**1..** Het is verboden op een openbare plaats deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot ongeregeldheden.
**2..** Het is verboden op een openbare plaats een zaak bij zich te hebben waarvan aannemelijk is dat deze is meegebracht of aanwezig is om de orde te verstoren dan wel schade aan zaken of letsel aan personen toe te brengen.
**3..** Hij die op een openbare plaats aanwezig is bij een voorval waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan, of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan, dan wel zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing, is verplicht op bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.
**4..** Het is verboden zich te begeven of te bevinden op openbare plaatsen die door of vanwege het bevoegd gezag in het belang van de openbare veiligheid of ter voorkoming van wanordelijkheden zijn afgezet.
**5..** Het is verboden, bij openbare samenkomsten en vermakelijkheden op door de Burgemeester in verband daarmee aangewezen tijden en plaatsen voorwerpen of voertuigen op of aan de weg te plaatsen of te hebben.
**6..** Het is verboden op een openbare plaats in groepsverband dan wel afzonderlijk anderen lastig te vallen, te vechten of op andere wijze de openbare orde te verstoren.
**7..** Het is verboden:
zich in een groepsverband of verzameling van drie of meer personen zonder redelijk doel op of aan een openbare plaats op te houden indien die plaats deel uitmaakt van een door de burgemeester, in het belang van de bescherming van de openbare orde, aangewezen gebied.
De burgemeester kan de werking van het verbod in het zevende lid onder a. beperken tot bepaalde dagen en uren.
**8..** Hij die zich bevindt in of aanwezig is bij een groepsverband of verzameling van drie of meer personen als vermeld in het zevende lid onder a. is verplicht zich op het eerste bevel van een ambtenaar van politie in de door hem aangewezen richting te verwijderen.
**9..** Het bepaalde in de voorgaande leden geldt niet voor betogingen, vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke samenkomsten als bedoeld in de Wet openbare manifestaties.
Commentaar
Algemeen
Artikel 2:1 strekt tot bescherming van de openbare orde en verbiedt ordeverstoringen, zowel individueel als in groepsverband, op openbare plaatsen. De aanpak openbare ordeverstoringen in groepsverband is nader uitgewerkt in lid 6, 7 en 8.
Eerste lid
Het eerste lid verbiedt het onnodig opdringen. Hoewel de intentie onschuldig van aard kan zijn, bijvoorbeeld bij optochten en andere evenementen, kan hierdoor toch de openbare orde en veiligheid in gevaar komen. Onder samenscholing wordt verstaan: het groepsgewijs bij elkaar komen van mensen die een dreigende houding aannemen, kwade bedoelingen hebben of bedreigend overkomen.
Tweede lid
In het tweede lid wordt het begrip “zaak” gebruikt. Met deze aan het privaatrecht ontleende term wordt elk stoffelijk voorwerp bedoeld, ongeacht de vorm, dat naar rellen en dergelijke wordt meegebracht om de orde te verstoren, zoals stenen, kettingen, stokken en vloeistoffen. Het verbod richt zich niet alleen op meegenomen voorwerpen maar ook op bijvoorbeeld stenen die ter plaatse zijn opgeraapt om mee te gooien.
Derde lid
In het derde lid is voor gevallen van (dreigende) wanordelijkheden de plicht opgenomen zich te verwijderen als een politieambtenaar daartoe een bevel geeft. De politie heeft op grond van de Politiewet tot taak zo nodig met onmiddellijke maatregelen het leven in de openbare ruimte in ordelijke banen te leiden en direct te zorgen voor de veiligheid van personen of zaken. Die taak houdt ook de bevoegdheid in om in concrete gevallen de daarvoor benodigde bevelen te geven. Het derde lid is een nadere concretisering daarvan op lokaal niveau. De bevoegdheid is in dit geval aan een bepaald doel gebonden. Het geen gehoor geven aan het bevel is strafbaar ingevolge artikel 184 Wetboek van Strafrecht. De politieambtenaar verricht de beoordeling die nodig is voor toepassing van de strafbepaling; de rechterlijke toetsing vindt plaats als vervolging wordt ingesteld.
Vierde lid
Het vierde lid verbiedt het betreden van (tijdelijke) afzettingen die in het belang van de openbare veiligheid of het voorkomen van wanordelijkheden zijn geplaatst.
