Deze verordening wordt aangehaald als Handhaving- en Afstemmingverordening WWB/Bbz/IOAW/IOAZ 2013 gemeente Goes.
Algemene toelichting
In het kader van de Wet Werk en Bijstand (WWB), het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz), de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), dan wel de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) moeten gemeenten zelf hun sanctiebeleid vormgeven. Het vaststellen van de hoogte van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen voor uitkeringsgerechtigden is maatwerk, waarbij recht wordt gedaan aan de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van uitkeringsgerechtigden. Een directe koppeling wordt gelegd tussen de rechten en verplichtingen: het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk van de uitkering te worden. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke uitkeringsnorm en de beschikbare middelen van de belanghebbende, maar ook van de mate waarin de opgelegde verplichtingen worden nagekomen.
Wanneer tot het oordeel is gekomen, dat een uitkeringsgerechtigde zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate nakomt, wordt de uitkering verlaagd. Er is dus geen sprake van een bevoegdheid, maar van een verplichting. Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het college af van een verlaging. Verlaging van de uitkering moet plaatsvinden overeenkomstig een door de gemeenteraad vast te stellen verordening.
De term ‘maatregel”
Het verlagen van de bijstand op grond van het feit dat de belanghebbende zijn verplichting niet of in onvoldoende mate is nagekomen, wordt in de terminologie van de WWB aangeduid als het afstemmen van de uitkering op de mate waarin de belanghebbende de opgelegde verplichtingen nakomt. Met het begrip “afstemmen” wordt het uitgangspunt van de WWB benadrukt dat rechten en plichten één kant van dezelfde medaille vormen. Ook in de Memorie van Toelichting bij de WWB wordt gesproken over de “afstemmingsverordening”. Om te onderstrepen dat de verordening de juridische grondslag vormt voor gemeenten om maatregelen op te leggen wanneer een uitkeringsgerechtigde niet aan een verplichting voldoet, is de term “Afstemmingsverordening” overgenomen. Gemeenten zullen wel steeds voor ogen moeten houden dat het opleggen van een maatregel géén punitieve sanctie is, waarbij het leedtoevoegend karakter voorop staat, maar een reparatoire sanctie (ook wel herstelsanctie genoemd), gericht op het (weer) in overeenstemming brengen van de hoogte van de bijstand met de mate waarin de bijstandsgerechtigde de aan de uitkering verbonden verplichtingen nakomt.
Het verlagen van de bijstand
Op grond van artikel 18, tweede lid, WWB en artikel 20, lid 2 IOAW dan wel artikel 20, lid 1IOAZ kan de uitkering (dat wil zeggen de algemene en bijzondere bijstand, waaronder begrepen de langdurigheidstoeslag) worden verlaagd. In deze verordening is ervoor gekozen dat maatregelen in beginsel worden opgelegd over de bijstandsnorm (de op de belanghebbende van toepassing zijnde norm plus eventuele toeslagen, dan wel grondslag). De uitzondering hierop vormt de bijzondere bijstand voor jongeren van 18 tot 21 jaar. Als de jongere recht heeft op algemene bijstand, die ontoereikend is voor de voorziening in de noodzakelijke bestaanskosten en de ouders niet kunnen bijdragen, dan is een aanvullende bijzondere bijstandsuitkering in de kosten van levensonderhoud mogelijk. Indien de maatregel alleen op de lage jongerennorm wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de groep 21-jarigen en ouder.
In de verordening wordt het mogelijk gemaakt om in incidentele gevallen een maatregel toe te passen op de langdurigheidstoeslag. De keuze om niet in zijn algemeenheid maatregelen toe te passen op de langdurigheidstoeslag houdt verband met artikel 36, eerste lid, waarin onder meer is bepaald dat de langdurigheidstoeslag alleen wordt verleend als er geen uitzicht bestaat op inkomensverbetering. Het ligt niet voor de hand om niet-bijstandsgerechtigden die in aanmerking komen voor een langdurigheidstoeslag een maatregel op te leggen. De enige verplichting die zij kunnen schenden in verband met de langdurigheidstoeslag is het verstrekken van geen of onvoldoende gegevens waardoor het college de rechtmatigheid van het verlenen van deze uitkering niet kan vaststellen. De sanctie die hierop rust is niet het verlagen van de langdurigheidstoeslag, maar het weigeren van deze toeslag.
