldt een actieve meldingsplicht voor de ontvanger bij niet nakoming van de voorwaarden. Achteraf kan een risicogeoriënteerde controle plaatsvinden bij de ontvanger. Een meer risicogeoriënteerde aanpak betekent ook een zekere risicoacceptatie. Belangrijk hierbij is dat incidenten niet gelijk tot een systeemaanpassing zouden moeten leiden. De verantwoordingsfocus bij kleine subsidies ligt op het leveren van de prestatie of dienst in plaats van op de kosten. Hierdoor kan het ook voorkomen, dat de werkelijke kosten uiteindelijk lager zijn dan het subsidiebedrag.
Uniformering en vereenvoudiging van het subsidieproces
In het Rijkssubsidiekader zijn processtappen, begrippen en verplichtingen, die bij iedere subsidie terugkeren, vereenvoudigd en geüniformeerd. Het gaat hierbij om gestandaardiseerde termijnen voor de subsidieaanvrager en subsidieverstrekker. Daarnaast worden de informatieverplichtingen voor de subsidieontvangers verminderd, doordat bijvoorbeeld de huidige tussentijdse rapportages voor kortlopende subsidies vervallen en doordat de procedure voor het ontvangen van een voorschot fors wordt vereenvoudigd door het invoeren van automatische bevoorschotting in plaats van bevoorschotting op aanvraag. De termijnen worden daarbij zoveel mogelijk gestandaardiseerd. In de tabel is dit verder uitgewerkt.
Termijnen voor subsidieverstrekker
Termijnen bij afgifte van een beschikking tot verlening van een subsidie:
Standaardregel:
Maximaal 13 weken na aanvraag of sluiting aanvraagtermijn.
Uitzonderingen:
Maximaal 22 weken na aanvraag of sluiting aanvraagtermijn bij:
subsidieverlening bij EU-cofinanciering; subsidieverlening, waarbij advies wordt ingewonnen; nadere controle.
Maximaal 40 weken in het geval van internationale peer reviews en/of internationale beoordelingscommissies.
Termijnen bij afgifte van een beschikking tot (ambtshalve) vaststelling van een subsidie:
Maximaal 13 weken na aanvraag van de subsidie bij directe vaststelling (zonder vaststellingsaanvraag).
Maximaal 22 weken na aanvraag vaststelling. Voor de ambtshalve vaststelling gaat de termijn in vanaf het moment, dat de gesubsidieerde activiteiten moeten zijn uitgevoerd. Dit wordt opgenomen in de subsidiebeschikking.
Termijn voor subsidieontvanger:
Standaardtermijn voor aanvraag van vaststelling van een (project)subsidie (alleen relevant bij arrangementen 2 en 3).
Standaardregel:
Maximaal13 weken na voltooiing van de gesubsidieerde activiteiten of afgesproken termijn.
Indien wordt verantwoord via de jaarrekening of tesamen met andere subsidies (volgens SiSa-principe) geldt een uitzondering op de13-weken termijn voor indiening van de aanvraag voor vaststelling.
Tabel 1.Overzicht standaardtermijnen Rijksbrede subsidiekader
Standaardberekeningswijzen en eenduidige definities voor kostenbegrippen
Ook de uniformering van tarieven en begrippen draagt bij aan de rechtszekerheid van de aanvrager. Een subsidiebedrag kan op verschillende manieren worden bepaald. Er kan een vast bedrag per prestatie of activiteit worden gegeven, maar de subsidie kan ook bestaan uit een bijdrage in de kosten van de subsidiabele activiteiten. Zo komt het voor dat wordt uitgegaan van uurtarieven. Een uurtarief kan echter op verschillende wijzen worden berekend. Dit brengt hoge lasten met zich mee. Vooral de verschillende uitgangspunten en definities per subsidie ten aanzien van de subsidiabele kosten (bijv. overheadkosten) leggen een grote (lasten)druk op de administratieve systemen van subsidieontvangers. Omdat het wenselijk is hier één lijn te hanteren, gaat het subsidiekader uit van drie standaardberekeningsmethoden.