Vijfde lid
Bijvoorbeeld bij de jaarlijkse 4 mei-herdenking moeten op bepaalde plaatsen fietsen en andere voorwerpen kunnen worden verwijderd om de samenkomst goed te laten verlopen. Het vijfde lid geeft hiervoor de juridische grondslag. Op grond van artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met de uitvoering van (bepalingen van) verordeningen die betrekking hebben op het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden, en op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. De aanwijzingsbevoegdheid komt hem daarom toe.
Zesde lid
Het zesde lid verbiedt het lastig vallen van personen, vechten of het op andere wijze verstoren van de openbare orde. Niet alleen individuele handelingen kunnen de openbare orde en veiligheid bedreigen, maar ook het in en vanuit een groep lastig vallen van anderen, bijvoorbeeld door hangjongeren.
Verstoren van de openbare orde
De openbare orde is de normale gang van het maatschappelijk leven op een bepaalde plaats en onder de gegeven omstandigheden. Wanneer iemand zich zodanig gedraagt of anderen tot zodanig gedrag brengt, dat de gang van het maatschappelijk leven op een bepaalde plaats naar de omstandigheden abnormaal wordt, dan verstoort hij de openbare orde, ongeacht of de andere ter plaatse aanwezige personen in enig opzicht zijn tegenstanders dan wel zijn medestanders zijn.
De Hoge Raad (HR 30-01-2007) verstaat onder verstoring van de openbare orde “een verstoring van enige betekenis van de normale gang van zaken in of aan de desbetreffende openbare ruimte”. Voor wat ‘normaal’ wordt genoemd kan worden zijn de specifieke omstandigheden van het geval mede bepalend. Voor de verstoring van die orde is niet nodig dat er publiek aanwezig is, laat staan dat die verstoring tot commotie onder het publiek leidt. Ook een sitdown aktie op een verkeersweg heeft derhalve een verstorend effect, ook al zou op dat moment geen verkeer aanwezig zijn. Een verkeersweg is nu eenmaal niet bestemd als zitplaats. Wie daarop toch gaat zitten, verstoort daarmee de objectief bestaande orde die ter plaatse voor de openbare ruimte is geschapen, hoe rustig en beschaafd de sitdown-actie verder ook wordt uitgevoerd.
Het voorgaande kleurt ook de overlast die dit verbod als "maatregel tegen overlast" bedoelt tegen te gaan. Die overlast is gekoppeld aan de ordening die ter plaatse in het maatschappelijk leven is aangebracht, aan de objectieve bestemming die de openbare ruimte op een bepaald moment heeft. Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Als op de Markt een manifestatie wordt georganiseerd om de Koningin toe te juichen, dan vormt de geluidsoverlast die dat gejuich voor de omwonenden oplevert, geen verstoring van de openbare orde. Zou daarentegen sprake zijn van een plechtigheid waarbij de gevallenen uit de tweede wereldoorlog worden herdacht, dan vormt het maken van lawaai wél een verstoring van de openbare orde.
Bij deze uitleg van de verbodsbepaling kan het artikel geen basis bieden voor de vervolging en veroordeling van gedrag enkel omdat het publiek daaraan aanstoot neemt of omdat het de autoriteiten onwelgevallig is. De normale gang van het maatschappelijk leven in de openbare ruimte vereist veeleer dat daarin plaats is voor een zekere pluriformiteit. Er moet met andere woorden als regel juist ruimte zijn om zich als burger in kleding en gedrag, in woord en gebaar van de grijze massa te onderscheiden. Het in het openbaar uiten van onwelkome meningen kan daarom, mede gezien in het licht van artikel 7 Grondwet en artikel 10 EVRM, niet snel als een verstoring van de orde worden aangemerkt.
Zevende lid
Een groep personen die zich zonder redelijk doel op eenzelfde plek in een leefomgeving ophoudt kan, zowel tijdens de dag- als nachtelijke uren het ordelijk verloop van de openbare orde langdurig verstoren door herhaald of chronisch overlastgevend gedrag. Dit geldt met name als dit gedrag in de nachtelijke uren plaatsvinden, lawaai veroorzaakt immers ’s-nachts bij een (veel) lager geluidsniveau hinder voor de nabije omgeving dan overdag. Chronische verstoring van de openbare orde in de Goudse gemeenschap door overlastgevende groepen is ontoelaatbaar. De aanpak van deze vorm van overlast is echter, met name door het groepskarakter, lastig.
