Op 8 maart 2016 is de tweede wijziging van de ‘Beleidsregels voor beperkte afwijkingen van het bestemmingsplan 2013’ (hierna: afwijkingenbeleid) door het college vastgesteld. Met de 2e wijziging is het afwijkingenbeleid aangevuld met een driedeling in de grondhouding van het college voor het al dan niet verlenen van medewerking. Hierdoor maakt het afwijkingenbeleid duidelijk wat in principe wel, al dan niet onder voorwaarden, of op voorhand niet is toegestaan. Daarbij is een middencategorie aangebracht, ‘Ja, mits’, waarin het afwegingskader wordt meegegeven voor gevallen waarin onder voorwaarden kan worden meegewerkt.
Aan de hand van de themabladen wordt voor een aantal in de praktijk veelvoorkomende categorieën aangegeven onder welke voorwaarden in beginsel medewerking wordt verleend. Voor de dakopbouwen op woningen blijkt dit beleid in de praktijk goed te werken.
De tot op heden opgedane ervaring met de beleidsregels en een aantal actuele bouwaanvragen die in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan geven aanleiding om het afwijkingenbeleid op een zevental onderdelen aan te passen.
Deze zeven wijzigingen betreffen:
verduidelijking van de systematiek voor het te bebouwen gebied in het ‘erf’
In het afwijkingenbeleid wordt voor de toepassing van artikel 1 (bouwen van aan- of uitbouwen en vrijstaande bijgebouwen) niet duidelijk toegelicht welk gebied wordt verstaan onder ‘erf’ in het criterium waarin is bepaald dat 50% van het erf onbebouwd blijft. Wel wordt in de begrippenlijst verwezen naar de begrippen van bijlage II van het Bor.
In het Bor is ‘erf’ gedefinieerd als:
‘al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden’.
Gelet op deze definitie kunnen zowel de bestemming ‘Tuin’ als ‘Wonen’ worden gezien als erf. Het is echter onwenselijk om bij de beoordeling of 50% van het erf onbebouwd blijft uit te gaan van het gehele perceel dat is bestemd als Wonen en/of Tuin. Dit kan leiden tot het dichtslibben van het achter- en zijerf met bijgebouwen bij woningen met een grote voortuin. Dit is nadrukkelijk niet de bedoeling geweest van het afwijkingenbeleid.
Daarom dient in lijn met de systematiek uit het Bor te worden gewerkt met een ‘bebouwingsgebied’. Uit de definitie van het ‘bebouwingsgebied blijkt welk deel van het erf mag worden bebouwd met (vrijstaande) bijgebouwen. Het maximale bebouwingspercentage bepaalt hoeveel procent van het bebouwingsgebied bebouwd mag worden.
Door het beleid zodanig te wijzigen wordt het beleid ten aanzien van het bouwen in het ‘zij-erf’ eveneens verduidelijkt. Bouwen in het ‘zij-erf’ is in een hoeksituatie in bepaalde gevallen strijdig het met bestemmingsplan en niet vergunningsvrij. Dit hangt ervan af of het ‘zij-erf’ grenst aan openbaar toegankelijk gebied.
Binnen de bestemming ‘Tuin’ is het op grond van de bouwregels van het bestemmingsplan niet toegestaan gebouwen te bouwen.
In het Bor wordt voor het vergunningsvrij bouwen (al dan niet in strijd met het geldende bestemmingsplan) van aan- uitbouwen of vrijstaande bijgebouwen uitgegaan van situering in het ‘achtererfgebied’ (artikel 2 lid 3 van bijlage II van het Bor). Het ‘achtererfgebied’ is in de begripsbepalingen van bijlage II van het Bor als volgt gedefinieerd:
‘erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen’
Door deze definitie is bouwen van bijgebouwen in het ‘zij-erf’, wanneer dit grenst aan openbaar toegankelijk gebied, niet vergunningsvrij.