STANDAARDBEREKENINGSWIJZEN EN UNIFORME KOSTENBEGRIPPEN
Om de totstandkoming van het subsidiebedrag van uurtarieven te vereenvoudigen, wordt voorgesteld:
Uit te gaan van drie standaardberekeningswijzen voor de berekening van uurtarieven:
berekening op basis van integrale kosten;
berekening op basis van een uurtarief per kostendrager (bijvoorbeeld loonkosten), vermeerderd met een forfaitair vastgestelde opslag voor indirecte kosten; of
hanteren van forfaitair vastgestelde uurtarieven, bijvoorbeeld op basis van de Handleiding Overheidstarieven.
Eenduidige definities te gebruiken voor kostenbegrippen, zoals subsidiabele kosten, kostendrager, integrale kosten, uurbasis, loonkosten, indirecte kosten of overhead, kosten derden en niet-subsidiabele kosten.
Uniforme forfaitaire elementen voor de berekening van uurtarieven (1b en 1c), zoals het aantal werkbare uren op jaarbasis.
Ad 1. Standaardberekeningswijzen
Voor de toepassing van de berekeningsmethoden wordt in principe aangesloten bij de praktijk van de subsidieontvanger. Dat wil zeggen dat de subsidieverstrekker de subsidieontvanger de keuzemogelijkheid geeft om de subsidiabele kosten volgens één van de drie gestandaardiseerde methodes te berekenen. Bij de afweging tussen het al dan niet bieden van een keuzemogelijkheid aan de subsidieontvanger weegt de subsidieverstrekker de administratieve en uitvoeringslasten. Zo kan bijvoorbeeld worden gekozen voor het hanteren van forfaitaire elementen, omdat de lasten hierbij voor beide partijen (ontvanger en verstrekker) gering zijn.
Bij het hanteren van de berekeningswijzen b en c worden in de specifieke subsidieregeling vastgesteld:
het opslagpercentage voor indirecte kosten verplicht toe te passen bij berekeningsmethode b) en
het uurtarief per kostendrager verplicht toe te passen bij berekeningsmethode c).
Ad 2. Eenduidige definities voor kostenbegrippen
Subsidiabele kosten: de kosten die bij het verlenen en vaststellen van de subsidie worden meegenomen, respectievelijk de feitelijke hoogte van die kosten.
Kostendrager: kostenplaats of volume-eenheid voor kostenberekening, bijvoorbeeld personeels-/arbeidsuren, apparaat-/machine-uren en overige kostendragers als output van apparaten en machines en verbruikte materialen.
Afschrijvingskosten: kosten die de economische waardevermindering weergeven van een investering tegen historische kostprijs gedurende de economische levensduur (periode, waarna de investering economisch verouderd is). De eventuele restwaarde na de economische levensduur hoort niet tot de subsidiabele kosten.
Loonkosten: de optelsom van de bruto loonkosten, niet winstafhankelijke emolumenten, dan wel extra verdiensten naast het loon, werkgeverslasten, kosten van secundaire arbeidsvoorwaarden en, indien van toepassing, een evenredig deel van de begrote kosten voor een eventuele wachtgelduitkering na ontslag voor personeel, dat werkzaamheden verricht ten behoeve van subsidiabele activiteiten.
Urenbasis: het aantal werkbare uren per fte per jaar.
Directe kosten: kosten van een kostendrager en kosten derden, die rechtstreeks aan de subsidiabele activiteit worden toegerekend.
Indirecte kosten of overhead: kosten die niet rechtstreeks aan een subsidiabele activiteit worden toegerekend, maar via toerekening van een kostendrager.
Kosten derden: op factuur aantoonbare aan derden verschuldigde kosten, die direct voor de subsidiabele activiteit worden gemaakt, bijvoorbeeld door uitbesteding van een deel van de subsidiabele activiteit en kosten van voor de subsidiabele activiteit geleverde goederen en diensten.
Ad 3. Uniforme forfaitaire elementen voor de berekening van uurtarieven
Forfaitaire elementen zijn hulpmiddelen om de bepaling van de subsidiabele kosten en daarmee het subsidiebedrag te vereenvoudigen en te uniformeren. Voorbeelden zijn: het aantal werkbare uren op jaarbasis, het uurtarief voor categorieën van loonkosten, bijvoorbeeld op basis van de Handleiding Overheidstarieven.