Handhaving bij overlast door en vanuit groepen
Groepen kunnen door overlastgevend gedrag de openbare orde ter plaatse ernstig verstoren. Ten aanzien van de bestrijding hiervan zou in principe het Wetboek van Strafrecht (WvSr) mogelijkheden kunnen bieden. Bijvoorbeeld artikel 431 WvSr is op lawaaihinder van toepassing: “Met geldboete van de eerste categorie wordt gestraft hij die rumoer of burengerucht verwekt waardoor de nachtrust kan worden verstoord”. Groot probleem met de handhaving van artikel 431 WvSr is echter de geschiktheid ervan ten aanzien van de handhaving bij rumoer of burengerucht door groepen en de problematische bewijsvoering.
In de praktijk blijkt dat zodra de politie ter plaatse arriveert de groep geen rumoer veroorzaakt of de groep direct uiteen valt. Het is voor de politie daardoor niet goed mogelijk om adequaat bewijs te verzamelen ten aanzien van het veroorzaken van rumoer door individuele personen. Het aanwezig zijn als groep ter plaatse kan als zodanig niet worden aangepakt waardoor deze bron in stand blijft of zich snel weer op een andere plaats opnieuw vormt. De openbare orde verstoringen keren vervolgens direct terug op het moment dat de politie vertrokken is. Groepsgewijze overlast kan op grond hiervan erg lastig door de politie worden bestreden. Daarmee blijven de verstoringen van de openbare orde in stand en worden chronisch. Het is dan ook noodzakelijk de bron van de openbare ordeverstoring aan te pakken, met andere woorden de aanwezigheid van de groep ter plaatse.
Zonder redelijk doel ophouden
Het verbod beoogt groepen of verzamelingen van personen strafrechtelijk aan te pakken die op en rond dezelfde plaats herhaaldelijk en/of langdurig de openbare orde verstoren. Hiertoe is het onderdeel “zonder redelijk doel” in het verbod opgenomen. Het zonder redelijk doel ophouden dient gedurende enige tijd plaats te vinden op en rond dezelfde plaats. Een groep “op doortocht” door het aangewezen gebied valt er dus niet onder. Een groep “op doortocht” die de openbare orde verstoort valt wel onder het gestelde in lid 6, namelijk doordat deze “op andere wijze” de openbare orde verstoort.
Aanwijzing gebied in het belang van bescherming van de openbare orde
Aanwijzing van een gebied door de burgemeester vindt plaats als er sprake is van een plaats waarop of rond door een of meer groepen herhalend en/of langdurig openbare ordeverstoringen hebben plaatsgevonden en waar verstoring van de openbare orde chronisch is geworden of dreigt te worden. Deze openbare ordeverstoringen kunnen onder andere zijn lawaaihinder (bijvoorbeeld geluidhinder door hard praten of schreeuwen tijdens de nachtelijke uren, brommergeluiden, muziek), overlast, vandalisme en intimidatie vanuit en door groepen.
Artikel 1:1 APV geeft aan wat wordt verstaan onder het begrip openbare plaats. Van belang hierbij is dat dit begrip (veel) ruimer is dan het begrip weg als bedoeld in de Wegenverkeerswet. Indien de burgemeester ter bescherming van de openbare orde een gebied aangewezen heeft, is het verboden dat:
daarin één of meer groepen van drie of meer personen zich zonder redelijk doel op en rond dezelfde plaats ophouden;
daarin een verzameling van drie of meer personen zich op en rond dezelfde plaats zonder redelijk doel ophoudt.
Groepsverband of verzameling van drie of meer personen
Onder groepsverband verstaat de Van Dale een “verband dat een aantal tot een groep verenigde personen of zaken vormen”. Indien alleen een verbod wordt vastgesteld voor groepen van drie of meer personen dan is gebleken dat een groep zich opsplitst en personen met zijn tweeën of afzonderlijk op en rond dezelfde plaats/hangplek gaan staan. Hierdoor ontstaat feitelijk op en rond dezelfde plaats een verzameling van personen en groepjes. Deze verzameling personen en groepjes op en rond een bepaalde plek verstoort net zo goed de openbare de orde als één grotere groep van drie of meer personen op een dergelijke plek. Als gevolg hiervan is een verbod voor verzamelingen van personen noodzakelijk.
Onder verzameling van personen wordt verstaan “een geheel van drie of meer personen waarvan het kenmerk is dat deze personen zich allen op en rond dezelfde plaats ophouden”. Deze personen kunnen met zijn tweeën bij elkaar staan. Het is echter ook mogelijk dat afzonderlijke personen en grotere groepen, van drie personen of meer, onderdeel uitmaken van een verzameling personen.