Daardoor worden de regels uit het bestemmingsplan in die specifieke situatie niet ‘overruled’ door het vergunningsvrij bouwen uit het Bor en is een omgevingsvergunning voor zowel het bouwen als de afwijking van het bestemmingsplan vereist.
Aan de hand van onderstaande figuren uit het Rijksinformatieblad voor vergunningsvrij bouwen van bijgebouwen wordt bovenstaande nader toegelicht.
Figuur 1: hoeksituatie, erf niet grenzend aan openbaar toegankelijk gebied
Wanneer de tuin van een hoekhuis niet grenst aan openbaar toegankelijk gebied (zie figuur 1), dan is de gehele tuin (gerekend vanaf 1 meter achter de voorgevel) ‘achtererfgebied’. Op grond van het Bor kan dan ook in het ‘zij-erf’ (ook als dit deel van het perceel bestemd is als ‘Tuin’ in het bestemmingsplan) vergunningsvrij worden gebouwd, mits voldaan wordt aan alle vereisten uit artikel 2 lid 3 van het Bor.
Wanneer de tuin van een hoekhuis wél grenst aan openbaar toegankelijk gebied (zie figuur 2), dan loopt het achtererfgebied vanuit de zijgevel van het huis evenwijdig daaraan. In dat geval kan er niet vergunningsvrij worden gebouwd in het zij-erf.
Figuur 2: hoeksituatie, erf grenzend aan openbaar toegankelijk gebied
In bepaalde gevallen is het onder voorwaarden echter wel ruimtelijk aanvaardbaar te bouwen in het zij-erf dat grenst aan openbaar toegankelijk gebied. Of dit ruimtelijk aanvaardbaar is hangt voornamelijk af van de grootte van het zij-erf. In gevallen waar het zij-erf is vergroot door aangekocht snippergroen is het in veel gevallen ruimtelijk aanvaardbaar bebouwing in het zij-erf toe te staan, mits de aanbouw of het vrijstaande bijgebouw meer dan 2 meter achter de voorgevel is gesitueerd.
In de meeste bestemmingsplannen is bij de totstandkoming voor de hoeksituaties reeds afgewogen of het wenselijk is in het zij-erf bijgebouwen toe te staan. In het geval dit ruimtelijk aanvaardbaar is geacht is het zij-erf bestemd als ‘Wonen’ (woonerf) en niet als ‘Tuin’.
Voor locaties waar die afweging (nog) niet heeft plaatsgevonden bieden de beleidsregels duidelijkheid over het verlenen van medewerking.
Om verschillende interpretaties van de beleidsregels te voorkomen en heldere systematiek aan te brengen is het van belang voor het begrip erf te blijven aansluiten bij de landelijk gegeven definitie in het Bor.
Om duidelijk te maken wat wordt verstaan onder bebouwingsgebied dient hiervan in het afwijkingenbeleid zelf een begripsbepaling te worden opgenomen. Dit begrip komt als volgt te luiden:
‘erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant alsmede de grond onder het hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijk hoofdgebouw;
In de beleidsregels dient het woord ‘erf’ in het criterium met het bebouwingspercentage te worden vervangen door ‘bebouwingsgebied’.
Specifieke regeling bestemmingsplangebied Oude Dorp (maximaal bebouwingspercentage van 70%)
In het bestemmingsplan Oude Dorp geldt binnen de woonbestemming dat het woonerf dat is gelegen buiten het bouwvlak tot maximaal 70% mag worden bebouwd met aan-, uitbouwen of vrijstaande bijgebouwen. In het bestemmingsplan Oude Dorp is voor de diepte van een uitbouw uitgegaan van maximaal 3,5 meter. Op grond van het Bor mag een uitbouw in het achtererfgebied maximaal 4 meter diep zijn, mits het maximale bebouwingspercentage zoals in het Bor is voorgeschreven wordt aangehouden. In het bestemmingsplan Oude Dorp geldt 3,5 meter als maximale diepte voor een uitbouw, maar een veel ruimer bebouwingspercentage dan het Bor. Een uitbouw van 4 meter diep is daarom strijdig met het geldende bestemmingsplan en bij overschrijding van het in het Bor opgenomen maximale bebouwingspercentage niet vergunningsvrij te realiseren.