Het belang van het Rijksbrede subsidiekader voor gemeenten
Veel van de elementen van het Rijksbrede subsidiekader kunnen ook door gemeenten worden overgenomen zonder dat de beleidsvrijheid van gemeenten wordt aangetast. De voorstellen voor uniformering en vereenvoudiging richten zich op de uitvoering en verantwoording en niet op de beleidsmatige afwegingen inzake de verstrekking van subsidies. Hiermee kan lastenvermindering voor zowel de subsidieontvanger als de subsidieverstrekkende gemeente worden gerealiseerd. Meer uniformiteit en vereenvoudiging in de uitvoering en verantwoording is bovendien van belang voor een groot aantal (vrijwilligers-)organisaties en instellingen, die van meerdere gemeenten (en andere overheden) subsidie ontvangen.
In deze Modelverordening is ervoor gekozen om de subsidieverstrekking onder te verdelen in drie vergelijkbare arrangementen, vanzelfsprekend met aangepaste bedragen, om zo te bezien welke verantwoordingsplicht het beste aansluit bij de hoogte van het subsidiebedrag. In de onderhavige Modelverordening is in de artikelen 15, 16 en 17 aansluiting gezocht bij dit systeem door de omvang van de verantwoordingsverplichting te koppelen aan de hoogte van het subsidiebedrag.
Bij de verstrekking van kleine subsidies aan bijvoorbeeld toneelverenigingen, muziekkorpsen of ouderenbonden lopen gemeenten slechts een beperkt financieel risico. Het subsidiebedrag is vaak niet zo hoog, terwijl de administratieve en bestuurlijke lasten naar verhouding vaak wel hoog zijn. In dat verband wordt erop gewezen, dat een gemeente ervoor kan kiezen om over te gaan tot directe vaststelling van en/of het verlenen van verantwoordingsvrije subsidies. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om de periode, waarvoor de subsidie wordt verstrekt, te verlengen.
In deze Modelverordening is ervoor gekozen om subsidies tot aan een bedrag tot 5.000 euro direct vast te stellen of te verlenen en later ambtshalve vast te stellen binnen 13 weken na afloop van de activiteit. Kenmerkend voor subsidies van minder dan 5.000 euro is, dat een vast bedrag (lump sum) wordt verstrekt en dat de subsidieontvanger achteraf niet standaard verantwoording hoeft af te leggen aan de subsidieverstrekker. De subsidieontvanger hoeft geen aanvraag voor subsidievaststelling (verantwoording) in te dienen. Hierdoor kunnen de lasten voor zowel de subsidieaanvrager als de subsidieverstrekker worden bespaard.
Een andere wijze om de administratieve lasten te verminderen, is om subsidie voor langere tijd te verlenen; zo hoeft de aanvrager niet jaarlijks een aanvraag in te dienen. Daarnaast levert het de ambtenaar tijd en geld op, doordat hij niet iedere keer opnieuw de aanvragen moet beoordelen. In de beschikking tot verlening kan worden aangegeven aan welke tussentijdse verantwoordingseisen moet worden voldaan. In deze verordening is gekozen voor het principe, dat slechts bij meerjarig verstrekte subsidies jaarlijks een verantwoording moet worden ingediend. Het college kan bepalen welke gegevens zij in een tussentijdse rapportage verlangt. Het ligt voor de hand om hier aan te sluiten bij de principes, zoals die zijn opgesteld voor de eindverantwoording in het algemeen, dus slechts indien noodzakelijk en het subsidiebedrag meer bedraagt dan 50.000 euro naast een inhoudelijk verslag ook een accountantsverklaring. Ook kan veel voordeel worden behaald door het instellen van een automatisch bevoorschottingsregime in plaats van de subsidieontvanger slechts een voorschot op aanvraag te verlenen.
