De verordening kan worden aangehaald als: Verordening materiële financiële gelijkstelling onderwijs gemeente Schagen 2013.
De verordening materiele en financiële gelijkstelling onderwijs van de gemeente Harenkarspel, vastgesteld op 27 september 2011 wordt ingetrokken.
Deze verordening treedt in werking op de achtste dag na die waarop zij is bekendgemaakt
Ondertekening
Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van de raad der gemeente Schagen van 3 januari 2013.
De griffier, de voorzitter,
1 Algemene toelichting
1.1 Inleiding
Met de verordening hebben gemeenten een instrument in handen om een gericht aanvullend (financieel) beleid te voeren, met betrekking tot de personele en materiele voorzieningen voor zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs, zonder dat daarop het automatisme van de overschrijdingsregeling van toepassing is.
In deze algemene toelichting wordt ingegaan op de aanleiding en achtergronden van de Verordening materiële financiële gelijkstelling onderwijs. Er wordt kort ingegaan op de ontstaansgeschiedenis van de financiële gelijkstelling. Vervolgens worden de belangrijkste onderdelen hiervan besproken omdat de verordening met inachtneming van dit wettelijk kader moet worden vastgesteld en uitgevoerd. Hierna wordt nadrukkelijk ingegaan op de vraag: hoe op lokaal niveau een evenwicht te vinden tussen regelgeving en praktische uitvoerbaarheid? Een evenwicht tussen enerzijds de onvermijdelijke regulering die de totstandbrenging en uitvoering van de verordening met zich brengt en anderzijds het voorkomen van overbodige bestuurslasten en daarmee gepaard gaande bureaucratie voor zowel gemeenten als schoolbesturen.
Tot slot wordt ingegaan op de verordening, waarbij in meer algemene zin een aantal aspecten de revue passeert, die relevant is geweest voor de uiteindelijke inhoud en opzet van de verordening. Hierbij is ook de relatie met de Algemene wet bestuursrecht van belang. Meer gedetailleerde informatie over de verordening is opgenomen in de artikelsgewijze toelichting (onderdeel 2).
1.2 Voorgeschiedenis
De wortels van de huidige overschrijdingsregeling liggen bij de onderwijspacificatie van 1917. De financiële gelijkstelling vormde hiervan het sluitstuk en kreeg concreet vorm in de Lager-onderwijswet 1920. Sindsdien is de essentie van de regeling hetzelfde gebleven: wanneer de gemeente meer besteedt aan het openbaar onderwijs dan zij aan rijksvergoeding ontvangt, dan dient het meerdere automatisch te worden doorbetaald aan het bijzonder onderwijs in de gemeente.
De regeling van materiële financiële gelijkstelling kent echter nog een extra nuance, namelijk dat de extra gemeentelijke uitgaven voor een bepaald doel komen alleen terecht bij die openbare en bijzondere scholen die daar, gezien de omstandigheden, behoefte aan hebben.
1.3 Financiële gelijkstelling: de belangrijkste elementen
1.3.1 Verhouding tot de overschrijdingsregeling
Centraal element in de regelgeving is dat gemeenten de mogelijkheid hebben om op basis van een verordening voor nader te omschrijven voorzieningen extra gemeentelijke middelen, boven op de rijksvergoeding, beschikbaar te stellen aan het onderwijs (artikel 140 en 141 WPO, artikel 134 en 135 WEC en artikel 96g en 96h WVO). Deze extra middelen vallen niet onder de werking van de overschrijdingsregeling. Voor de goede orde: de reguliere uitgaven en inkomsten voor de personele en materiële voorzieningen vallen onder de overschrijdingsregeling. De verordening financiële gelijkstelling leidt er dus niet toe dat, wat betreft deze reguliere uitgaven en inkomsten, de overschrijdingsregeling als zodanig (geheel) terzijde wordt geschoven.
Het gegeven dat een gemeente in het kader van de lopende exploitatie van de openbare scholen niet toekomt met de rijksvergoeding, is onvoldoende grond om via de verordening een dergelijk tekort voor deze scholen te dekken. De verordening bepaalt welke voorzieningen ter beschikking kunnen worden gesteld en op grond van welke omstandigheden scholen hiervoor in aanmerking kunnen komen. Zowel openbare als bijzondere scholen kunnen dan in gelijke mate aanspraak maken op de in de verordening opgenomen voorzieningen.
Het komt er dus op neer dat de hoofdregel is dat aanvullende, gemeentelijke uitgaven voor materiële en personele voorzieningen ter dekking van exploitatietekorten van gemeentelijke scholen onder het automatisme van de formele financiële gelijkstelling vallen. Door middel van de verordening kan, met inachtneming van het wettelijk kader, voor bepaalde uitgaven deze hoofdregel buiten werking worden gesteld.
1.3.2 Verordening voor aanvullende uitgaven: verplicht of facultatief?
In de regelgeving wordt onderscheid gemaakt tussen:
1. de situatie waarin de gemeente geen openbare school in stand houdt; en
2. de situatie waarin de gemeente een openbare school in stand houdt (college van burgemeester en wethouders) of functionele bestuurscommissie is van het openbaar onderwijs.