Aan dergelijke aanvragen wordt in de praktijk meegewerkt in afwijking van het criterium uit het afwijkingenbeleid dat 50% van het erf onbebouwd blijft. Bij de boordeling wordt in die gevallen aangesloten bij het bebouwingspercentage van maximaal 70% dat geldt in het bestemmingsplan Oude Dorp. Daardoor wordt feitelijk in strijd gehandeld met het afwijkingenbeleid (de afwijking van het beleid wordt gemotiveerd in de afwegingen van de omgevingsvergunning). Het afwijkingenbeleid beoogt echter geen strenger beleid dan zoals geformuleerd in het bestemmingsplan Oude Dorp.
Ter verduidelijking van het beleid voor het Oude Dorp dient het afwegingscriteria te worden aangepast waardoor in het bestemmingsplangebied Oude Dorp een maximaal bebouwingspercentage van 70% geldt binnen het bebouwingsgebied.
Advies omtrent de gevolgen voor de cultuurhistorie waarden
In Leiderdorp zijn gebouwen en clusters van gebouwen (ensembles) aanwezig die vanuit cultuurhistorisch oogpunt waardevol zijn. In de geldende bestemmingsplannen zijn deze gebouwen en clusters beschermd door middel van een dubbelbestemming. Hierdoor geldt een bouwverbod dat kan worden doorbroken middels een binneplanse afwijking. Wanneer de bouwaanvraag buitenplans via de kruimellijst wordt vergund dient echter ook te worden beoordeeld of als gevolg van het bouwplan de cultuurhistorische waarden niet onevenredig worden geschaad of kunnen worden geschaad. Het afwijkingenbeleid dient op dit onderdeel te worden verduidelijkt.
In het geval de deskundige adviseert om het bouwplan (uitbreiding van aan te passen om het beter af te stemmen op de cultuurhistorisch waardevolle bebouwing prevaleert het advies voor planaanpassing in beginsel op de overige afwegingscriteria. Het advies van de deskundige voor planaanpassing kan daarmee beperkend werken op de bouwmogelijkheden. De geadviseerde planaanpassing kan bijvoorbeeld resulteren in minder bebouwing doordat een minder brede of minder diepe uitbouw wordt voorgesteld. Het advies van de deskundige prevaleert dan boven de overige bepalingen uit de afwegingscriteria.
Om het beleid ten aanzien van de bescherming van cultuurhistorische waarden te vertalen in het afwijkingenbeleid wordt toegevoegd dat in gebieden waar in het geldende bestemmingsplan een dubbelbestemming ‘Waarde – Cultuurhistorie 1’ of ‘Waarde cultuurhistorie 2’ geldt de omgevingsvergunning niet eerder wordt verleend dan nadat advies van een deskundige is ingewonnen omtrent de vraag of de cultuurhistorische waarden niet onevenredig worden geschaad of kunnen worden geschaad.
Maatvoeringen voor uitbreiding hoofdgebouw schrappen
In de afwijkingscriteria voor ‘bijbehorende bouwwerken’ is voor andere gebouwen dan woningen (zoals kantoren, bedrijfsgebouwen) geformuleerd dat wordt meegewerkt aan uitbreidingen bij of aan het hoofdgebouw voorzover de uitbreiding niet meer bedraagt dan 10% van het oppervlak dan wel volume van het hoofdgebouw en de voorgevelrooilijn of andere aan het openbaar gebied gelegen rooilijn niet wordt overschreden.
