In de artikelen 172a en 172b Gemeentewet worden een aantal voorwaarden genoemd waaraan moet worden voldaan om de genoemde maatregelen in te zetten. Hieronder worden deze voorwaarden nader ingevuld.
Verstoren openbare orde
Voor het nader kunnen duiden van de aard en ernst van de openbare orde verstoringen is aangesloten bij de gedragingen als beschreven in vooral het Strafrecht en de APV. Openbare orde verstorende gedragingen in het kader van deze beleidsregel zijn in ieder geval de (strafbare) gedragingen die genoemd worden in de feitentabel zoals vermeld in deze beleidsregel. Maar ook openbare orde verstorende gedragingen die niet direct strafbaar zijn gesteld vallen hieronder. Vaak gaat het om gedragingen die op zichzelf, als ze eenmaal zouden worden tentoongespreid, niet als ernstig worden opgevat maar als ze persistent worden wel. Denk hierbij aan bijvoorbeeld aan joelen, bespugen, intimiderend overkomen, hinderlijk rondhangen in portieken of bij gebouwen, kladden, graffiti, naroepen, wildplassen en schelden.
Ook als een persoon een leidende rol heeft waarbij hij of zij anderen aanzet tot ongewenst gedrag dat de openbare orde verstoord kan de burgemeester een burgemeestersbevel geven. Dit kan zich uiten in gedragingen, zoals het benaderen van anderen, het leggen van contacten tussen leden van de groep, initiatief nemen, een vertrouwensrelatie en/of gezag hebben. De leidinggevende rol kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld observaties van de politie, verklaringen van getuigen of leden van de groep. Een persoon met een leidende rol hoeft niet perse zelf rechtstreeks deel te nemen aan de orde verstorende gedragingen maar neemt wel het initiatief en zet anderen aan tot het plegen van handelingen waardoor de orde wordt verstoord.
Groepsgewijs
Bij de toepassing van artikel 172b Gemeentewet moet het gaan om groepsgewijs de openbare orde verstoren. Dit in tegenstelling tot de maatregelen in artikel 172a Gemeentewet waarbij het ook kan gaan om individuele ernstige openbare orde verstoringen. Er is sprake van een groep bij drie of meer personen waar de overlastgever onderdeel van uitmaakt. Wat betreft de 12-minners hoeft het niet te gaan om een groep die uitsluitend uit twaalfminners bestaat of steeds in dezelfde samenstelling opereert. De maatregel kan ook worden toegepast voor één of enkele twaalfminner(s) binnen een groep die verder bestaat uit personen van twaalf jaar en ouder.
Ook is het voor de oplegging van een maatregel of een combinatie van maatregelen niet noodzakelijk dat een persoon ook zelf de openbare orde heeft verstoord. Ingevolge jurisprudentie is het voldoende dat vast is komen te staan dat de persoon deel heeft uitgemaakt van een groep die de openbare orde heeft verstoord.
Herhaaldelijk
Artikel 172b Gemeentewet is van toepassing op structurele overlast waarbij de openbare orde groepsgewijs herhaaldelijk is verstoord. De eis van proportionaliteit vereist in de regel ook bij toepassing van de maatregelen in artikel 172a Gemeentewet zich herhaaldelijk heeft voorgedaan. Alleen bij ernstige openbare orde verstoringen kunnen de maatregelen van artikel 172a Gemeentewet ook direct na een eerste orde verstoring worden ingezet als er vrees is voor herhaling. Om te kunnen spreken van (herhaaldelijk) moet het gaan om meerdere gedragingen die de openbare orde verstoren binnen een afzienbare tijd.
Door de burgemeester wordt een ordeverstoring in ieder geval aangemerkt als herhaaldelijk als er
binnen een periode van 12 maanden twee orde verstorende gedragingen als bedoeld in de feitentabel zijn gepleegd door dezelfde persoon. Dit hoeven niet dezelfde feiten zijn maar kunnen ook verschillende feiten betreffen.
Ernstige vrees voor herhaling
De maatregelen in artikel 172a en 172b Gemeentewet zijn bedoeld als herstelmaatregel. De maatregel wordt genomen om herhaling van de openbare orde verstoringen te voorkomen. Dat zal in ieder geval zijn gedurende de periode dat de maatregel wordt opgelegd. Om te kunnen spreken van ernstige vrees moeten er duidelijke aanwijzingen zijn dat de ordeverstoorder zijn orde verstorende gedrag zal herhalen als niet wordt ingegrepen.