Beslistermijnen en Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen
Per 1 oktober 2009 is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen in werking getreden. Hierdoor lopen bestuursorganen, die zich niet aan de termijnen houden, het risico met een dwangsom te worden geconfronteerd. Het doel van de wet is waarborgen dat de overheid een betrouwbare partner is van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. In de wet staat dat de overheid dit onder andere moet doen door tijdig te beslissen op een aanvraag. De aanvrager heeft daar recht op. Tijdig betekent: binnen de geldende termijn. Dat kan een wettelijke of een redelijke termijn zijn. Een beslissing moet zonodig kunnen worden afgedwongen. Onder bepaalde voorwaarden kan de gemeente de beslistermijn verlengen. De wet omschrijft de volgende situaties:
De gemeente verzoekt de aanvrager de aanvraag aan te vullen door meer informatie te verschaffen.
Als de gemeente wacht op informatie uit het buitenland.
Als de aanvrager schriftelijk instemt met uitstel.
Als de vertraging de schuld is van de aanvrager, bijvoorbeeld als hij steeds opnieuw vraagt om uitstel van aan te leveren gegevens of de dag voor de beslistermijn afloopt een dik pak met aanvullende gegevens opstuurt.
Als de gemeente door overmacht niet in staat is te beslissen. Er moeten dan wel abnormale en onvoorziene omstandigheden zijn, waarop de gemeente geen invloed heeft, zoals het volledig afbranden of onder water lopen van het gemeentehuis.
In bijna alle gevallen dient de gemeente de aanvrager direct mee te delen, dat de beslistermijn is opgeschort en binnen welke termijn alsnog een beslissing moet worden genomen. Met de in de verordening opgenomen mogelijkheid om de beslistermijn te verlengen, moet dus niet al te makkelijk worden omgegaan. De in deze Algemene verordening gekozen termijnen voor besluiten zijn met 13 weken aan de ruime kant. Voor de beoordeling van complexe subsidieaanvragen heel redelijk; voor afhandeling van een eenvoudig besluit tot subsidievaststelling zeer ruim. De praktijk leert dat gemeenten wel alert zijn op het verstrijken van de termijn bij een besluit tot aanvraag van een subsidie en minder alert bij besluiten op verzoeken tot vaststellen van een subsidie. De wet biedt voldoende handvatten om pro-actief te reageren. Maak, indien nodig, vooral gebruik van de mogelijkheid om de aanvrager schriftelijk te laten instemmen met onvoorzien uitstel.
Sanctiebeleid
In deze Algemene subsidieverordening zijn geen bepalingen opgenomen over de werkwijze en procedures indien subsidieontvangers zich niet houden aan de procedures en verplichtingen. De Awb geeft hiervoor voldoende handvaten. Bijvoorbeeld, indien aanvragen niet tijdig of onvolledig worden ingediend, dient de subsidieontvanger een termijn gegund te worden waarbinnen de aanvraag kan worden aangevuld, dit volgt uit artikel 4:5 Awb. Voldoet de aanvrager daar niet aan binnen de termijn, dan kan de gemeente de aanvraag op vereenvoudigde wijze afdoen. Dat betekent dat de gemeente niet op de inhoudelijke merites van de aanvraag hoeft in te gaan. Of, indien de aanvrager niet voldoet aan zijn verplichtingen kan de gemeente op grond van de artikelen 4:46 – 4:50 Awb de subsidieverlening intrekken of wijzigen. Aangezien met deze bevoegdheden een inbreuk gemaakt wordt op het vertrouwensbeginsel, dient hiermee terughoudend en in alle redelijkheid te worden omgegaan. Daarbij zijn de ernst van de tekortkoming en de gevolgen van de verlaging voor de subsidieontvanger van belang zijnde factoren.
Afstemming en uniformering van hoe gemeenten in dit soort situaties zullen handelen is gewenst. Rijksbreed is bijvoorbeeld overeengekomen dat bij onregelmatigheden bij verstrekte subsidies in het eerste arrangement, tot 25.000 euro, de subsidie in zijn geheel kan worden teruggevorderd. Voor wat betreft het tweede en derde arrangement zijn de afspraken over het stroomlijnen van kortingen nog onderwerp van overleg. Voor wat betreft het opleggen van een boete ontbreekt een wettelijke basis.
Artikel Subsidiëring
mede door andere bestuursorganen
Onderdeel van Algemene Subsidieverordening Gemeente Zandvoort 2012