Deze formulering leidt in de praktijk tot onduidelijkheid over de toepassing in de situatie waarin een gebouw wordt ‘opgetopt’ met een extra verdieping. In het normaal spraakgebruik wordt de formulering ‘dan wel’ uitgelegd als ‘of’. Gesteld kan worden dat geen sprake is van uitbreiding van het oppervlak van het hoofdgebouw wanneer de uitbreiding wordt gesitueerd binnen de contour van het bestaande hoofdgebouw (uitbreiding er bovenop). De footprint’ van het hoofdgebouw wijzigt daardoor niet, waardoor kan worden gesteld dat het hoofdgebouw in oppervlakte niet wijzigt. Door de formulering ‘dan wel’ blijft de toetsing aan het volume voorts buiten beschouwing.
Los van deze interpretatiediscussie wijst de praktijk uit dat de formulering niet aansluit bij het ruime bereik van artikel 4 lid 1.
Uit jurisprudentie volgt dat de toepassing van onderdeel 1 van kruimellijst zich niet beperkt tot planologisch ondergeschikte gevallen (ABRvS, 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2184). Hierdoor kunnen op locaties gelegen binnen de bebouwde kom relatief grote uitbreidingen van het hoofdgebouw planologisch worden mogelijk gemaakt met toepassing van onderdeel 1 van de kruimellijst, bijvoorbeeld een geheel nieuwe bouwlaag (ABRvS, 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1627).
Verder volgt uit jurisprudentie dat uitbreiding van het hoofdgebouw met toepassing van onderdeel 1 van de kruimellijst niet is beperkt tot uitbreiding van een reeds bestaand gebouw (ABRvS, ECLI:NL:RVS:2016:2953). (Gedeeltelijke) sloop- nieuwbouw, waarbij het oorspronkelijke hoofdgebouw wordt vergroot in de nieuwe situatie, valt derhalve ook onder het bereik van kruimelonderdeel 1.
Tot slot volgt uit de jurisprudentie dat uitbreiding van een hoofdgebouw gepaard kan gaan met een functiewijziging, de kruimelonderdelen 1 en 9 kunnen gecombineerd worden toegepast (ABRvS 22 maart 2017 ECLI:NL:RVS:2017:744).
Of uitbreiding van een hoofdgebouw in algemene zin ruimtelijk aanvaardbaar is kan per concrete locatie sterk verschillen. De concrete omstandigheden zijn bepalend of, en zo ja in welke omvang het hoofdgebouw kan worden uitgebreid. Onder andere de ligging in het stedelijk weefsel en het beschikken over voldoende parkeercapaciteit zijn hiervoor bepalende factoren.
De recente jurisprudentie over de reikwijdte van artikel 4 lid 1 en de eventuele combinatie met artikel 4 lid 9 (functiewijziging van een gebouw) rechtvaardigen een beoordeling per concreet geval zonder een op voorhand voorschreven maximum.
Een aantal concrete aanvragen (die in beginsel ruimtelijk aanvaardbaar worden geacht) geven eveneens aanleiding de beleidsregel voor uitbreiding van het hoofdgebouw aan te passen, dit betreffen:
de reeds vergunde uitbreiding van het voormalige gemaal aan Tollenearsingel 35A en omzetting naar een woning (momenteel in bezwaarfase);
de aanvraag om het kantoorpand Statenhof uit te breiden met een extra verdieping en er studentenwoningen in te realiseren;
de aanvraag om in het voormalige politiekantoor Hoogmadeseweg 72 uit te breiden en er appartementen in te realiseren;
de aanvraag om de dierenkliniek op de locatie Van der Valk Boumanweg 50 uit te breiden.
Door de huidige op voorhand geformuleerde ‘krappe’ maximale maatvoering voor uitbreiding van het hoofdgebouw bestaat er gerede kans dat er in de praktijk structureel moet worden afgeweken van deze beleidsregel.
Volgens de rechtspraak dient het beleid dan te worden aangepast. Verder kan er onduidelijkheid bestaan over de toepassing van de beleidsregels voor een dakopbouw op een ander gebouw dan een woning omdat een dakopbouw eveneens kan worden gezien als een uitbreiding van het hoofdgebouw. Voor andere gebouwen dan woningen is het wenselijk het afwegingskader eenduidig te formuleren.