Ad 1 De gemeente houdt geen openbare school in stand
In deze situatie kan het zowel gaan om een gemeente zonder openbaar onderwijs als een gemeente waarin het openbaar onderwijs vermogensrechtelijk op afstand is gezet. De wetgeving spreekt daarom ook van `niet door de gemeente in stand gehouden scholen'. Niet door de gemeente in stand gehouden scholen betreffen volgens de onderwijswetgeving vanzelfsprekend de bijzondere scholen, maar ook de openbare scholen die vermogensrechtelijk zijn verzelfstandigd. Bij dit laatste gaat het om openbare scholen die worden bestuurd door middel van een gemeenschappelijke regeling, door een openbare rechtspersoon of door een privaatrechtelijke rechtspersoon voor het openbaar onderwijs (de stichting).
Gemeenten die geen openbaar onderwijs in stand houden en die aanvullende personele of materiële voorzieningen willen toekennen aan de niet door de gemeente in stand gehouden scholen moeten dit doen op basis van een verordening financiële gelijkstelling (artikel 140 WPO; artikel 134 WEC; artikel 96g WVO).
Ad 2 De gemeente houdt wel een openbare school in stand
In het geval de gemeente zelf openbaar onderwijs in stand houdt (met als bevoegd gezag het college van burgemeester en wethouders of een bestuurscommissie ex artikel 83 Gemeentewet) en de gemeente bovenop de rijksvergoeding uitgaven wil doen, heeft de gemeente feitelijk een tweetal mogelijkheden tot haar beschikking:
1. Wanneer de gemeente gericht uitgaven wil doen voor het door haar in stand gehouden openbaar onderwijs en voor de niet door de gemeente in stand gehouden scholen, dan kan de gemeente daartoe een verordening vaststellen (artikel 141 WPO; artikel 135 WEC; artikel 96h WVO). Op basis van deze verordening kunnen uitgaven worden gedaan voor bepaalde voorzieningen waarop scholen een beroep kunnen doen. Op beschikbaarstelling van deze voorzieningen is niet de formele, maar de materiële financiële gelijkstelling van toepassing.
2. De gemeente ziet af van het vaststellen van een verordening. Het gevolg hiervan is dat het niet mogelijk is om rechtstreeks uitgaven te doen voor de niet door de gemeente in stand gehouden scholen. Eventuele gemeentelijke meeruitgaven voor de exploitatie van het door de gemeente in stand gehouden openbaar onderwijs blijven meetellen voor de toepassing van de overschrijdingsregeling.
Op het moment dat dus gerichte uitgaven worden gedaan op basis van de verordening kan een niet door de gemeente in stand gehouden school, die in dezelfde omstandigheid verkeert, aanspraak maken op dezelfde voorziening. Materiële of personele uitgaven voor het openbaar onderwijs die daarentegen niet zijn gebaseerd op een in het kader van de verordening toegekende voorziening, tellen mee voor de overschrijdingsregeling.
Een eventuele overschrijdingsuitkering is voor een niet door de gemeente in stand gehouden school een vrij te besteden bedrag. Dit in tegenstelling tot de aanvullende uitkering die een school op basis van de verordening ontvangt. Deze moet besteed worden aan de voorziening waarvoor het beschikbaar is gesteld (artikel 148 WPO, 143 WEC en 99 WVO). Dit garandeert het gerichte karakter van de aanvullende gemeentelijke uitgaven.
1.3.3 Positie vermogensrechtelijk verzelfstandigd openbaar onderwijs
Veel gemeenten buigen zich over de vraag of het bestuur van het openbaar onderwijs op afstand moet worden gezet, en zo ja, op welke wijze. Bij de overwegingen die daarbij een rol spelen wordt ook nadrukkelijk betrokken wat de mogelijke consequenties hiervan zijn in relatie tot de toepassing van de financiële gelijkstelling.
Indien een openbare school wordt ondergebracht in een vermogensrechtelijk van de gemeente gescheiden bestuursvorm - het openbaar lichaam van een gemeenschappelijke regeling, de openbare rechtspersoon of de stichting - dan wordt deze school voor de toepassing van de financiële gelijkstelling gelijkgeschakeld met het bijzonder onderwijs (zie vorige paragraaf onder 1). Dit betekent dat deze scholen alleen op basis van de verordening materiële financiële gelijkstelling nog in aanmerking kunnen komen voor een aanvullende bijdrage van de gemeente.
Dit geldt derhalve ook voor de bijdragen van de gemeenten die buiten de overschrijdingsregeling vallen, zoals de uitgaven voor administratie, bestuur en beheer.
