Om de gemeentelijke werkwijze voor het verhalen van kosten vast te kunnen leggen is de Wro leidend.
De afdeling Grondexploitatie van de Wro gaat uit van een plicht tot kostenverhaal. Het publiekrechtelijke spoor is het opleggen van een exploitatiebijdrage bij een omgevingsvergunning voor het bouwen op basis van een exploitatieplan. Het privaatrechtelijke spoor is het aangaan van een overeenkomst. Wanneer dat laatste wordt gedaan voordat een planologisch besluit wordt genomen (de zogenaamde anterieure overeenkomst) biedt dat in allerlei opzichten meer mogelijkheden dan een exploitatieplan. In een overeenkomst kunnen bijvoorbeeld meer onderwerpen geregeld worden. Over beide sporen wordt hierna iets meer gezegd.
Publiekrechtelijk: het exploitatieplan
Afdeling 6.4 van de Wro verplicht de gemeente om een exploitatieplan vast te stellen voor gronden waar een bouwplan is voorzien, wanneer over kostenverhaal (of eventueel noodzakelijke locatie-eisen) anterieur geen contract kon worden gesloten. Aangewezen bouwplannen zijn bouwplannen die mogelijk worden gemaakt in een planologisch besluit zoals een bestemmingsplan, een wijzigingsplan, een besluit tot afwijking van het bestemmingsplan of van de beheersverordening. Wat een aangewezen bouwplan is, is geregeld in artikel 6.2.1 Besluit ruimtelijke ordening (Bro).1.
Een exploitatieplan wordt door de gemeenteraad vastgesteld.2.
Een exploitatieplan bevat een exploitatieopzet waarin de kosten worden geraamd en waarin wordt aangegeven hoe de kosten over verschillende bouwplannen worden omgeslagen. De raming van de kosten moet voldoen aan de kostenverhaalscriteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (PPT-criteria):
Profijt: de grondexploitatie moet nut ondervinden van de investering.
Proportionaliteit: als meerdere ontwikkelingen profijt hebben van de investering (wat bij bovenwijkse voorzieningen per definitie het geval is), dienen de kosten op basis van evenredigheid te worden verdeeld over de betrokken gebieden
Toerekening: de kosten zouden zonder de ontwikkeling van het gebied niet gemaakt worden of de kosten worden mede ten behoeve van het gebied gemaakt. Kosten kunnen niet worden toegerekend als zij worden gedekt door gebruikerstarieven.
1. Artikel 6.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening bepaalt wat een aangewezen bouwplan is: één of meer woningen; de bouw van één of meer andere hoofdgebouwen; uitbreiding van een hoofdgebouw met minstens 1.000 m² of met één of meer woningen, de verbouwing van één of meerdere aaneengesloten gebouwen, die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor woondoeleinden, mits ten minste 10 woningen worden gerealiseerd; De verbouwing van één of meerdere aaneengesloten gebouwen, die voor andere doeleinden in gebruik waren, voor kantoor of horecadoeleinden, mits de cumulatieve oppervlakte van de nieuwe functies ten minste 1.500 m² bedraagt; De bouw van kassen met een oppervlakte van ten minste 1.000 m².
2. Ingeval van de vaststelling van burgemeester en wethouders van een wijzigingsplan op basis van artikel 3.6 lid 1 sub a mag de raad de vaststelling van een exploitatieplan aan het college delegeren.
In een exploitatieplan is de gemeente beperkt tot het verhalen van die kostensoorten die in de limitatieve lijst van de artikelen 6.2.3 tot en met 6.2.5 Bro genoemd staan en van eventuele bovenplanse kosten. Artikel 6.13 lid 7 Wro bepaalt: “Bovenplanse kosten kunnen voor meerdere locaties of gedeeltes daarvan in de exploitatieopzet worden opgenomen in de vorm van een fondsbijdrage, indien er voor deze locaties of gedeeltes daarvan een structuurvisie is vastgesteld welke aanwijzingen geeft over de bestedingen die ten laste van het fonds kunnen komen.”
Privaatrechtelijk: anterieure of posterieure overeenkomst
Het aangaan van overeenkomsten valt onder de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. In de praktijk kan er sprake zijn van het inbouwen van een moment waarop de gemeenteraad in de gelegenheid wordt gesteld zijn wensen of bedenkingen kenbaar te maken ten aanzien van een voornemen om een overeenkomst te sluiten. Voor grondexploitatieovereenkomsten is in artikel 6.24 Wro een wettelijke basis gelegd. Lid 1 handelt over anterieure en lid 2 over posterieure overeenkomsten. Deze termen worden in de wet niet gebruikt, maar geven het vakjargon weer. Het karakter van deze typen overeenkomst vloeit wel uit artikel 6.24 voort.
Anterieure overeenkomst
De gemeente kan afzien van het exploitatieplan als het kostenverhaal anderszins is verzekerd en locatie-eisen niet nodig zijn of ook anderszins verzekerd zijn. Dit is het geval wanneer de gemeente een anterieure overeenkomst heeft gesloten met alle eigenaren van aangewezen bouwplannen in het gebied van het beoogde planologische besluit. Een overeenkomst wordt anterieur genoemd wanneer deze voorafgaat aan de vaststelling van het planologische besluit.
