Algemeen
In het tweede lid, onder c, van artikel 8 van de Woningwet wordt aan de gemeenteraden de opdracht gegeven om in de bouwverordening voorschriften op te nemen omtrent het tegengaan van bouwen op verontreinigde bodem. In het derde lid van genoemd artikel 8 is uitgewerkt op welke bouwwerken deze voorschriften betrekking dienen te hebben. Het woord ‘uitsluitend’ in de redactie van dit derde lid duidt erop dat aanvulling in de bouwverordening niet is toegestaan.
Artikel 8 derde lid van de Woningwet en het onderhavige artikel sluiten nauw aan bij de vroegere redactie waardoor inhoudelijk geen grote verschillen ontstaan. De verschillen die er zijn, betreffen de aanduiding van de categorie waarvoor het bodemonderzoek geldt, de bouwwerken waarvoor een reguliere bouwvergunning is vereist. De bouwwerken waarvoor een zogenoemde lichte bouwvergunning volgens artikel 44, derde juncto eerst lid van de Woningwet is vereist, vallen buiten deze onderzoeksplicht. Dit volgt uit artikel 4, eerste lid, letter c, van het Besluit indieningsvereisten, waarin staat dat bij een aanvraag om een lichte bouwvergunning de gegevens en bescheiden bedoeld in de paragrafen 1.1 en 1.4 van hoofdstuk 1 van de bijlage bij dit besluit moeten worden ingediend. De plicht tot het indienen van een onderzoeksrapport staat in artikel 1.2.5, letter e van hoofdstuk 1 van de bijlage bij genoemd besluit. Derhalve geldt de plicht tot het indienen van een bodemonderzoeksrapport niet voor een aanvraag om een lichte bouwvergunning. De laatstgenoemde categorie komt niet geheel overeen met de categorie meldingplichtige bouwwerken van voor de wetswijziging van 2003. Indien burgemeester en wethouders op andere wijze dan via bedoeld bodemonderzoek ermee bekend zijn dat de grond ernstig verontreinigd is (bijvoorbeeld op basis van eerder verricht bodemonderzoek of historisch onderzoek), kunnen zij ook in geval van een aanvraag om een lichte bouwvergunning van de aanvrager een bodemonderzoeksrapport verlangen. In artikel 2.1.5 staat vermeld aan welke eisen het onderzoek naar de gesteldheid van de bodem moet voldoen. Ook is aangegeven dat geen bodemonderzoeksrapport hoeft te worden ingediend bij regulier-bouwvergunning-plichtig bouwen dat naar aard en omvang gelijk is aan bouwvergunningsvrij of licht-bouwvergunningplichtig bouwen.Voorts worden hieronder bij het vierde aandachtstreepje de omstandigheden omschreven waaronder burgemeester en wethouders geheel of gedeeltelijk ontheffing kunnen verlenen van de plicht tot het (doen) verrichten van bodemonderzoek.
De indieningsvereisten voor het in behandeling nemen van een aanvraag om bouwvergunning, waartoe het bodemonderzoek behoort, zijn vanaf 1 januari 2003 niet langer in de bouwverordening maar in het Besluit indieningsvereisten geregeld.
De structuur is als volgt:
De voorprocedure – voorafgaand aan het indienen van een aanvraag om bouwvergunning – waarbij een gemeentelijke dienst, meestal de milieudienst, een oordeel geeft over de onderzoeksopzet van het onderzoeksrapport is als verplicht onderdeel om te komen tot een aanvraag om bouwvergunning overbodig geworden nu de NEN 5740 deze materie nagenoeg geheel bestrijkt. Ingeval de aanvrager twijfel heeft over de keuze van de onderzoeksopzet staat het hem vrij hierover bij de desbetreffende dienst of afdeling van de gemeente informatie te vragen en een vooroverleg te voeren. In dit vooroverleg kan tevens aan de orde komen de vraag of en zo ja voor welke gegevens ontheffing wordt verleend van het onderzoek naar de bodemgesteldheid.
Bij de aanvraag om een bouwvergunning voor een bouwwerk waarvoor een reguliere bouwvergunning is vereist, moet een onderzoeksrapport betreffende de bodemgesteldheid worden overgelegd, aldus artikel 1.2.5, letter e van de bijlage behorende bij artikel 4 van het Besluit indieningsvereisten.
