In het vorige hoofdstuk is beschreven dat uit de inventarisatie verschillende overtredingen naar voren zijn komen. Het aantal afwijkingen van de maatvoering in de ligplaatsvergunning is onverwacht groot. Voor een belangrijk deel passen deze woonboten wel binnen de maten van de bestemmingsplannen. Ook is er nog een kleiner deel van de woonboten dat niet aan de bestemmingsplanvoorwaarden voldoet. De situatie ter plaatse bepaalt of een afwijking als een groot of een kleiner probleem gezien moet worden. Uit eerste dossieronderzoek en gesprekken met betrokkenen blijkt overigens dat de afwijkingen niet altijd (bewust) door de bewoners zijn veroorzaakt.
Voordat een handhavingsaanpak gemaakt kan worden is het van belang om de ernst van de overtredingen te beoordelen. Om deze reden zijn de groepen nader geanalyseerd. Daarnaast is – vanuit een bestuurlijke en ambtelijke behoefte – gekeken naar een integrale benadering, waarbij aanvullende handhavingsaspecten bekeken worden. Tot slot wordt een voorstel gedaan voor de prioriteitstelling voor de handhaving.
Probleemanalyse nulmeting
Voor de nulmeting zijn de resultaten van de probleemanalyse als volgt.
Groep A: geen medewerking of afwijkende gegevens
Er zijn ongeveer 35 woonboten die ook na herhaaldelijk verzoek geen medewerking hebben gegeven aan de inventarisatie. Van deze vaartuigen is wel een ligplaatsvergunning bekend, maar deze kan niet vergeleken worden met de feitelijke maatvoering. De feitelijke maten van de woonboot kunnen ook niet vergeleken worden met de maatvoering in het bestemmingsplan.
In het kader van de rechtsgelijkheid en de positie van de gemeente als handhavende instantie behoren burgers medewerking te verlenen aan het toezicht van de gemeente. Het doel van de nulmeting was niet het uitvoeren van toezicht, maar een inventarisatie van de bestaande bouwwerken die onder het overgangsrecht van de Wvvw zouden vallen.
Onderzocht wordt of er voldoende juridische redenen zijn om een gemeentelijke machtiging te verstrekken om de woonboot te betreden (in de zin van ‘aan dek gaan’). Voor de opmetingen hoeven de inspecteurs niet in de woning zelf te zijn. Dit gebeurt namelijk aan de buitenkant van de woonboot. Na inspectie kunnen de betreffende woonboten ingedeeld worden in één van de andere groepen.
Voor circa 45 BAG-adressen worden gegevens nog nader aangevuld. Hierna kunnen de betreffende woonboten ingedeeld worden in één van de andere groepen.
Groep B: niet-BAG ligplaatsen
Er zijn ongeveer 65 woonboten aangetroffen die zonder vergunning een ligplaats hebben ingenomen op een plek die geen BAG-ligplaats is. Van deze woonboten is weinig bekend. Het gaat veelal om locaties aan de randen van de stad. De bewoning is zeer divers. Het vermoeden bestaat dat een deel van deze bewoners met sociale en/of financiële problemen kampen. Ook bestaat het vermoeden dat op een deel van deze woonboten commerciële/toeristische verhuur plaatsvindt.
Daarbij wordt opgemerkt dat ingeval van sociale problematiek een multidisciplinaire aanpak gewenst is, waarbij het voortouw niet per definitie genomen wordt door Handhaving Bouw & Gebruik, maar mogelijk juist vanuit sociale partners. Het is hierbij niet mogelijk op voorhand één dienst of afdeling als eerstverantwoordelijke te noemen. Amsterdam kent immers verschillende aanpakken zoals Overlastgevende Multiprobleemgezinnen, aanpak Zorg en overlast, Hygiënisch Woningtoezicht en Aanpak huisvesting kwetsbare groepen. Dit betekent dat - vanuit de regierol van Handhaving Bouw & Gebruik - waar nodig wordt opgeschaald en/of een zaak wordt overdragen naar de meest geschikte instantie. Een dergelijke aanpak heeft als resultaat dat onveilige situaties worden voorkomen en eventuele ernstige sociale problematiek in beeld komt en kan worden opgelost.