Aanvullende gemeentelijke financiering op andere basis is niet mogelijk aangezien in artikel 6 van de WPO, artikel 6 van de WEC en artikel 77 van de WVO is aangegeven dat de gemeente geen uitgaven voor het bijzonder onderwijs mag doen anders dan krachtens de wet. Dit betekent bijvoorbeeld dat vermogensrechtelijk gescheiden openbare scholen de kosten van administratie, bestuur en beheer dienen te betalen uit de rijksvergoeding. De gemeente kan slechts aanvullend financieren op basis van de verordening materiële financiële gelijkstelling, maar zal dan ook dezelfde faciliteiten moeten bieden aan het bijzonder onderwijs, indien dat in gelijke omstandigheden verkeert. Indien de rijksbekostiging van de materiële instandhouding en het personeel van het openbaar onderwijs nog wel via de gemeente loopt - bij integraal bestuur en de commissie ex artikel 83 van de Gemeentewet - geldt deze beperking niet. Deze kunnen, naast een bijdrage op grond van een verordening, ook rechtstreeks in aanmerking komen voor extra financiële middelen van de gemeente. Op deze extra uitgaven ten opzichte van de rijksbekostiging is dan wel de overschrijdingsregeling van toepassing. Dit betekent dus ook dat eventuele aanvullende gemeentelijke uitgaven voor Administratie, Beheer en Bestuur (ABB) in dat geval niet behoeven te worden meegenomen. Deze vallen immers buiten het bereik van de wettelijke overschrijdingsregeling.
1.3.4 Kenmerken van Voorzieningen, gelijke behandeling
Voorzieningen zijn aanvullende uitgaven voor het onderwijs welke niet door de rijksvergoeding worden gedekt en de exploitatie in materiële of personele zin betreffen. Het kan gaan om een goed, een dienst, financiën of een personele voorziening. Uit de wetgeving volgt dat bij het opnemen van een voorziening in de verordening, geen onderscheid mag worden gemaakt tussen openbaar en bijzonder onderwijs en voorzien moet worden in een behandeling naar dezelfde maatstaf. Dit betekent dat een voorziening niet het vooropgezette oogmerk mag hebben om alleen ten goede te komen aan het openbaar of bijzonder onderwijs. Verder betekent het dat de bepaalde omstandigheden waaronder de voorziening wordt toegekend, zo veel mogelijk moeten worden geconcretiseerd. Dit geldt met name voor voorzieningen die niet voor alle scholen bedoeld zijn. Vage omschrijvingen op basis waarvan scholen wel of niet in aanmerking komen voor een voorziening werkt onenigheid (bezwaar- en beroepsprocedures) in de hand over de toepassing van de regeling
In de verordening dienen voor de desbetreffende situaties de criteria geformuleerd te zijn op grond waarvan schoolbesturen in aanmerking kunnen komen voor toekenning van een voorziening. Voor die situaties kunnen dan schoolbesturen die aan de criteria voldoen in aanmerking komen voor toekenning van de voorziening door de gemeente.
Samenvattend zijn de kenmerken van een voorziening:
1. het gaat om een goed, een dienst, personeel of financiële middelen voor een concrete activiteit;
2. de omstandigheden waaronder een voorziening wordt toegekend zijn (zo concreet mogelijk) geformuleerd;
3. hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen openbaar en bijzonder onderwijs;
4. bepaalde objectieve maatstaven die gelijkelijk worden toegepast (toekenningscriteria) zijn geformuleerd.
Een voorbeeld De omstandigheid dat een openbare, gemeentelijke school is gehuisvest in een monument, leidt tot aanwijsbare extra uitgaven voor het regulier onderhoud (denk bijvoorbeeld aan Rietveldscholen). Met regulier onderhoud worden die onderhoudsactiviteiten bedoeld waarvoor een vergoedingscomponent is opgenomen in de rijksvergoeding materiële instandhouding, welke direct wordt uitgekeerd aan het bestuur van de school. Het gaat daarbij om zaken zoals het binnen- en buitenschilderwerk en het onderhoud aan de binnenkant van het schoolgebouw (vervanging inrichting e.d.). Dergelijke uitgaven voor het gemeentelijk onderwijs vallen onder de overschrijdingsregeling.
In dit voorbeeld wil de gemeente gezien de specifieke omstandigheden waarin de school verkeert, deze extra uitgaven boven de rijksvergoeding buiten de overschrijdingsregeling houden. Hiertoe wordt de voorziening `extra regulier onderhoud scholen gehuisvest in een monument' opgenomen in de verordening materiële financiële gelijkstelling. Toekenningscriteria voor de voorziening zouden hierbij kunnen zijn:
- het gebouw is ingeschreven in her monumentenregister in de zin van artikel 6 van de Monumentenwet of beschikt over een aanwijzing als beschermd stads- en dorpsgezicht als bedoeld in artikel 35 van de Monumentenwet;
- uit de onderhoudsplanning van het gebouw blijkt dat andere en duurdere activiteiten noodzakelijk zijn om het gebouw in stand te houden dan waarmee in de genormeerde rijksvergoeding voor het onderhoud rekening wordt gehouden.
