2. 1. Bestaande regels
Voor de gronden gelden het bestemmingsplan Buitengebied 2013 van de voormalige gemeente Franekeradeel en het bestemmingsplan Buitengebied van de gemeente Harlingen. In deze bestemmingsplannen is voor de gebieden van de kwelderwallen en de daarbinnen gelegen terpen en kruinige percelen gekozen voor een dubbelbestemming ‘Waarde Reliëf kwelderwal, terpen en kruinige percelen’, waarbij de begrenzing is afgestemd op de Cultuurhistorische waardenkaart van de provincie. In deze dubbelbestemming is er niet voor gekozen om gebruik te maken van het omgevingsvergunningenstelsel, waarbij voor een aantal werken en werkzaamheden een omgevingsvergunning nodig is. Het omgevingsvergunningenstelsel (voorheen het aanlegvergunningenstelsel) is een positief vergunningenstelsel dat binnen de bestemming toegelaten werkzaamheden aan een vergunningplicht koppelt. In beginsel wordt aan die werkzaamheden medewerking verleend, maar de gemeente beoordeelt de aanvaardbaarheid ervan bij de aanvraag voor een vergunning.
Binnen de dubbelbestemming is ervoor gekozen om een striktere bescherming van de waarden vast te leggen in een verbod, waarvan met een afwijking (hierna: binnenplanse afwijking) bij uitzondering onder beperkte voorwaarden kan worden afgeweken. Daarbij zijn werkzaamheden verboden die schade toe kunnen brengen aan de beschermde waarden. Het gaat daarbij om de volgende werkzaamheden:
het diepploegen, egaliseren, afgraven, afschuiven en/of ophogen van gronden;
het dempen en/of graven van sloten en/of andere waterlopen en/of partijen.
Van het verbod kan bij uitzondering onder voorwaarden worden afgeweken. De voorwaarden zien er op toe dat:
het om een zeer beperkte ingreep gaat die wordt uitgevoerd ten behoeve van een landbouwkundige noodzaak dan wel het om de aanleg van natuurvriendelijke oevers langs waterlopen gaat;
geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de gaafheid van het gebied zoals dat is voorzien van de dubbelbestemming ' Waarde Reliëf kwelderwal, terpen en kruinige percelen'.
2. 2. Huidige toepassing van de regels
Dit stelsel van verbod en afwijking impliceert een uitzonderingsregel, zodat op voorhand wordt aangegeven dat slechts bij uitzondering meegewerkt zal worden aan de werkzaamheden. De voorwaarden zien toe op mogelijke ingrepen met een zo minimaal mogelijk gevolg. Het behoud van de waarden is binnen dit stelsel uitgangspunt.
In de praktijk is onduidelijkheid ontstaan over wat onder een landbouwkundige noodzaak moet worden verstaan. Dat is op voorhand niet eenvoudig aan te geven, omdat dit per initiatief verschilt. In de eerste plaats moet dat beoordeeld worden aan de hand van de activiteit die plaatsvindt. In de voorwaarden staat namelijk dat het slechts om een zeer beperkte ingreep mag gaan. Het vergroten van een kavel, het beter bereikbaar maken van landerijen, het ingrijpen in de waterstructuur om water beter op de velden te reguleren, en dergelijke, kunnen vanuit een individueel landbouwbedrijf landbouwkundig noodzakelijk zijn. Echter de vraag is in hoeverre die ingreep zeer beperkt is. Als daar een volledige sloot voor gedempt moet worden of de structuur van het landschap daarmee wordt aangetast, dan is er geen sprake van een zeer beperkte ingreep in relatie tot de beschermde waarden.
Los daarvan moet daarbij nadrukkelijk rekening worden gehouden met de belangen. Het belang van de dubbelbestemming is gericht op de bescherming van de waarden in relatie tot de gaafheid van het gebied. Dat is altijd de grondslag waaraan de beperktheid van de ingreep getoetst moet worden. Vervolgens moet worden gekeken of de ingreep zodanig noodzakelijk is dat de waarden daarvoor kunnen wijken, zonder dat die waarden en de gaafheid van het gebied onevenredig worden aangetast. Er kan dan gedacht worden aan het verleggen van een toegang naar percelen, zodanig dat daarmee overlast kan worden verminderd en het voor de agrariër eenvoudiger is om de landerijen te bewerken. Daarvoor kan bijvoorbeeld een dam in een sloot worden aangelegd. Dat wordt als een zeer beperkte ingreep beschouwd in relatie tot de waarden en de landbouwkundige noodzaak en de belangen die daarmee worden gediend.
Artikel 2.