Groep C: BAG-ligplaatsen en geen ligplaatsvergunning
Er is een groep van ongeveer 40 woonboten op BAG-geregistreerde locaties zonder ligplaatsvergunning. Voor een gedeelte daarvan speelt een juridisch geschil met de gemeente, waarbij de uitkomst nog ongewis is. Het is in Amsterdam verboden zonder vergunning ligplaats in te nemen met een woonboot. Dit is de basisregel voor woonboten.
Groep D: maten woonboot zijn groter dan in de ligplaatsvergunning staan, maar woonboten voldoen met grote waarschijnlijkheid wel aan de voorwaarden van het bestemmingsplan.
Een grote groep van circa 1300 woonboten is groter dan op de ligplaatsvergunning is vermeld. De oorzaken lopen uiteen van administratieve slordigheden, incorrecte maatvermelding in de ligplaatsvergunning tot niet-vergunde verbouwing. De afwijking is van 11 cm tot meerdere meters. Tot en met 10 cm afwijking is als meetonnauwkeurigheid beschouwd. Elk meetinstrument en meetwijze heeft namelijk een meetonnauwkeurigheid.
Een belangrijk deel van deze groep woonboten past met grote waarschijnlijkheid wel binnen de bepalingen van het bestemmingsplan dat geldt op de locatie waar ze liggen afgemeerd3Als voorbeeld het volgende. In het bestemmingsplan Water in het Centrum zijn geen maten opgenomen, maar er ligt wel een beleidsdocument met maten aan het plan ten grondslag (Bootrichtlijnen 2014). In de Bootrichtlijnen zijn algemene maten voor diverse typen boten aangegeven, maar daarbij is een groot scala aan uitzonderingsregels opgenomen. Die maken het mogelijk dat een woonboot groter is dan de algemeen toegestane maat, bijvoorbeeld omdat de woonboot historisch is. Dit vraagt een dermate gedetailleerde en gespecialiseerde studie per woonboot dat het in deze inventarisatie niet kon worden meegenomen. De beoordeling of woonboten in Centrum ook daadwerkelijk passen binnen het bestemmingsplan, zal worden gedaan op het moment dat een individuele woonboot in het kader van de handhavingsaanpak behandeld wordt.. Er is geconstateerd dat er een strijdigheid is in de ligplaatsvergunning ten opzichte van de maatvoering, maar die lijkt in veel gevallen legaliseerbaar. De handhaving is gericht op het beëindigen van de overtreding.
Een deel van groep D is te duiden als maatvoeringsexces; we houden rekening met 10% van het aantal woonboten in deze groep (130 maatvoeringsexcessen). Maatvoeringsexcessen zijn woonboten die qua maatvoering tot ernstige overtredingen van nautisch regelgeving (doorvaartprofielen) of bestemmingsplan leiden. Er is op voorhand geen vaste norm te stellen voor wat een maatvoeringsexces is; dit is mede afhankelijk van het gebied waarin een woonboot ligt.
Groep E: maten woonboot zijn groter dan in ligplaatsvergunning staan én woonboot voldoet met grote waarschijnlijkheid niet aan de voorwaarden van het bestemmingsplan.
De circa 140 woonboten binnen deze groep zijn groter dan op de ligplaatsvergunning en wijken ook af van de bestemmingsplanvoorwaarden. De afwijking is groter en de aanpak van deze groep heeft een hogere prioriteit dan groep D. Ook hier wordt de handhaving uitgevoerd met de intentie de overtreding te beëindigen. Handhaving van deze boten leidt tot meer ruimte op de het water. Dit is ruimte die ingezet kan worden voor veiligheid (meer afstand tussen boten), meer zicht op het water, het oplossen van nautische knelpunten en flexibiliteit bij noodzakelijk kade- en oeverherstel.
Een deel van groep E is te duiden als maatvoeringsexces; we houden rekening met 50% van het aantal woonboten in deze groep (70 maatvoeringsexcessen).
Integrale benadering
Tijdens de nulmeting en aanvullende inventarisatie is geen volledige opname gedaan van een woonboot en zijn omgeving. Dit betekent dat naar aanleiding van de nulmeting handhaving plaats kan vinden op grond van enerzijds ontbreken ligplaatsvergunning en anderzijds maatvoering in relatie tot planologisch gebruik, ordening, welstand en constructieve veiligheid. Legalisatie betekent echter niet dat de eigenaar/gebruiker er dan vanuit kan gaan dat de woonboot volledig voldoet aan álle relevante wetgeving. Er kunnen ook andere al dan niet ernstige handhavingsgronden zijn bij woonboten, zoals strijdigheid ten aanzien van onderwaterprofiel, het gebruik, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart.