Gemeentelijke en niet-gemeentelijke scholen waarop dit van toepassing is kunnen vervolgens in aanmerking komen voor een aanvullende gemeentelijke vergoeding voor regulier onderhoud. De vergoeding wordt bijvoorbeeld uitgedrukt in een vast bedrag per m2 vloeroppervlakte van het betrokken schoolmonument (de gelijke bekostigingsmaatstaf). Hiermee wordt bereikt dat de gemeentelijke gelden uiteindelijk terecht komen bij de scholen die in een specifieke, vergelijkbare omstandigheid verkeren. Deze scholen moeten de gelden vervolgens besteden aan het onderhoud. De gemeentelijke en niet-gemeentelijke scholen die niet gehuisvest zijn in een monument, komen via de verordening noch via de overschrijdingsregeling in aanmerking voor aanvullende uitkeringen voor het regulier onderhoud.
1.4 De bestaande praktijk en de verordening
In het oorspronkelijke wetsvoorstel financiële gelijkstelling was voorzien in een mogelijkheid om aanvullende gemeentelijke uitgaven voor het primair en voortgezet onderwijs (zowel openbaar als bijzonder) op basis van afspraken tussen gemeente en schoolbesturen buiten de reikwijdte van de overschrijdingsregeling te plaatsen. Een dergelijke overeenkomst zou een alternatief vormen voor de gemeentelijke verordening. Uit oogpunt van flexibiliteit, maar ook gezien de op lokaal niveau al sinds jaar en dag bestaande afspraken over vormen van aanvullend gemeentelijk beleid die buiten beschouwing blijven bij de toepassing van de overschrijdingsregeling, sluit de mogelijkheid van onderlinge afspraken goed aan op de bestaande bestuurspraktijk. De wetgever heeft echter uiteindelijk de mogelijkheid van dergelijke afspraken niet opgenomen in de wet. Uit oogpunt van rechtszekerheid hecht de wetgever er aan dat het aanvullend gemeentelijk beleid voor personele en materiële voorzieningen in het onderwijs zijn grondslag vindt in de verordening of de overschrijdingsregeling.
Voorbeelden aanvullend beleid
Zoals gezegd doen gemeenten al sinds jaar en dag op directe of indirecte wijze aanvullende uitgaven voor zowel gemeentelijke als niet-gemeentelijke scholen. Het schoolzwemmen in het basisonderwijs, het vervoer van leerlingen naar gymnastieklokalen, schoollogopedische diensten, museumbezoek, diensten van openbare bibliotheek, natuurlessen via de kinderboerderijen: het is slechts een greep uit de vele activiteiten die op lokaal niveau plaatsvinden. De activiteiten worden doorgaans door de gemeente `in natura' beschikbaar gesteld aan de scholen. Zo wordt de openbare bibliotheek gesubsidieerd door de gemeente, waaronder ook de activiteiten die worden verricht voor het onderwijs. In de exploitatiesubsidie van het zwembad of het gemeentelijk museum is al rekening gehouden met de kosten van het zwemonderwijs of museumbezoek van scholen.
De kosten worden soms expliciet zichtbaar gemaakt op de functie `onderwijs algemeen' van de gemeentebegroting, maar ook wel verdisconteerd in de begrotingspost waarin de subsidie van de instelling die de activiteiten verzorgt, is verantwoord. In de praktijk wordt het door alle betrokken schoolbesturen als vanzelfsprekend ervaren dat dergelijke gemeentelijke uitgaven niet worden meegenomen bij de uitvoering van de overschrijdingsregeling.
Vermijden overbodige regulering
De vraag waar gemeenten en schoolbesturen voor staan in het overleg over de eventuele totstandkoming van een verordening, is of men het wenselijk en noodzakelijk vindt activiteiten die niet direct te plaatsen zijn onder de in paragraaf 1.6.1 en 1.6.2 genoemde mogelijkheden, in een verordening onder te brengen. Tegen de achtergrond van de grote verscheidenheid van het bestaande lokale beleid kan de verordening namelijk leiden tot een aanmerkelijke juridificering en daarmee bureaucratisering van de verhouding tussen de lokale overheid en de schoolbesturen. Dit kan zowel voor de schoolbesturen (het voorbereiden en indienen van aanvragen, voeren van overleg etc.) als de gemeente (toepassen van de verordening) leiden tot forse bestuurslasten. In het lokale onderwijsoverleg zullen betrokken partijen hierin een middenweg moeten zien te vinden die ertoe leidt dat de verordening ook in praktische zin hanteerbaar is. Zo verdient het aanbeveling om (bestaand) aanvullend gemeentelijk beleid waarvan alle betrokkenen het vanzelfsprekend vinden dat deze buiten de werking van de overschrijdingsregeling vallen, ook buiten de reikwijdte van de verordening te houden.
De volgende aandachtspunten kunnen hierbij partijen van dienst zijn:
* directe of indirecte subsidiering
Daar waar de gemeente financiële middelen beschikbaar stelt aan scholen voor de realisering van een voorziening en het dus eigenlijk gaat om een directe verstrekking van een subsidie voor een bepaalde onderwijsactiviteit, is de verordening de aangewezen weg. De verordening regelt de aanspraak en procedure voor het verkrijgen van de subsidie, alsmede de verantwoording die het schoolbestuur over de besteding hiervan moet afleggen. Bij veel vormen van indirecte subsidiëring kunnen scholen voor een voorziening terecht bij een door de gemeente voor die voorziening gesubsidieerde instelling (bijvoorbeeld de gemeente betaalt het `museumkaartje' voor scholen). Indien deze voorziening voor de scholen gelijkelijk openstaat, verdient het nadrukkelijk overweging om op lokaal niveau of te spreken om de voorziening buiten de reikwijdte van de verordening te laten.