Het onderzoeksrapport bestaat volgens het eerste lid van artikel 2.1.5 uit de resultaten van
een recent uitgevoerd verkennend onderzoek volgens NEN 5740, bijlage B, uitgave 1999,
inclusief correctieblad C1, uitgave 2000 en NEN 5707, uitgave 2003. Voordat een
verkennend onderzoek wordt uitgevoerd moet een vooronderzoek volgens NVN 5725,
uitgave 1999, worden uitgevoerd ten behoeve van het formuleren van de
onderzoekshypothese en een eventuele onderverdeling van het terrein. Indien het
vooronderzoek naar de historie en de bodemgesteldheid uitwijst dat de locatie onverdacht is,
verlenen burgemeester en wethouders op grond van het derde lid van artikel 2.1.5 geheel of
gedeeltelijk ontheffing van de plicht tot het indienen van een onderzoeksrapport als bedoeld
in artikel 1.2.6 als hiervoor genoemd.
Duidt het vooronderzoek op de aanwezigheid van diffuse of puntbronnen, dan dient
daarnaast onderzoek plaats te vinden volgens het gecombineerde protocol uit de Sdu-uitgave
Bodemonderzoek milieuvergunningen en BSB (oktober 1993, ISBN 90-12-08118-1).
Hiermee wordt op een verantwoorde wijze inzicht verkregen in de algemene bodemkwaliteit
van het bouwkavel en de aanwezigheid van puntbron(nen) gebonden verontreiniging(en).
Wanneer uit het verkennend onderzoek blijkt dat sprake is van bodemverontreiniging, is een
nader onderzoek vereist. Hiervoor geldt het Protocol Nader Onderzoek deel 1 (Sdu-uitgave
1994, ISBN 90-12-09083) of de Richtlijn Nader Onderzoek deel 1 (Sdu-uitgave 1995, ISBN
90-12-08232-3). Het beoordelingskader waarmee kan worden voorkomen dat de
aanwezigheid van asbest in de bodem op een bouwlocatie over het hoofd wordt gezien is
aangevuld met de onderzoeksnorm NEN 5707 (Bodem – Inspectie, Monsterneming en
analyse van asbest in bodem). Indien voorafgaand aan een verkennend bodemonderzoek
conform NEN 5740 een vooronderzoek volgens NVN 5725 wordt uitgevoerd, kan de
aanwezigheid van asbest in de bodem worden onderzocht door daaraan een onderzoek
volgens NEN 5707 te koppelen. De norm is van toepassing op asbest in bodem en grond met
minder dan 20% puin. Op de bepaling van asbest in bodem met meer dan 20% puin is NEN
5897, uitgave 2005 ‘Monsterneming van analyse van asbest in onbewerkt bouw- en
sloopafval en puingranulaat’ van toepassing.
-Het tijdstip waarop de ontheffing wordt verleend is niet vastgelegd. Dit kan zijn voor de
- indiening van een verzoek om bouwvergunning of nadat dit verzoek is ingediend. De
- ontheffing van de onderzoeksplicht houdt niet in dat niet getoetst wordt aan het verbod tot
- bouwen op verontreinigde bodem. In het kader van de grondpolitiek, de planologie, het
- bodem- of milieubeleid beschikt de gemeente in voorkomende gevallen al over
- onderzoeksresultaten. Het criterium voor het verlenen van een ontheffing is dus een eerder
- onderzoek, dat kwalitatief aan het onderzoeksrapport gelijkwaardige informatie heeft
- opgeleverd. Is het terrein niet eerder onderzocht, dan vormt het feit dat in de gemeentelijke
- archieven bruikbare informatie voor een historisch onderzoek te vinden is, uiteraard geen
- grond voor een ontheffing. Het eerdere onderzoek kan door de gemeente in eigen beheer
- gebeurd zijn.
De situatie waarin de gemeente een terrein bouwrijp heeft opgeleverd en verkocht, leent
zich bijvoorbeeld goed voor een ontheffing. Verder kan de aanvrager of een eerdere
rechthebbende in een ander verband dan de aanvraag om bouwvergunning
onderzoeksgegevens aan de gemeente hebben overgelegd. Voorwaarde bij dit alles is wel
dat de bij de gemeente bekende informatie actueel genoeg is. De actualiteitswaarde van de
onderzoeksresultaten bedraagt maximaal twee tot vijf jaar, afhankelijk van de aard en mate
van de verontreiniging en het bodemgebruik na het uitvoeren van het onderzoek.