In de regel zal de burgemeester bij een openbare orde verstoring eerst gebruik maken van reguliere bevoegdheden in de APV of, als die niet toepasbaar zijn, de persoon waarschuwen dat bij herhaling een bevel kan worden gegeven. De burgemeester zal een persoon, als een reguliere maatregel niet is aangewezen maar el en maatregel op basis van artikel 172a of 172b Gemeentewet, waarschuwen als hij of zij binnen een termijn van 12 maanden de openbare orde al tweemaal of meer heeft verstoord.
Dit betekent dat voorafgaand aan een bevel op basis van artikel 172a of artikel 172b Gemeentewet één of meer ordeverstoringen zullen hebben plaatsgevonden.
Als tijdens de looptijd van een verbod op basis van artikel 2.50 of artikel 2.65 APV een persoon weer de openbare orde verstoord – waaronder ook het overtreden van het verbod wat eveneens wordt aangemerkt als een verstoring van de openbare orde - is een bevel op basis van artikel 172a of 172b Gemeentewet aangewezen. Uit het overtreden van het verbod zelf en uit de frequentie van de ordeverstoringen kan worden afgeleid dat er ernstige vrees is dat de openbare orde weer zal worden verstoord als geen (zwaardere) maatregel wordt genomen. In de regel wordt de maatregel opgelegd voor de duur van het nieuw gepleegde feit, maar als de duur daarvan korter is dan het lopende verbod op basis van de APV kan de burgemeester de nieuwe maatregel laten gelden voor de periode tot de einddatum van dit verbod.
Als een persoon binnen zes maanden na een gebiedsverbod op basis van de APV weer een openbare orde verstoring pleegt wordt direct weer een gebiedsverbod op bassi van de APV opgelegd. Mocht de persoon echter binnen een periode van zes maanden weer de orde verstoren is een zwaarder instrument noodzakelijk. Ook hier blijkt uit de frequentie van de ordeverstoringen en de hardnekkigheid van het gedrag dat er ernstige vrees is voor herhaling en dus een zwaarder instrument noodzakelijk is om de situatie te herstellen.
De wetgever heeft het mogelijk gemaakt een bevel op grond van artikel 172a Gemeentewet te geven bij een eerste overtreding. De proportionaliteit vereist dat het individuele belang bij bewegingsvrijheid in het concrete geval wordt afgewogen tegen het algemene belang bij openbare orde in de publieke ruimte. Omdat de orde verstoring niet herhaaldelijk is heeft de wetgever aangegeven dat het in deze gevallen (‘first offenders’) moet gaan om een ernstige verstoring van de openbare orde en dat er een aannemelijke kans moet zijn op herhaling. In deze beleidsregel worden als ernstige verstoringen van de openbare orde aangemerkt alle feiten als genoemd in de categorie 3 van de feitentabel in deze beleidsregel.
Normaliter zal daar waar dat kan eerst gebruik worden gemaakt van de reguliere bevoegdheden in de APV. Alleen indien een zwaarder instrument als in de Gemeentewet aangewezen is zal bij na eerste overtreding gebruik worden gemaakt van de bevelsbevoegdheden in artikel 172a Gemeentewet. Daarbij gaat het om situaties waarin de reguliere instrumenten geen effectief instrument bieden maar wel de bevoegdheden van artikel 172a Gemeentewet (groepsverbod en meldplicht) en in situaties waarin een zwaarder regime noodzakelijk wordt geacht om de herstelmaatregel effectief te laten zijn. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als een persoon eerder een verbod op basis van de artikelen 2.50 en 2.65 APV heeft overtreden.
Versterken private sanctie
De burgemeester kan met een gebiedsverbod, groepsverbod of meldplicht een door een private organisatie (zoals de KNVB of voetbalclub) opgelegde sanctie versterken. Dit alleen bij de bij AmvB aangewezen (typen van) sancties door de (typen van) private organisaties wegens elke (typen van) misdragingen. Als mogelijk aangewezen private partijen worden genoemd voetbalclubs (stadionverboden), horeca (horecaverboden) en evenementenorganisatoren (toegangsverboden evenement). Wanneer voetbalhooligans bijvoorbeeld rondom het stadion de openbare orde verstoren kan ook de burgemeester optreden. Dat kan ook als de ordeverstoring in het stadion was en de burgemeester daarover publiekrechtelijk is gerapporteerd. Het moet dan wel om een gedraging gaan die feitelijk bezien ook een verstoring van de openbare orde was.