In een dergelijke overeenkomst kunnen afspraken worden gemaakt over meer onderwerpen dan in een exploitatieplan geregeld kunnen worden. Partijen zijn niet gebonden aan de kostensoortenlijst van het Bro en niet aan de PPT-criteria. Ze kunnen afspraken maken over de aanpassing van het contract voor die gevallen die daarvoor aanleiding (kunnen) geven.
Blijkens artikel 6.24 lid 1 Wro kunnen gemeenten in anterieure overeenkomsten ook bepalingen opnemen over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen op basis van een vastgestelde structuurvisie.
Posterieure overeenkomst
Wanneer een anterieure overeenkomst niet kon worden gesloten en de gemeente een exploitatieplan heeft vastgesteld, kan daarna nog steeds een grondexploitatieovereenkomst worden gesloten. Deze heeft dan een posterieur karakter. Dat betekent blijkens artikel 6.24 lid 2 dat de overeenkomst het exploitatieplan in acht moet nemen. De overeenkomst kan bepalingen bevatten over de uitwerking van onderwerpen uit het exploitatieplan, maar geen bepalingen over onderwerpen welke deel kunnen uitmaken van een exploitatieplan, maar daarin niet zijn opgenomen.
Een posterieure overeenkomst kent, ten opzichte van een anterieure overeenkomst, hiermee dezelfde beperkingen als een exploitatieplan.
Afzien van kostenverhaal in beperkt aantal kruimelgevallen
In een drietal gevallen, genoemd in artikel 6.2.1 Bro onder a 1., kan de gemeente afzien van een exploitatieplan. Als daar gebruik van wordt gemaakt, dan vindt kostenverhaal plaats via de leges op basis van de legesverordening van de gemeente, als er bijvoorbeeld alleen plankosten zijn te verhalen. Tevens kan de gemeente kiezen deze kosten te verhalen in een anterieure overeenkomst.
Soorten kosten
Zoals al gemeld kent het Bro een limitatieve kostensoortenlijst. Behalve bijvoorbeeld ambtelijke kosten en kosten van planschade komen kosten van openbare voorzieningen voor verhaal in aanmerking. De kosten van die voorzieningen vallen onder te verdelen in binnenwijkse en bovenwijkse (of buitenwijkse) kosten. Daarnaast is in de Wro sprake van bovenplanse kosten en van kosten van ruimtelijke ontwikkelingen. In de wetgeschiedenis wordt ook gesproken van bovenplanse verevening als het gaat om financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkeling en van bovenplanse kosten. In het navolgende wordt een omschrijving gegeven om, voor zover dat nodig is, onderscheid te maken tussen deze verschillende benamingen.
Bovenwijkse kosten
Een voorziening kan bovenwijks worden genoemd wanneer deze van nut is voor het exploitatiegebied én voor één of meer andere gebieden.
Bovenplanse verevening
Op basis van de memorie van toelichting van de Grondexploitatiewet (thans afdeling 6.4 Wro) kan worden gesteld dat er sprake is van bovenplanse verevening wanneer winstgevende locaties bijdragen aan de onrendabele top van ontwikkeling of herstructurering van andere gebieden in de gemeente of de regio. 2.
Dezelfde toelichting heeft een ruime invulling van die (onrendabele) ontwikkelingen of herstructureringen. Zo wordt er gesproken over onder meer natuur, recreatie, waterberging, infrastructuur en culturele voorzieningen. 3.
1. In de volgende gevallen kan de gemeente afzien van een exploitatieplan:
het totaal der exploitatiebijdragen dat met toepassing van artikel 6.19, van de wet kan worden verhaald, minder bedraagt dan € 10.000,–;
er geen verhaalbare kosten zijn als bedoeld in artikel 6.2.4, onderdelen b tot en met f;
de verhaalbare kosten, bedoeld in artikel 6.2.4, onderdelen b tot en met f, uitsluitend de aansluiting van een bouwperceel op de openbare ruimte of de aansluiting op nutsvoorzieningen betreffen.
2. De toelichting daarbij luidt (onder meer):
‘Het is op zich wenselijk dat winstgevende locaties in een gemeente of regio meebetalen aan de ontwikkeling van maatschappelijk gewenste, maar verliesgevende locaties (mits er een duidelijke inhoudelijke relatie bestaat tussen deze locaties) en dat niet alle kosten daarvan afgewenteld worden op de grondexploitatie. Naast herstructureringslocaties gaat het hierbij vooral ook om de realisering van regionale groen- en recreatieprojecten.’
3. Dezelfde toelichting vervolgt: ‘Daarvoor dient een privaatrechtelijk instrument te worden ingevoerd waarmee provincies en gemeenten in het kader van een gebiedsplan in een overeenkomst over een planologische wijziging ten behoeve van rode functies de voorwaarde kunnen opnemen dat door de betrokken (markt)partijen tevens andere maatschappelijk belangrijke functies zoals natuur, recreatie, waterberging, infrastructuur en culturele voorzieningen kunnen worden gefinancierd.’