De beleidsregels voor een dakopbouw op andere gebouwen dan een woning worden beoordeeld als ‘uitbreiding van het hoofdgebouw’. De beleidsregels voor een dakopbouw op een ander gebouw dan een woning worden geschrapt en ondervangen door de aangepaste beleidsregels voor de ‘uitbreiding van het hoofdgebouw’.
De middencategorie van het beleid ‘Ja, mits’ sluit het beste aan bij de grondhouding voor het verlenen van medewerking. Een aantal voorwaarden waar in elk geval aan dient te worden voldaan worden specifiek benoemd als afwegingscriteria. Verder geldt voor kruimelomgevingsvergunning als toetsingskader het vereiste van een ‘goede ruimtelijke ordening’.
Voor aanvragen die relatief grote impact kunnen hebben op de omgeving dient de aanvrager een ruimtelijke motivering aan te leveren waaruit dat de gevolgen van de uitbreiding aanvaardbaar zijn. Daarin dient te worden ingegaan op het gemeentelijke ruimtelijke beleid en de relevante milieu- en omgevingsaspecten. De reikwijdte van de provinciale Omgevingsverordening Ruimte omvat ook de omgevingsvergunning die met toepassing van de kruimellijst kan worden verleend. De provinciale Omgevingsverordening raakt met name uitbreidingen en functiewijzigingen die betrekking hebben op detailhandel.
Derhalve dient ook te worden verantwoord dat het project niet in strijd is met het provinciale ruimtelijke beleid zoals vertaald Omgevingsverordening Ruimte. Om dat op voorhand te verduidelijken is daar een afwegingscriteria voor opgenomen.
Schrappen van het criterium ‘duiventil uitsluitend in bestemmingsplangebied Oude Dorp’
In het themablad voor dakopbouwen, waarin de verschillende typen dakopbouwen zijn omschreven, is in de afwegingscriteria opgenomen dat een ‘duiventil’ alleen is toegestaan in het bestemmingsplangebied Oude Dorp. In de praktijk is gebleken dat er ook andere locaties zijn (gelegen in een ander bestemmingsplangebied) waar een duiventil ruimtelijk aanvaardbaar is. Daarom is bij de vergunningverlening afgeweken voor dat betreffende geval van dit beleidscriterium. Nu deze dakopbouw als ‘trendsetter’ geldt, dienen volgende aanvragen binnen het bouwblok volgens de beleidsregels ook als duiventil te worden uitgevoerd. Het schrappen van de beleidsregels dat een ‘duiventil’ alleen mag worden gerealiseerd in bestemmingsplangebied Oude Dorp sluit aan bij deze handelwijze.
Redactionele wijzigingen en actualisering van de criteria voor toepassing onderdeel 9
Voor de leesbaarheid is het afwijkingenbeleid redactioneel gewijzigd. Verder zijn enkele aanpassingen doorgevoerd ter actualisering en juridische verduidelijking. Onder de criteria voor de toepassing van onderdeel 9 is opgenomen dat de functiewijziging niet in strijd mag zijn met de provinciale Omgevingsverordening en voor zover het gaat om detailhandel geen strijdigheid mag zijn met het gemeentelijke en regionale detailhandelsbeleid.
Schrappen van de flexibiltietsbepaling
In artikel 2.3 van het afwijkingenbeleid is een flexibiliteitsbepaling opgenomen als ‘hardheidsclausule’. Dit is echter niet geheel in lijn met artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht en de jurisprudentie. Wanneer een aanvraag strijdig is met de beleidsregels geldt volgens vaste jurisprudentie dat het college alle omstandigheden van het betreffende geval dient te betrekken in de beoordeling om te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot het met de beleidsregels te dienen doel. De flexibiliteitsbepaling wordt daarom geschrapt.
We gebruiken noodzakelijke cookies voor je account en beveiliging. Voor anonieme gebruiksstatistieken (Google Analytics) vragen we je toestemming. Meer over cookies