* aard van de voorziening/ uitgave
Daar waar het gaat om aanvullende uitgaven voor voorzieningen die bij afwezigheid van de verordening zonder twijfel vallen onder de werking van de overschrijdingsregeling, is de verordening het aangewezen middel. Een gemeente die bijvoorbeeld extra onderhoudskosten die aangemerkt worden als kosten voor de materiële instandhouding (preventief onderhoud, schilderwerk, onderhoud binnenzijde schoolgebouw; extra tuinonderhoud) aan een gemeentelijke school die gehuisvest is in een rijksmonument, buiten de overschrijding wil houden, kan dit alleen maar met behulp van de verordening doen.
* van wie gaat het initiatief uit?
Voor voorzieningen waarbij een schoolbestuur bij de gemeente moet aangeven of men daaraan behoefte heeft, gegeven de omstandigheden waarin de school verkeert, werkt de verordening verhelderend (de omstandigheden waaronder men in aanmerking kan maken voor een voorziening worden namelijk concreet aangegeven). Wil daarentegen de gemeente een voorziening ten laste van de gemeentebegroting beschikbaar stellen aan alle scholen (naar gelijke maatstaf en los van omstandigheden waarin de scholen verkeren) dan kan de verordening door betrokkenen als een te zwaar instrument worden gezien.
Een voorbeeld van zo'n voorziening is een door de gemeenten in het kader van het lokaal sportbeleid georganiseerde en bekostigde schoolsportdag. Alle scholen worden in de gelegenheid gesteld om daaraan deel te nemen. De functie van de verordening wordt dan beperkt om via de formele aanvraagprocedure te kunnen inventariseren welke scholen wel of geen aanspraak willen maken op de voorziening. In een dergelijke situatie heeft de verordening alleen een duidelijke meerwaarde indien de met de voorziening gemoeide gemeentelijke uitgaven, uitgaven betreffen die zonder de verordening zouden vallen onder de werking van de overschrijdingsregeling.
1.5 Deregulering en beperking bestuurs- en uitvoeringslasten
Ter voorkoming van overbodige regelgeving en de hiermee samenhangende bestuurs- en uitvoeringslasten voor schoolbesturen en gemeenten kan `gedoseerd' worden omgegaan met de modelverordening. Hiertoe zijn de volgende mogelijkheden denkbaar waarvan de toepassing overigens per gemeente kan verschillen:
In het model is ervoor gekozen om niet de figuur van subsidieverlening op te nemen, maar alleen te werken met de mogelijkheden van feitelijke beschikbaarstelling van voorzieningen en van subsidievaststelling. Dit verdient aanbeveling indien de meerwaarde van de figuur van subsidieverlening (zie onder 2 `Artikelsgewijze toelichting' bij artikel 12 en volgende) op lokaal niveau niet aan de orde is, gezien de aard van de voorzieningen die worden toegekend op basis van de verordening.
Het `onderbrengen' van de verordening materiële financiële gelijkstelling onder de gemeentelijke algemene subsidieverordening (ASV) voor zover deze aanwezig is. De algemene bepalingen uit de ASV zouden van toepassing kunnen worden verklaard op de financiële gelijkstelling; voor de specifieke elementen van de gelijkstelling (formuleren van voorzieningen e.d.) kan een apart hoofdstuk aan de ASV worden toegevoegd.
Terughoudend beleid ten opzichte van het opnemen van voorzieningen in de verordening, en daarmee de omvang van de bijlage, wanneer de overlegpartners op lokaal niveau hieraan op basis van de in de vorige paragraaf vermelde aandachtspunten, geen behoefte hebben. Bijvoorbeeld bij bestaand gemeentelijk aanvullend beleid dat door betrokkenen (gemeente en schoolbesturen) altijd al als niet-overschrijdingsgevoelig is beschouwd (zoals de subsidiering van schoolzwemmen voor alle basisscholen). Zoals aangegeven is overeenstemming daarover tussen schoolbesturen en gemeente nadrukkelijk gewenst.
Indien subsidies voor meerdere jaren beschikbaar worden gesteld verdient het overweging om dit ook tot uitdrukking te brengen in het tijdvak waarvoor de subsidie wordt toegekend. Hierdoor wordt voorkomen dat subsidies steeds jaarlijks op basis van de verordening moeten worden aangevraagd en beoordeeld.
1.6 Reikwijdte verordening
De verordening materiële financiële gelijkstelling is niet de enige mogelijkheid voor het doen van extra gemeentelijke materiële en personele uitgaven die buiten de werkingssfeer van de overschrijdingsregeling vallen. Om de verordening in het juiste juridisch perspectief te plaatsen, volgt hier een overzicht van de andere direct uit de onderwijswetgeving voortkomende mogelijkheden.