Gezien het karakter van de bijzondere bijstand, ligt een verlaging van het uitkeringsbedrag wegens schending van een of meer verplichtingen ook niet in de rede.
Wel kan bij de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor bijzondere bijstand een rol spelen of betrokkene zijn verplichtingen in voldoende mate is nagekomen. Dit geldt dan vooral voor de plicht om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan.
De Afstemmingsverordening biedt de basis voor het opleggen van een maatregel. Daarbij is het aspect van rechtszekerheid voor de burger van groot belang. De verordening geeft aan in welke gevallen er een maatregel opgelegd kan worden. Dat houdt tevens in dat het niet toegestaan is om een zwaardere sanctie op te leggen dan volgens de verordening is toegestaan, tenzij daarvoor duidelijke gronden aanwezig zijn (maatwerk).
De relatie met de re-integratieverordening
Gemeenten moeten ook een re-integratieverordening vaststellen. In deze verordening legt de gemeenteraad vast hoe de gemeente klanten bij de arbeidsinschakeling ondersteunt en hoe de gemeente omgaat met het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling. Voorbeelden van voorzieningen zijn: scholing, loonkostensubsidies, gesubsidieerde arbeid, sociale activering, kinderopvang en stages. In beginsel wordt aan iedere klant de arbeidsverplichting opgelegd. De algemene verplichting staat in de wet genoemd. Gemeenten kunnen deze verplichting echter ook nader specificeren (invullen met specifieke voorzieningen) en de specificaties in de beschikking vastleggen. In de re-integratieverordening wordt aandacht geschonken aan de voorzieningen die de gemeente kan inzetten. De vertaling daarvan vindt plaats in de individuele beschikking. Indien een klant de verplichtingen niet nakomt, leidt dit in beginsel tot een maatregel, waarvoor de basis is gelegd in de afstemmingsverordening.
Regelen in de verordening of in beleidsregels
Het vastleggen van gedragingen die een schending van een verplichting van de wet betekenen, kan in beginsel op twee manieren. De eerste mogelijkheid is dat de gemeente alle denkbare gedragingen die een schending van een verplichting inhouden in de verordening vastlegt. Dit heeft als voordeel dat bijstandsgerechtigden weten waar ze aan toe zijn. Alleen die gedragingen die in de verordening worden genoemd, kunnen leiden tot het opleggen van een maatregel. Het nadeel is de gebrekkige flexibiliteit. De verordening moet worden aangepast als blijkt dat een bepaalde gedraging die in principe wel een schending van een verplichting betekent, niet in de verordening is opgenomen.
De tweede mogelijkheid is dat de gedragingen in hoofdlijnen in de verordening worden opgenomen en dat het college deze nader uitwerkt in beleidsregels. Het voordeel van beleidsregels is dat deze gemakkelijker kunnen worden gewijzigd en dat afwijken van beleidsregels onder bepaalde voorwaarden mogelijk is. Beleidsregels bieden dus meer mogelijkheden voor flexibiliteit.
In deze verordening is er voor gekozen de gedragingen globaal in hoofdlijnen vast te leggen, zodat uit de verordening zelf in ieder geval de soort gedragingen blijkt. Tot nu toe is dit voor belanghebbenden en de uitvoering voldoende duidelijk gebleken en is het niet nodig geweest in beleidsregels vast te leggen welke specifieke soort gedragingen vallen onder de algemeen omschreven aanduidingen en criteria te geven voor het beoordelen van de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en eventuele verzachtende omstandigheden. Dit zou het karakter van maatwerk juist in de weg kunnen staan.