Het feit dat een privaatrechtelijk rechtspersoon een sanctie heeft opgelegd is onvoldoende als grondslag voor een burgemeestersbevel. Voorwaarde is dat dat sprake moet zijn geweest van een gedraging die bij de burgemeester een ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde doet ontstaan. Het oordeel of dit zo is blijft aan de burgemeester. Een private sanctie voor een gedraging die, als deze buiten het stadion had plaatsgevonden, geen aanleiding zou zijn geweest voor een burgemeestersbevel kan niet worden gebruikt als grond voor een burgemeestersbevel. De burgemeester zal het besluit een private sanctie te versterken goed moeten motiveren. Daarbij mag hij desgewenst sterk leunen op de sanctie van de private organisatie en het oordeel dat hieraan ten grondslag ligt. Bij deze afweging volgt de burgemeester deze beleidsregel en de daarin opgenomen feitentabel.
Samenloopregeling
In artikel 509hh Wetboek van Strafvordering is een bevoegdheid voor de officier van justitie opgenomen tot het geven van een gedragsaanwijzing voorafgaand aan een strafrechtelijke vervolging. In afwachting van de strafrechtelijke afdoening van het strafbare feit door de rechter kan hij de verdachte verplichten zich te doen begeleiden bij hulpverlening ter voorkoming van nieuwe strafbare feiten. Indien de OvJ een gebiedsverbod heeft opgelegd dan kan de burgemeester aan de verdachte niet voor hetzelfde gebied een gebieds- of groepsverbod opleggen. Gelet op deze samenloopregeling vindt voordat de burgemeester aan een persoon een gebieds- of groepsverbod oplegt afstemming plaats met de officier van justitie.
Voorwaarden opleggen bevel:
Met in achtneming van het gesteld in deze beleidsregel maakt de burgemeester in de navolgende omstandigheden gebruik van zijn onderscheiden bevelsbevoegdheden.
Bevel artikel 172a Gemeentewet (gebieds- of groepsverbod en/of meldplicht)
Als blijkt dat een persoon de openbare orde heeft verstoord legt de burgemeester een gebiedsverbod artikel 172a Gemeentewet opleggen indien:
de persoon in de zes maanden voorafgaande daaraan, naar aanleiding van herhaaldelijke openbare orde verstoringen, was gewaarschuwd dat bij herhaling van de orde verstorende gedragingen een gebiedsverbod zou worden opgelegd;
aan deze persoon voor het gebied waar de gedraging heeft gevonden een verbod APV art. 2.65 APV of een verbod art. 2.50 APV is opgelegd;
aan deze persoon voor het gebied waar de gedraging heeft plaatsgevonden in de 6 maanden voorafgaande een verbod art. 2.50 APV of een verbod art. 2.65 APV was opgelegd, waarbij dit verbod was opgelegd na recidive van de orde verstoring binnen zes maanden na een eerder verbod. De genoemde termijn wordt gerekend vanaf de afloopdatum van het verbod.
aan de persoon een civiele sanctie is opgelegd als genoemd in de AmvB voor een gedraging als genoemd in deze beleidsregel en er ernstige vrees is voor herhaling;
het een ernstige ordeverstoring betreft als genoemd in deze beleidsregel en er ernstige vrees is voor herhaling waarbij een bevel op grond van artikel 172a Gemeentewet noodzakelijk wordt geacht om herhaling te voorkomen.
Bevel artikel 172b Gemeentewet (begeleiding 12-minner)
Bij ernstige overlast in groepsverband door jeugdigen onder de twaalf jaar legt de burgemeester in de volgende gevallen één van de bevelen van artikel 172b Gemeentewet op:
Indien een minderjarige binnen een termijn van 12 maanden minimaal driemaal groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord, en
Indien een geïntegreerde persoonsgerichte aanpak van minder vergaande middelen en hulpverlening geen effect hebben en
de persoon of personen die het gezag hebben over de minderjarige in de zes maanden daarvoor was gewaarschuwd dat bij herhaling van de overlast een maatregel op grond van artikel 172b Gemeentewet wordt opgelegd.
Artikel 3.
Voorwaarde voor opleggen maatregel
Onderdeel van Beleidsregel aanpak voetbalvandalisme en overlast Breda 2015