Overwogen zou kunnen worden om, in verband met de krappe termijnen, deze
ontheffingsbevoegdheid van burgemeester en wethouders te mandateren.
De ontheffing dient in volgorde vooraf te gaan aan de beoordeling van de compleetheid van
de stukken in verband met toepassing van artikel 47 van de Woningwet. In verband met de
krappe termijn – binnen vier weken na ontvangst van de aanvraag – kan het lastig en
wellicht niet goed realiseerbaar zijn om binnen die termijn ook de mogelijkheid van een
ontheffing te beoordelen en bij een gunstige uitkomst te verlenen. Daarom is de
mogelijkheid en wenselijkheid aangegeven in een vooroverleg de mogelijkheid van
ontheffing te bezien en deze zo mogelijk te verlenen voordat de aanvraag wordt ingediend.
Dit geeft de aanvrager de meeste zekerheid en behoedt de gemeente voor problemen met de
fatale termijnen.
Indien met inachtneming van een verleende of nog te verlenen ontheffing blijkt dat de
ingediende bescheiden onvoldoende zijn en dit gebrek niet kan worden opgelost door het
stellen van een voorwaarde bij de vergunningverlening, wordt de aanvrager overeenkomstig
artikel 47 van de Woningwet in de gelegenheid gesteld de ontbrekende gegevens aan te
vullen.
Indien de aard van het bouwplan daartoe aanleiding geeft, kunnen burgemeester en
wethouders in een voorwaarde bij de bouwvergunning bepalen dat de desbetreffende
gegevens en bescheiden alsnog moeten worden verstrekt voordat met de bouw mag worden
begonnen. Tevens wordt hierbij een termijn gesteld en een exacte aanduiding welke
gegevens en bescheiden worden verlangd, aldus het derde lid van artikel 4 van het Besluit
indieningsvereisten.
De gezondheidsrisico’s voor de mens bij het gebruik van het bouwwerk vormen in deze benadering het onderscheidend criterium. Veiligheid en gezondheid zijn immers sinds de invoering van de Woningwet in 1901 belangrijke grondslagen van de wet. Nadrukkelijk wordt in de Memorie van toelichting bij de wetswijziging vermeld dat de schade voor het milieu, gelet op de uitgangspunten van de Woningwet, geen motief kan zijn voor de voorschriften in de bouwverordening met betrekking tot het tegengaan van bouwen op verontreinigde grond. Dit in tegenstelling tot de Wet bodembescherming waarbij het herstel van de functionele eigenschappen van de bodem voor mens, plant en dier centraal staat.
Bouwwerken bestemd voor het verblijf van mensen
Wat verstaan moet worden onder ‘bouwwerken waarin voortdurend of nagenoeg voortdurend mensen zullen verblijven’ wordt in de Memorie van toelichting bij de Wet tot wijziging van de Woningwet inzake het tegengaan van bouwen op verontreinigde grond (TK 1995-1996, 24 809, nr. 3) nader omschreven. Het betreft hier bouwwerken waarin dagelijks gedurende enige tijd dezelfde mensen verblijven, bijvoorbeeld om te werken of onderwijs te geven of te genieten. Bij ‘enige tijd’ moet gedacht worden aan een verblijfsduur van twee of meer uren per (werk)dag. Het gaat dus niet om een enkele keer twee of meer uren, maar om een meer structureel (over een langere periode dan één dag) twee of meer uren verblijven van dezelfde mensen in het gebouw.
Gebouwen voor het opslaan van materialen of goederen, voor het telen of kweken van land- en tuinbouw producten alsmede gebouwen ten behoeve van nutsvoorzieningen, zoals elektriciteitshuisjes en gebouwen voor de waterhuishouding of -zuivering, worden in de Memorie van toelichting genoemd als voorbeelden van bouwwerken waarin niet voortdurend of nagenoeg voortdurend mensen verblijven. De omstandigheid dat in deze bouwwerken wel eens mensen aanwezig zijn, bijvoorbeeld voor het verrichten van over het algemeen kort durende werkzaamheden, zoals onderhoudswerkzaamheden, maakt die gebouwen nog niet tot gebouwen die feitelijk zijn bestemd voor het verblijven van mensen. In de Nota naar aanleiding van het verslag (TK, 1997-1996, 24809, nr. 5, p. 6) wordt naar aanleiding van kamervragen verder opgemerkt dat een recreatiewoning (in termen van het Bouwbesluit een logiesverblijf) onder het begrip ‘voortdurend of nagenoeg voortdurend verblijven van mensen’ valt, terwijl dit niet geldt voor een schuur of garage bij een woning.