De relatie met het Bbz
Met ingang van 1 juli 2011 is deze verordening ook van toepassing op de verlening van bijstand op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz). Het gaat hierbij primair om de verlening van algemene bijstand voor het levensonderhoud, en de in de jaarnorm opgenomen bijzondere bijstand voor hoge woonkosten en premie arbeidsongeschiktheidsverzekering. Het begrip jaarnorm staat in artikel 1, onderdeel g, Bbz.
De relatie met de IOAW/IOAZ
Met de inwerkingtreding van de Wet Bundeling van Uitkeringen Inkomensvoorziening aan gemeenten (Wet BUIG) is het afstemmingsbeleid voor de IOAW en IOAZ komen te vervallen. Dit beleid was geregeld bij Algemene Maatregel van Bestuur. Op basis van de wet BUIG is het aan de gemeente om per 1 juli 2010 dit beleid bij verordening vast te stellen. Hoewel op een aantal punten het afstemmingsbeleid analoog is aan het WWB-regime, kent de IOAW en IOAZ een aantal situaties die het mogelijk maken om de uitkering (gedeeltelijk) blijvend te weigeren. Om deze reden en mede omwille van de leesbaarheid is ervoor gekozen de gedragingen van de WWB en de IOAW/IOAZ in aparte paragrafen onder te brengen in de verordening.
Wet Aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving
Op 1 januari 2013 is de “Wet Aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving” in werking getreden. Hierdoor wordt in de WWB, de IOAW en de IOAZ de bestuurlijke boete bij een schending van de inlichtingenplicht (opnieuw) ingevoerd. De huidige bepalingen in de afstemmingsverordeningen met betrekking tot schending van de inlichtingenplicht komen hiermee te vervallen.
Bij uitkeringsfraude vindt bij de eerste overtreding, naast de terugvordering van de ten onrechte genoten uitkering, oplegging van een boete plaats die in beginsel even hoog is als het ten onrechte genoten voordeel. Deze boete geldt ook bij andere uitvoeringsinstanties zoals SVB en UWV. Bij recidive legt het uitvoeringsorgaan naast de terugvordering een boete op van 150% van het benadelingbedrag. Deze recidiveboete wordt volledig verrekend met de (toekomstige) uitkering waarbij de verrekening plaatsvindt zonder inachtneming van de beslagvrije voet, totdat de boete is afbetaald.
Aanvankelijk zou ook bij de WWB de beslagvrije voet buiten beschouwing worden gelaten. Naar aanleiding van de motie Sterk is echter bepaald dat voor de WWB een uitzondering kan gelden. De WWB is nl. het vangnet indien andere uitkeringen niet betaalbaar worden gesteld door toepassing van verrekening van de recidiveboete zonder inachtneming van de beslagvrije voet. De uitzondering voor de WWB bestaat hierin dat de beslagvrije voet bij verrekening van de recidiveboete ten hoogste drie maanden buiten beschouwing blijft. Na deze drie maanden vindt verrekening van de recidiveboete plaats met inachtneming van de beslagvrije voet.
De WWB verplicht de gemeenteraad in een verordening nadere regels te stellen over de bevoegdheid de beslagvrije voet tijdelijk buiten werking te stellen bij verrekening van de recidiveboete. Gemeenten krijgen daarmee de ruimte een afweging te maken van situaties of omstandigheden waarin het buiten werking stellen van de beslagvrije voet niet proportioneel wordt geacht. Vanwege de nauwe samenhang met de afstemming van de arbeidsverplichtingen en overige maatregelwaardige gedragingen is ervoor gekozen deze bevoegdheid tot verrekening van de recidiveboete in deze verordening op te nemen.
Handhaving
Met hoofdstuk 5 wordt invulling gegeven aan de in artikel 8a WWB en artikel 35, lid 1, sub c, IOAW/IOAZ gegeven opdracht om regels te stellen met betrekking tot het bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik van beide wetten. Het behoort tot de gemeentelijke beleidsvrijheid om hierin eigen beleidskeuzes te maken.
Artikelsgewijze toelichting
hoofdstuk 6.
Artikel 25.
Citeertitel
Onderdeel van Handhaving- en Afstemmingverordening WWB/ Bbz/IOAW/IOAZ 2013 gemeente Goes