Afgezien van gebouwde culturele voorzieningen zijn dit openbare voorzieningen die ook onder de kostensoortenlijst vallen. Zo lijkt er een overlapping te zijn van bovenplanse verevening enerzijds en de toerekening van de kosten van bovenwijkse openbare voorzieningen anderzijds.
De privaatrechtelijke vorm van bovenplanse verevening heeft juridisch vorm gekregen in het gedeelte van artikel 6.24 lid 1 dat spreekt over ‘financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen’. Daarvoor is echter een basis in de structuurvisie vereist. Die basis is niet vereist voor de kosten van de kostensoortenlijst, waaronder de kosten van openbare voorzieningen.
Het is nodig hier helder af te bakenen. Immers, voor de toerekening van bovenwijkse kosten van de kostensoortenlijst is geen basis in de structuurvisie vereist.
Voor de toepassing van deze begrippen in deze nota wordt er daarom voor gekozen kosten van bovenwijkse natuur, recreatie, waterberging, infrastructuur alleen bovenplans te noemen als ze een regionaal karakter hebben.
Projecten kunnen een onrendabele top hebben vanwege bijvoorbeeld een relatief hoog aandeel sociale woningbouw. Dit kan het gevolg zijn van een keus om op (een) andere locatie(s) elders een relatief laag aandeel sociale woningbouw toe te staan. Het verevenen van een tekort op de locatie met een onrendabele top valt onder het begrip bovenplanse verevening. Aangezien sociale woningbouw geen voorziening van openbaar nut is, zoals bij infrastructuur wel het geval is, is het belangrijk te onderscheiden ten aanzien van elementen die wel in een structuurvisie opgenomen dienen te worden en elementen waarvoor dat niet nodig is om kosten te kunnen verhalen. Ten aanzien van het voorbeeld van sociale woningbouw is een opname in de structuurvisie dus nodig. Voor openbare voorzieningen is dat in principe niet nodig (maar wel mogelijk). Voor regionale bovenwijkse openbare voorzieningen kan er voor de goede orde voor worden gekozen ze wel in de structuurvisie op te nemen. In de Structuurvisie van de gemeente Putten is bovenplanse verevening voor sociale woningbouw opgenomen in paragraaf 5.1.2, waar gewezen wordt op zowel de toepassing via privaatrecht als via publiekrecht.
Het privaatrechtelijke instrument waarover de memorie van toelichting van de Grondexploitatiewet spreekt is verwerkt in artikel 6.24 lid 1 Wro, de overeenkomst over grondexploitatie. De bovenplanse verevening wordt hierin mogelijk gemaakt door aan te geven dat in zulke overeenkomsten ook bepalingen kunnen worden opgenomen over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Zaken die vatbaar zijn voor bovenplanse verevening worden in artikel 6.24 Wro dus aangeduid als ruimtelijke ontwikkelingen.
De mogelijkheid om bovenplanse kosten op te nemen in de exploitatieopzet van exploitatieplannen is in de wet gekomen door aanvaarding van een amendement.
Omdat de toelichting van dit amendement nadrukkelijk aansloot bij het begrip bovenplanse verevening ligt het voor de hand het begrip ‘bovenplanse kosten’ uit dit amendement (verwerkt in artikel 6.13 lid 7 Wro) op te vatten als de gedwongen (publiekrechtelijke) variant van bovenplanse verevening en artikel 6.24 lid 1 Wro als de vrijwillige (privaatrechtelijke) variant van bovenplanse verevening. In beide artikelen wordt een noodzakelijke relatie gelegd met de structuurvisie.
In deze nota kostenverhaal wordt daarom de wet zo opgevat dat er tussen kosten van ruimtelijke ontwikkelingen enerzijds en bovenplanse kosten geen principieel verschil zit.
Er is wel een verschil in toepassing. De publiekrechtelijke vorm van bovenplanse verevening dient te voldoen aan de al genoemde PPT-criteria. Die voorwaarde geldt niet voor de privaatrechtelijke vorm van bovenplanse verevening.
Een ander verschil is dat de publiekrechtelijke vorm een extra voorwaarde bevat ten aanzien van de structuurvisie wanneer deze vergeleken wordt met de privaatrechtelijke vorm: met het oog op exploitatieplannen moet de structuurvisie aanwijzingen bevatten voor de besteding van fondsbijdragen (bestemmingsreserves). Dat hoeft met het oog op anterieure overeenkomsten niet. Praktisch gezien is het beter werkbaar wanneer de structuurvisie voor alle elementen van bovenplanse verevening aanwijzingen voor de besteding geeft.
2 Wettelijk kader voor het kostenverhaal
Artikel Wettelijk kader kostenverhaal bij private ontwikkelingen
Artikel Wettelijk kader kostenverhaal bij private ontwikkelingen
Onderdeel van NOTA KOSTENVERHAAL