1.6.1 Mogelijkheden binnen kader overschrijdingsregeling
Binnen de regelgeving over de overschrijdingsregeling gelden enkele bepalingen op basis waarvan bepaalde gemeentelijke uitgaven voor gemeentelijke scholen buiten beschouwing blijven bij de vaststelling van de overschrijdingsbedragen. Het gaat daarbij om het volgende:
- Uitgaven en ontvangsten voor de exploitatie van gemeentelijke scholen waarvan de wetgever bepaalt dat deze buiten beschouwing worden gelaten bij de toepassing van de overschrijdingsregeling (kosten voor administratie, beheer en bestuur en voor gymnastiekonderwijs; zie bijvoorbeeld artikel 144, derde lid WPO).
- Exploitatie-uitgaven voor gemeentelijke scholen die worden gedekt door ontvangsten van gelden die door derden beschikbaar zijn gesteld (bijvoorbeeld sponsorgelden; gekweekte rente op reserves; zie bijvoorbeeld artikel 144, vierde lid WPO).
- De gemeenteraad kan in overeenstemming met een of meer schoolbesturen van niet-gemeentelijke scholen besluiten dat bepaalde materiële of personele uitgaven die de gemeente doet voor gemeentelijke scholen (zoals bekostiging van extra personeel) voor de scholen van de betreffende besturen buiten beschouwing blijven bij de toepassing van de overschrijdingsregeling (zie bijvoorbeeld artikel 142, vierde lid WPO). Voor de goede orde: bij een dergelijke overeenstemming worden dus geen middelen ter beschikking gesteld aan de betreffende schoolbesturen.
1.6.2 'Lex specialis'
In de WPO, WEC en WVO geldt een specifieke regeling voor het handelen van de lokale overheid in het kader van de decentralisatie van het Rijk aan de gemeenten van de verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting (de zogenaamde lex specialis).
De uitgaven en ontvangsten voor de voorzieningen in de onderwijshuisvesting blijven buiten beschouwing bij de toepassing van de overschrijdingsregeling en evenzo vallen deze niet onder de reikwijdte van de verordening financiële gelijkstelling. Hierop zijn afzonderlijke wettelijke bepalingen van toepassing (lex specialis) waarbij overigens ook het beginsel van de gelijke behandeling opgeld doet.
1.7 De verordening
Zoals gezegd hebben gemeenten de mogelijkheid om via een verordening gericht aanvullend (financieel) beleid te voeren voor zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs binnen de gemeente. De essentie van de verordening is dat wordt aangegeven welke voorzieningen deel uitmaken van de verordening, hoe voorzieningen kunnen worden aangevraagd en in welke vorm en onder welke voorwaarden de voorzieningen ter beschikking kunnen worden gesteld. Met het oog op de financiële beheersbaarheid is het daarbij zaak om de voorzieningen zelf en de condities waaronder aanspraak wordt gemaakt op de voorziening, zo helder mogelijk te formuleren. Onder deze condities kan ook een budgettaire randvoorwaarde (werken met een subsidieplafond) vallen.
Bij de toepassing van de verordening mag geen onderscheid worden gemaakt tussen openbaar en bijzonder onderwijs en wordt voorzien in een behandeling van scholen naar dezelfde maatstaf. Dit laatste wil zeggen dat de gemeente scholen die in dezelfde omstandigheden verkeren ook gelijk zal moeten behandeld.
1.7.1 De structuur
Qua structuur en vormgeving van de verordening is aangesloten bij de opzet van de VNG-modelverordening voorzieningen huisvesting onderwijs, in die zin dat de modelverordening financiële gelijkstelling is opgebouwd uit een `romptekst' en een bijlage `voorzieningen'. Voor deze verordening is, mede gezien het gegeven dat de voorzieningen per gemeente zullen verschillen (zowel qua inhoud, aantal, als toekenningscriteria), het hanteren van een bijlage een bij uitstek geschikt middel om met deze diversiteit op lokaal niveau om te gaan.
In de romp van de verordening zijn opgenomen: de competentieverdeling tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders; de aanvraagprocedure, de procedures rond beoordeling van en besluitvorming over de aanvragen, de uitvoering van toegekende voorzieningen en de verantwoording daarover.
In de Bijlage `voorzieningen' worden in concreto de voorzieningen aangegeven en uitgewerkt die de schoolbesturen kunnen aanvragen. Hiertoe is een stramien aangegeven aan de hand waarvan de gemeente een voorziening formuleert.
De omvang van de bijlage `voorzieningen' varieert vanzelfsprekend per gemeente en hangt samen met het aantal door de gemeente gericht aanvullend bekostigde activiteiten voor het onderwijs in de personele en materiële sfeer.
Voor de volledigheid: de romp en de bijlagen vormen juridisch één geheel. Een wijziging van een voorziening in de bijlage is dus aan te merken als een besluit tot wijziging van de verordening.