In overleg met het MT VTH Bouw & Gebruik en Wonen is daarom gekozen voor een integrale handhavingsaanpak voor de woonboten uit de nulmeting. De scope wordt daarom verbreed met de volgende handhavingsaspecten:
Welstandsexcessen
Zorgplicht (Woningwet 1a)
Illegaal wonen / hotels
Illegale bouwsels op de kade.
Deze vier aanvullende handhavingsaspecten vragen in voorkomende gevallen om een aanvullende beoordeling van de woonboten uit de nulmeting of een specifieke interventie bij overtredingen. Hierbij geldt het volgende.
Welstand
In 2018 is de nota Welstand op het water vastgesteld door de gemeenteraad, met strengere eisen voor bestaande boten. Dit geeft mogelijk een aanvullende handhavingsopgave. Echter, voor de bestaande boten, die eerder al voldeden aan de voorschriften, zal de handhavingslast niet toenemen. De excessenregeling is wel nieuw en komt voort uit de gelijkstelling met het bouwen op het land, maar omdat deze alleen in buitensporige gevallen zal worden gehanteerd is de verwachting dat het per definitie niet om veel gevallen zal gaan.
Actieve opsporing van welstandsexcessen ligt niet in lijn met de bedoeling van de nieuwe wetgeving (Wvvw). Vanwege de nieuwe welstandsnota en het gegeven dat er welstandsexcessen zijn wordt hier echter wel voor gekozen. Welstand wordt meegenomen in het legalisatieonderzoek bij handhaving van woonboten die geprioriteerd worden opgepakt. Voor de overige woonboten is een aanvullend bureauonderzoek uitgevoerd, mede op basis van de tijdens de nulmeting gemaakte foto’s. De excessen zijn in beeld en kunnen met voorrang worden aangepakt. Er wordt uitgegaan van circa 50 welstandsexcessen. Deze worden binnen de handhavingsaanpak opgepakt.
Zorgplicht (Woningwet 1a)
De focus voor de zorgplicht wordt gelegd op het aspect veiligheid. Overtredingen voor zorgplicht zijn op grond van de initiële inspectie niet altijd te zien. Vanwege de mogelijke risico’s heeft er reeds aanvullend onderzoek plaatsgevonden. Er zijn circa 65 ernstige veiligheidsproblemen in beeld die binnen de handhavingsaanpak worden opgepakt.
Illegaal wonen / hotels
Handhaving van illegale hotels is een stedelijke prioriteit. Overtredingen zijn op grond van de initiële inspectie niet altijd te zien. Deze handhavingsaspecten vragen daarom om een aanvullende (buiten- én binnenwaartse) inspectie. Deze aanvullende inspectie zal pas uitgevoerd worden op het moment dat er, bijvoorbeeld naar aanleiding van een inspectie aan de buitenzijde of naar aanleiding van meldingen, sterke aanwijzingen zijn van een mogelijk illegaal hotel.
Illegaal wonen / hotels wordt meegenomen in het legalisatieonderzoek bij handhaving van woonboten die geprioriteerd worden opgepakt. Voor de overige woonboten wordt een aanvullend bureauonderzoek uitgevoerd, mede op basis van de tijdens de nulmeting gemaakte foto’s. De verwachting is dat er circa 250 excessen op dit gebied worden aangetroffen. Deze worden doorgegeven via Zoeklicht aan Wonen. Wonen heeft een doelgericht projectteam ingericht voor handhaving van dergelijke situaties.
Illegale bouwsels op de kade.
Ook actieve opsporing van illegale bouwsels (schuurtjes, schuttingen, etc.) op de kade ligt niet in lijn met de bedoeling van de nieuwe wetgeving (Wvvw). Echter, in het kader van integrale handhaving wordt dit aspect wel meegenomen.