Grotere groepen (drie personen of meer). Het is mogelijk dat op en rond dezelfde plek zich een behoorlijk aantal personen zonder redelijk doel ophouden waarbij binnen het grote geheel diverse kleine en grote groepsverbanden (en afzonderlijke personen) tijdelijk zichtbaar worden en vervolgens daarin weer oplossen. In dat geval is er sprake van een “verzameling van drie of meer personen”. Het is voor de handhaver niet noodzakelijk, of wenselijk, om te proberen om binnen het geheel groepsverbanden van drie of meer personen te fixeren.
Nachtelijk lawaaihinder door groepen
De nachtperiode is de periode, waarin de gemeenschap rust en slaapt, strekt van 22.00 uur tot 07.00 uur.
Lawaai gedurende deze periode is een belangrijke oorzaak van hinder waardoor in de nabije omgeving van het lawaai de gemeenschapsrust wordt verstoord, het inslapen verhindert of de slaap onderbroken. Van eenieder die ’s-avonds en ’s-nachts in het openbaar gebied actief is mag verwacht worden dat hij of zij hiervan op de hoogte is en daarmee voldoende rekening houdt.
Lawaaihinder tijdens de nachtelijke uren kan worden veroorzaakt door individuele personen of groepen personen. Indien deze hinder zich beperkt tot enkele individuele personen of tijdelijk (van snel voorbijgaande aard) is, blijft de verstoring van de openbare orde voor de directe omgeving beperkt. De ervaring leert echter dat een groep personen die zich zonder redelijk doel tijdens de nachtelijke uren op of aan de weg ophoudt of beweegt veelal grote en langdurige lawaaihinder voor de nabije omgeving veroorzaakt en daarmee een onaanvaardbare verstoring vormt van de openbare orde.
Het produceren van gewone stem- en spreekgeluiden gedurende de nachtelijke uren door een dergelijke groep is reeds hinderlijk voor de omgeving en verstoort daardoor al de openbare orde. In de praktijk produceert een dergelijke groep veel meer lawaaihinder doordat de leden ervan gedrag (gaan) vertonen in de vorm van hard praten, geroep, gelach, geschreeuw. Dergelijke groepen hebben vaak een verkeersaantrekkende werking hebben en vormen daarmee de basis voor (nog) meer lawaaihinder door arriverende, rondrijdende en vertrekkende brommers, scooters en motorvoertuigen. Naast de lawaaihinder vormen dergelijke groepen vaak de ontstaansgrond voor andere vormen van hinder en overlast voor de omgeving onder andere in de vorm van urineren in portieken, vandalisme (ingooien ramen) en bedreiging van omwonenden.
Negende lid
Samenscholingen of samenkomsten kunnen (mede) het karakter hebben van een betoging. Regeling daarvan behoort niet tot de bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever. In het negende lid zijn daarom uitgezonderd de samenkomsten waarop de Wet openbare manifestaties van toepassing is. De burgemeester moet eventuele maatregelen op die wet baseren. De wet kent aan de burgemeester onder andere bevoegdheden toe om bij ongeregeldheden maatregelen te treffen en bevat dienaangaande strafbepalingen.
Jurisprudentie
Relatie tussen APV bepaling en artikel 184 en 186 WvSr. Aanvulling van de gemeentelijke wetgever erkend. HR 02 06 1903, W. 7938 (APV Amsterdam) en HR 25 06 1963, NJ 1964, 239 m.nt. B.V.A. Röling (samenscholingsarrest).
Oordeel van de politie is element van gemeentelijke strafbepaling. HR 12 02 1940, NJ 140, 622, AB 1940, p. 744, Gst. 1940, p. 125 (Haags tippelverbod). Zie ook: HR 02 06 1903, W. 7938, Gst., 2715 (APV Amsterdam); HR 20 01 1936, NJ 1936, 343, Gst. 1936, p. 90, AB 1936, p. 558 (APV Amsterdam); HR 03 06 1969, NJ 1969, 411, AB 1970, p. 17, OB 1971, XIV.3, nr. 30391, NG 1970, p. 616 m.nt. H.R.G. Veldkamp (APV Amsterdam) en HR 17 03 1970, NJ 1970, 331, OB 1971, X.4, nr. 31108, NG 1971, p. 292 (APV Arnhem).
Van een volksoploop ex artikel 186 WvSr is sprake als een menigte zich verzamelt. De openbare orde hoeft niet te worden verstoord. HR 26-02-1991, NJ 1991, 512 en HR 14-01-1992, NJ 1992, 380.
Hoofdstuk 2 › Afdeling 1
Artikel 2:1.
Samenscholing en verstoring openbare orde
Onderdeel van Algemene plaatselijke verordening Gouda 2009