1.7.2 Positie van nevenvestigingen
Een gemeente kan (onderdelen) van het aanvullend beleid via de verordening ook van toepassing verklaren op de in de gemeente gesitueerde nevenvestigingen met een hoofdvestiging in een andere gemeente (artikel 140 zesde lid WPO, 134, zesde lid WEC en 96g, zesde lid WVO). In het omgekeerde geval moet een gemeente die een bepaalde voorziening ter beschikking stelt aan een aantal scholen en een van die scholen is een hoofdvestiging met een nevenvestiging in een andere gemeente, de voorziening ook ter beschikking stellen voor deze nevenvestiging (uiteraard alleen voor zover de nevenvestiging voldoet aan de criteria om in aanmerking te komen voor de desbetreffende voorziening).
In het genoemde stramien van de bijlage `voorzieningen' (onderdeel 1W) wordt expliciet gevraagd of de gemeente voor een bepaalde voorziening gebruik wenst te maken van deze `kan-bepaling'. Nevenvestigingen van een in de gemeente gelegen hoofdvestiging vallen onder de reikwijdte van de verordening van de gemeente van hoofdvestiging. Dit geldt ook wanneer de nevenvestiging niet op het grondgebied is gesitueerd van de gemeente van de hoofdvestiging.
Een voorbeeld
Een gemeente stelt in het kader van de inbraakpreventie aan scholen met een hoog inbraakpercentage een alarminstallatie ter beschikking. De gemeente kan besluiten om deze voorziening ook open te stellen voor een nevenvestiging binnen de gemeente die een hoofdvestiging heeft die buiten de gemeente is gelegen. De gemeente
Afstemming tussen gemeenten
Het kan voorkomen dat een nevenvestiging waarvan de hoofdvestiging in een andere gemeente ligt, dezelfde voorziening kan aanvragen bij twee gemeenten. Een `dubbele' toekenning is dan te veel van het goede. De gemeente van hoofdvestiging en de gemeente van nevenvestiging doen er verstandig aan hun verordening onderling af te stemmen op dergelijke situaties. De voor de hand liggende oplossing is dan dat de gemeente van nevenvestiging ten aanzien van deze nevenvestiging geen gebruik maakt van de hiervoor genoemde `kan-bepaling'.
1.8 Samenhang met Algemene wet bestuursrecht (subsidietitel)
1.8.1 Begrip subsidiering
Bij de opzet van de verordening is aangesloten op de bepalingen uit Titel 4.2 Subsidies. De verordening plaatst de gemeente immers in een subsidiërende rol ten opzichte van onderwijsinstellingen. In de verordening is bewust gekozen voor de termen `subsidie en subsidiering' en niet voor bekostiging. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat het bij de verordening gaat om aanvullend gemeentelijk beleid (discretionaire bevoegdheid). De lokale overheid is niet verantwoordelijk voor de bekostiging van het onderwijs. Deze verantwoordelijkheid ligt bij het Rijk.
1.8.2 Toepassing subsidietitel Awb
Uit oogpunt van harmonisatie en inzichtelijkheid heeft het voorkeur de Awb regelgeving over subsidies ook toe te passen op het gemeentelijk handelen in het kader van de verordening materiële financiële gelijkstelling. Daarbij speelt dat de subsidietitel uit de Awb ten opzichte van de verordening als hogere regelgeving geldt. De gemeente is in het algemeen niet bevoegd te handelen in strijd met hogere regelgeving. Het wettelijk kader in de onderwijswetgeving biedt ook geen basis voor afwijking van het Awb-kader. Dit, gevoegd bij de bepaling in de Awb dat de subsidietitel van overeenkomstige toepassing is op de bekostiging van het onderwijs (artikel 4:21, vierde lid), leidt tot de conclusie dat de subsidietitel Awb een verplichtend karakter heeft voor de gemeentelijke subsidiering op grond van de verordening materiële financiële gelijkstelling.
1.8.3 Subsidies en wachtgeld
Wanneer een voorziening in de verordening betrekking heeft op de beschikbaarstelling of subsidiering van personele uitgaven is het van belang om terdege rekening te houden met het vraagstuk van eventueel hiermee samenhangende wachtgeldverplichtingen.
Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen:
a. de situatie waarin de gemeente de aanstelling van personeel door een schoolbestuur subsidieert, en
b. de situatie waarin de gemeente fungeert als werkgever van een aantal personen die activiteiten ten behoeve van het onderwijs verrichten.
Ad a Uitgangspunt is dat gemeenten verplicht zijn om wachtgeldkosten te subsidiëren, wanneer zij zichzelf daartoe hebben verplicht, bijvoorbeeld in de subsidieverordening of meer specifiek in de subsidiebeschikking. Wanneer deze zelf opgelegde verplichtingen ontbreken zijn er geen specifieke regels aan te wijzen op basis waarvan de gemeenten anderszins zouden kunnen worden gedwongen wachtgeld te subsidiëren. Wel is het vanzelfsprekend dat gemeenten te allen tijde de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemen, zeker bij verlaging of beëindiging van gemeentelijke subsidies ten gevolge waarvan wachtgeldkosten (kunnen) ontstaan.
Met name dient gewezen te worden op het zorgvuldigheidsbeginsel. Dit zorgvuldigheidsbeginsel is aan de orde indien de subsidieverstrekker zich de gevolgen van zijn besluit onvoldoende aantrekt en de gesubsidieerde teweinig tijd heeft om zich voor tebereiden op de gewijzigde omstandigheden.