In het legalisatieonderzoek bij handhaving van woonboten die geprioriteerd worden opgepakt wordt tevens gekeken naar niet-vergunde bouwsels op de kade. De verwachting is dat er circa 100 excessen zijn. Deze worden binnen de handhavingsaanpak opgepakt.
Indien bij de overige woonboten een illegaal bouwsel wordt gesignaleerd, worden deze door middel van een constateringrapport doorgegeven aan de teams Toezicht en Handhaving Bouwen en gebruik van de stadsdelen.
Bepalen excessen
Voor alle typen excessen geldt dat op casusniveau beoordeeld wordt of er sprake is van een overtreding die als exces aan te merken is, mede op basis van waarnemingen ter plaatse.
Bij het bepalen van de maatvoeringexcessen zijn meerdere factoren van belang. Naast de maatvoering (hoogte, breedte, lengte) spelen ook de locatiekenmerken (ruimtelijk en nautisch), de aanwezigheid van extra voorzieningen en scheepsdetails, het historisch perspectief en de correctheid van maten in de ligplaatsvergunning een rol. Het gevolg hiervan is dat er geen ‘zwart-wit’ criterium (zoals een percentage) gehanteerd kan worden om te bepalen of een woonboot een exces is en het aantal excessen op voorhand niet bekend is.
Prioriteitstelling
De zes groepen zijn beoordeeld op de ernst van de overtreding en de mate waarop grip op de situatie wenselijk is. Dit laatste legt de focus op situaties waarin ontwikkelingen spelen (denk aan kaderenovatie), op situaties die ‘echt’ illegaal zijn en op situaties waarin gevaar en/of problematiek op sociaal gebied speelt. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen drie niveaus voor de prioriteiten, conform het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018: hoog, gemiddeld en laag. Deze groepen, prioriteiten en aanpak voor de hoge prioriteiten zijn weergegeven in de tabel op de volgende pagina.
Daarbij geldt dat in elk van de zes groepen excessen ten aanzien van maatvoering, welstand, zorgplicht (Woningwet 1a), illegaal wonen / hotels en illegale bouwsels op de kade aanwezig kunnen zijn. Gevallen waarbij sprake is van excessen krijgen voorrang. Deze situaties zijn in de prioritering apart geduid.
Groep
Soort overtreding
Aantal (circa)
Prioriteit
Aanpak hoge prioriteit
A
Geen medewerking aan inventarisatie op een BAG-ligplaats of nog nader uit te zoeken i.v.m. afwijkende gegevens
80
Excessen = hoog
Andere gevallen = afhankelijk van resultaten onderzoek
Onderzoek of medewerking alsnog kan worden verkregen of onderzoek nadere gegevens; vervolgens indelen in andere groepen.
B
Woonboten op locaties zonder BAG-registratie en zonder ligplaatsvergunning
65
ILLEGAAL = hoog
Handhaving in nauwe samenwerking (waar nodig volgend op) aanpak eventuele sociale problematiek.
C
Woonboten zonder ligplaatsvergunning en niet passend in het bestemmingsplan
40
ILLEGAAL = hoog
Handhaving gericht op vertrek uit Amsterdam.
D
Woonboten waarvan maatvoering niet past in de ligplaatsvergunning maar met grote waarschijnlijkheid wel in bestemmingsplan
1300
Excessen = hoog
Andere gevallen = laag
Handhaving met de intentie tot legalisatie / beëindiging van de overtreding.
E
Woonboten die niet passen in ligplaatsvergunning en met grote waarschijnlijkheid niet in bestemmingsplan
140
Excessen = hoog
Andere gevallen = gemiddeld
Handhaving met de intentie tot legalisatie / beëindiging van de overtreding.
F
Overige woonboten (legaal en zonder maatvoering problemen) en lege waterpercelen
1200
Excessen = hoog
Andere gevallen n.v.t.
Handhaving met de intentie tot legalisatie / beëindiging van de overtreding.
Totaal
2800
Meewegen handhavingsmeldingen en -verzoeken
Handhavingsmeldingen en -verzoeken die vóór het project zijn ontvangen wegen mee in de prioriteitstelling indien deze veiligheids- of gezondheidsrisico’s betreffen. Dit heeft als doel de prioriteitstelling zo objectief mogelijk uit te kunnen voeren, maar tegelijkertijd ook rekening te kunnen houden met mogelijke ernstige risico’s.
Artikel 3: