Op 4 juni 2014 is (versie 1.7 van) de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) tijdens het Bestuurlijk Omgevingsberaad (BOB) door het IPO en het Openbaar Ministerie aangeboden aan Wilma Mansveld, staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu. Daarbij spraken alle betrokken partijen zich uit voor implementatie van de LHS. Doel van de LHS is onder meer een eenduidig handhavend optreden door betrokken instanties bij gelijksoortige overtredingen.
De LHS is ontwikkeld vanuit het milieurecht, waarin een handhavingstekort is geconstateerd doordat de inrichting van de handhavingsorganisatie niet toegesneden bleek op de handhavingstaak. Met name waar het complexe bedrijfsprocessen betrof met hoge of middelhoge milieu- en veiligheidsrisico’s was sprake van een gebrek aan deskundigheid bij de toezichthoudende instanties. Onder meer de fragmentatie en het gebrek aan informatie-uitwisseling werden als barrière gezien voor de aanpak van zware en georganiseerde milieucriminaliteit. Daarom worden in de LHS onder meer duidelijke afspraken gemaakt over de taakverdeling tussen bestuur en OM, waarbij het strafrecht wordt toegepast bij (middel)zware criminaliteit.
Hoewel de LHS van toepassing is verklaard op het hele Wabo-pakket, dus inclusief kapvergunningen en toestemmingen voor reclame-uitingen, is al vastgesteld dat het niet volledig toepasbaar is op andere beleidsvelden dan milieu. Onder meer voor het domein ‘bouwen en wonen’ is in de LHS aangegeven dat het noodzakelijk kan zijn om een specifieke handhavingsstrategie te ontwikkelen, die natuurlijk wel moet passen binnen de kaders van de LHS. Zolang niet duidelijk is op welke termijn die specifieke landelijke strategie voor bouw- en woningtoezicht zal worden vormgegeven, hoe die strategie er uit zal zien, en bij welke organisatie het voortouw zal liggen, is de LHS echter onverkort van toepassing op bouw- en woningtoezicht (bijlage 2). Het stappenplan hebben wij vertaald naar een handhavingsstrategie voor bouw- en woningtoezicht. De uitgangspunten zijn hetzelfde gebleven: passend interveniëren bij iedere bevinding en in vergelijkbare situaties op vergelijkbare wijze reageren.
De term handhavingsstrategie omvat meer dan alleen het opleggen van sancties bij geconstateerde overtredingen. Het betreft ook aanspreken, informeren en voorlichten tijdens toezichtbezoeken. Ook gedogen kan een passende (handhavings)strategie zijn, mits op de juiste wijze afgewogen. Bij bouw- en woningtoezicht zal meer aandacht uitgaan naar het communicatieve spoor, waarin aanspreken en informeren van belang zijn, dan naar het strafrechtelijke spoor.
De kern van de LHS is een matrix (ze bijlage 2) waarin zowel de ernst van de overtreding als het gedrag van de overtreder worden gewogen. De indeling van de constatering, zijnde de eerste stap van het stappenplan, wordt gebaseerd op (mogelijke) gevolgen van de overtreding en op het gedrag van de overtreder. Grofweg ziet dat er als volgt uit:
In de matrix zijn vier categorieën voor de ernst van de overtreding geformuleerd, én vier categorieën voor het gedrag van de overtreder. Gevolgen kunnen vrijwel nihil zijn (categorie 1), maar ook zeer ernstig en onomkeerbaar (4). De overtreder kan goedwillend zijn en onbedoeld een overtreding hebben begaan (categorie A), maar ook calculerend of zelfs bewust en structureel fraude plegen (D). Voor de indeling in de interventiematrix is dus het gedrag van de overtreder op dat moment belangrijk. Ook de toezicht- en handhavingshistorie is een belangrijke informatiebron. Afhankelijk van de ernst van de overtreding en de aard van de overtreder wordt gestart met lichtere of zwaardere instrumenten.
De handhaver bepaalt in welk segment de overtreding en de overtreder worden ingedeeld. De LHS gaat uit van het principe dat handhavers zo licht mogelijk starten met interveniëren gericht op herstel, maar dat wel snel wordt overgestapt op zwaardere interventies als naleving uitblijft. Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering B, onverschillig/reactief, het vertrekpunt.
Bij de indeling wordt vervolgens gekeken of sprake is van verzwarende of verzachtende omstandigheden. Van verzwarende omstandigheden is (bijvoorbeeld) sprake als de overtreder financieel voordeel heeft behaald door de overtreding. Ook als een overtreder een voorbeeldfunctie heeft, kan dat een reden zijn om in te zetten op een zwaardere eerste stap. Datzelfde geldt voor overtredingen die gepaard gaan met andere delicten, zoals valsheid in geschrifte of witwassen. Een verzwaring van de in te zetten instrumenten is dan aan de orde. Bij recidive zal ook eerder gekozen worden voor een zwaarder instrument. Indien sprake is van (een of meerdere) verzwarende argumenten, wordt de bevinding één segment naar rechts en vervolgens één segment naar boven verplaatst.
Bij verzachtende omstandigheden, zoals vastgestelde onbekwaamheid of jeugdige leeftijd van de overtreder, vindt de omgekeerde beweging plaats. Een verzachtende omstandigheid gaat dus niet over de ernst van een feit, maar kijkt hoe iemand tot een strafbare handeling is gekomen. Verzachtende omstandigheden zijn altijd persoonlijk, en hebben nooit hun weerslag op eventuele mededaders.
Als de constatering is toegekend aan een vak in de matrix, is de volgende stap het vaststellen of overleg met de politie en het OM noodzakelijk is voor een strafrechtelijk optreden. Dit zal het geval zijn bij valsheid in geschrifte, corruptie of witwassen. Ook als sprake is van situaties waarin bewust het toezicht onmogelijk wordt gemaakt, zoals bij het weigeren van de toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en poging tot omkoping, en situaties waarin de toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht door bijvoorbeeld sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie, kan strafrechtelijk optreden noodzakelijk zijn. Overeenkomstig de LHS wordt in die situaties altijd aangifte gedaan.
Is daar geen sprake van, dan wordt volstaan met bestuurlijk opgetreden.
De handhaver zet de interventie in totdat sprake is van naleving. Als naleving uitblijft binnen de door de handhaver gegeven termijn, wordt doorgepakt. Dan komt de eerstvolgende zwaardere (combinatie van) interventie(s) in beeld, door opzij en/of omhoog te bewegen in de interventiematrix.
De stappen en beslissingen worden helder en duidelijk vastgelegd in het administratiesysteem, zodanig dat duidelijk is hoe is omgegaan met het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid.
Hoofdstuk 6
Artikel 6.1