Bouwwerken die de grond niet raken
Hierbij moet gedacht worden aan dakkapellen en het realiseren van een extra verdieping op een gebouw. De Memorie van toelichting noemt in dit kader ook vergunningplichtige inpandige verbouwingen, werkzaamheden aan een fundering of het maken van een kelder als voorbeeld. Indien de bouwwerkzaamheden gepaard gaan met een functiewijziging kan echter onverminderd bodemonderzoek worden geëist.
Bevoegd gezag bij ernstig en niet-ernstig geval van bodemverontreiniging
De systematiek van de Woningwet gaat er van uit dat burgemeester en wethouders het bevoegde gezag zijn voor de vraag of bij niet-ernstige gevallen van bodemverontreiniging mag worden gebouwd. Al dan niet onder de voorwaarde dat bepaalde voorzieningen worden getroffen.
Indien sprake is van een ernstig geval van verontreinigde grond zijn gedeputeerde staten of burgemeester en wethouders van de vier grote steden volgens de Wet bodembescherming het bevoegde gezag ten aanzien van de te nemen saneringsmaatregelen.
Afstemming met Wet bodembescherming
Met de wijziging van de Woningwet inzake het tegengaan van bouwen op verontreinigde grond is voorzien in een afstemmingsregeling tussen de bouwvergunningsprocedure en de saneringsprocedure uit de Wet bodembescherming.
Op grond van artikel 52A van de Woningwet geldt er een aanhoudingsverplichting voor aanvragen om bouwvergunning indien uit het overgelegde bodemonderzoek blijkt dat de grond ter plaatse in zodanige mate is verontreinigd dat overeenkomstig de Wet bodembescherming sprake is van een geval van ernstige verontreiniging. Deze aanhoudingsplicht geldt ook als bij burgemeester en wethouders uit anderen hoofde een redelijk vermoeden bestaat dat de grond waarop gebouwd wordt in ernstige mate is verontreinigd. In deze gevallen zal het gaan om bouwaanvragen waarbij geen bodemonderzoek behoefde te worden overgelegd, bijvoorbeeld omdat het bouwwerk niet bestemd is voor het verblijf van mensen.
Deze aanhoudingsplicht duurt ingevolge het derde lid van artikel 52A totdat het krachtens de Wet bodembescherming bevoegde gezag het saneringsplan heeft goedgekeurd. Ook eindigt de aanhoudingsplicht indien het bevoegde gezag heeft vastgesteld dat geen sprake is van een ernstig geval van verontreiniging.
Hoe werkt de verbodsbepaling in de praktijk
Indien noch uit een bodemonderzoek noch op basis van een redelijk vermoeden kan worden gesteld dat sprake is van een ernstig geval van verontreiniging geldt er voor de bouwvergunning geen aanhoudingsverplichting en moeten burgemeester en wethouders beslissen op de bouwaanvraag. Het feit dat geen sprake is van een ernstig geval van verontreiniging neemt echter niet weg dat toch sprake kan zijn van een verontreiniginggraad waarbij gevaar is te verwachten voor de gezondheid van de gebruikers van het bouwwerk. Hoewel burgemeester en wethouders de bouwvergunning in deze gevallen formeel kunnen weigeren, zal echter veelal volstaan kunnen worden met het stellen van aanvullende voorwaarden dat bepaalde voorzieningen worden getroffen. Zie hiervoor de toelichting onder artikel 2.4.2 van de Model-bouwverordening.
Voor gevallen met een ernstige bodemverontreiniging geldt een aanhoudingsverplichting totdat het bevoegde gezag als bedoeld in de Wet bodembescherming een saneringsplan heeft goedgekeurd. Zodra het saneringsplan is goedgekeurd dient een beslissing te worden genomen op de bouwaanvraag. Ook in deze gevallen zal de vergunning in de regel verleend kunnen worden onder de voorwaarde dat vooruitlopend op de aanvang van de bouwwerkzaamheden, de op grond van het goedgekeurde saneringsplan noodzakelijke voorzieningen worden getroffen.
Hoofdstuk › Paragraaf 4
Artikel 2.4.1
Verbod tot bouwen op verontreinigde grond
Onderdeel van nr 07.01 c. Bouwverordening Zevenaar 2007 (toelichting en bijlagen toelichting)