De aankondiging voor een beleidswijziging moet dus op een dusdanig tijdstip zijn gedaan dat de instelling voldoende tijd heeft gehad om zich op de gewijzigde omstandigheden voor tebereiden.
Ad b Op het moment dat de gemeente personen `inkoopt' ten behoeve van het onderwijs, treedt de gemeente op als overheid, derhalve publiekrechtelijk en niet privaatrechtelijk. Dit betekent dat bij vermindering of stopzetting de op deze personen van kracht zijnde wachtgeldartikelen van toepassing zijn.
1.8.4 Voorzieningen in natura
Hiervoor is aangegeven dat de gemeente een voorziening ook feitelijk beschikbaar kan stellen, zoals scholen die voor zwemonderwijs terecht kunnen in het door de gemeente gesubsidieerde zwembad of de feitelijke beschikbaarstelling van een of meer computers aan scholen. Dergelijke voorzieningen vallen niet onder het subsidiebegrip van de Awb, omdat er dan sprake moet zijn van een verstrekking van financiële middelen aan het schoolbestuur ter uitvoering van bepaalde activiteiten.
In de verordening is - uit oogpunt van inzichtelijkheid - een besluit tot feitelijke beschikbaarstelling onderworpen aan dezelfde uitvoeringsbepalingen die van kracht zijn op een subsidiebeschikking. Dit uiteraard voor zover dit relevant is voor de feitelijke beschikbaarstelling.
Bij de toekenning van voorzieningen in natura dient in de gaten te worden gehouden dat de grondwettelijke verankerde vrijheid van richting en inrichting wordt gerespecteerd. Zo zou bijvoorbeeld een op basis van de verordening aan alle scholen geboden mogelijkheid om een bepaalde onderwijsmethode gesubsidieerd te krijgen, hiermee op gespannen voet staan. Schoolbesturen die op basis van de grondwettelijke inrichtingsvrijheid opteren voor een andere methode zouden dan achtergesteld worden bij scholen die daarvoor wel kiezen. Dit staat vervolgens ook op gespannen voet met een van de uitgangspunten van de verordening, te weten `geen onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs'. Aangezien tegen de verordening, waarvan de voorzieningen deel van uitmaken, beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank (zie bijvoorbeeld artikel 140, vijfde lid WPO) dient een gemeente in voorkomende gevallen hiermee zorgvuldig om te gaan. Overleg met de betrokken schoolbesturen is daarvan een onmisbaar bestanddeel.
1.9 Rechtsbescherming en overleg met het lokale scholenveld
Ten aanzien van de lokale regelgeving en uitvoering van de financiële gelijkstelling is geen verplicht op overeenstemming gericht overleg voorgeschreven tussen gemeente en schoolbesturen. Dit laat onverlet dat het nadrukkelijk aanbeveling verdient om over de eventuele vaststelling van de verordening en over voorstellen met betrekking tot het op basis van de verordening openstellen of wijzigingen van voorzieningen, overleg te voeren met alle betrokken schoolbesturen. Dergelijke onderwerpen zouden kunnen worden ingebracht in het gestructureerde overleg over het lokaal onderwijsbeleid. De inbreng van het scholenveld kan vervolgens worden meegewogen bij de uiteindelijke afweging door de raad.
Het overleg met het scholenveld over een eventuele verordening met de daarbij behorende voorzieningen is ook van belang in verband met de mogelijkheid voor schoolbesturen om tegen de verordening als zodanig beroep in te stellen bij de rechtbank. Bij een eventuele toetsing zal de rechter ook betrekken of de verordening op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Hiertoe behoort ook de wijze waarop direct belanghebbenden (de schoolbesturen) bij de totstandkoming zijn betrokken.
2 Artikelsgewijze toelichting
Aanhef
In de aanhef wordt aangegeven op welke bepaling uit de wet deze verordening is gebaseerd. Indien de gemeente zelf geen openbare school in stand houdt of als openbare scholen ontbreken, en de gemeente wenst aanvullend eigen beleid te voeren, is de wettelijke grondslag van de verordening artikel 140 van de WPO, artikel 134 van de WEC en artikel 96g van de WVO (voor zover de betreffende onderwijssoorten binnen de gemeente aanwezig zijn). In dit geval moet de gemeente de verordening vaststellen.
Indien de gemeente wel openbaar onderwijs in stand houdt (integraal bestuur of een bestuurscommissie ex artikel 83 van de Gemeentewet) is de grondslag geregeld in artikel 141 van de WPO, artikel 135 van de WEC en artikel 96h van de WVO (voor zover de betreffende onderwijssoorten binnen de gemeente aanwezig zijn). In dit geval kan de gemeente een verordening vaststellen.
Voor een nadere toelichting wanneer de verordening verplicht of facultatief is, zie paragraaf 1.3.2.
HOOFDSTUK 3
Artikel 17
Intrekking; citeertitel; inwerkingtreding
Onderdeel van Verordening materiële financiële gelijkstelling onderwijs gemeente Schagen 2013