De Wet verduidelijking voorschriften woonboten (Wvvw), die op 1 januari 2018 inwerking is getreden, leidde tot een fors gemeentelijk verandertraject op het gebied van communicatie, voorlichting, vergunningverlening, toezicht en handhaving ten aanzien van woonboten en niet-varende bedrijfsvaartuigen. Daarnaast moesten – gedeeltelijk vanwege de Wvvw – gemeentelijke beleidsregels voor het water worden aangepast. Ter voorbereiding op dit verandertraject is in de periode november 2016 tot december 2017 - in opdracht van het MT VTH Bouw & Gebruik - een nulmeting uitgevoerd.
De meting hield in:
Controle of de ligplaats van de woonboot of bedrijfsvaartuig is geregistreerd in de Basisregistratie adressen en gebouwen (BAG);
Opnemen van de maten van woonboten of bedrijfsvaartuigen van alle BAG geregistreerde ligplaatsen bestemd voor woonboten of bedrijfsvaartuigen;
Vergelijking van de opgenomen maten met de geldende ligplaatsvergunning of ontheffing;
Controle of de ligplaats in een bestemmingsplan is opgenomen;
Signaleren van bijzondere situaties (zoals verwaarlozing en onwenselijk gebruik).
De nulmeting is eind 2017 afgerond. In de periode 1 januari - 30 april 2018 is een aanvullende inventarisatie uitgevoerd, onder andere bij woonboten waar de eigenaren en/of bewoners medewerking hadden geweigerd of waar dossiers onvolledig waren en ligplaatsvergunningen niet vindbaar bleken.
De nulmeting heeft aan het licht gebracht dat er een aantal niet vergunde woonboten binnen de wateren van Amsterdam ligplaats hebben ingenomen. Verder blijkt een groot aantal woonboten, bij nameting, afmetingen te hebben die niet overeenkomen met de ligplaatsvergunning. Ook lijkt een deel van de woonboten en niet-varende bedrijfsvaartuigen niet conform de bestemmingsplanvoorwaarden ligplaats te hebben ingenomen. Dat betekent dat de nulmeting, aanvankelijk bedoeld voor de invoering van de Wvvw, onverwacht een fors aantal handhavings-vraagstukken oplevert.
Het uitvoeren van handhavingstrajecten is arbeidsintensief. Bovendien zal de inzet afgewogen moeten worden binnen het bredere kader van het vastgestelde Amsterdamse handhavingsbeleid voor het Wabo-domein. Er bestaat geen ruimte om de genoemde handhavingsvraagstukken voor woonboten op te pakken zonder dat dat ten koste gaan van inzet op andere handhavingsthema’s. Daarom is er aanvullende projectmatige inzet nodig om de handhavingsvraagstukken, die dankzij de nulmeting zichtbaar zijn geworden, op te lossen. Dit vraagt om bestuurlijke keuzes. In voorliggend document wordt daarom een voorstel gedaan voor een prioritering en een projectmatige aanpak van de handhavingsvraagstukken. De ‘reguliere’ vergunningverlenings-, toezichts- en handhavingstaken vallen buiten de scope van deze aanpak.
Daarnaast wordt een algemene handhavingsstrategie voor woonboten en niet-varende bedrijfsvaartuigen beschreven, die aanvullend is op het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017 – 2018. Deze handhavingsstrategie is van toepassing op zowel de handhavingsaanpak voor de woonboten uit de nulmeting, als voor de woonboten die buiten deze handhavingsaanpak vallen. Met de eerstvolgende herziening van het Handhavingsbeleid Wabo zal deze handhavingsstrategie voor woonboten worden opgenomen in dit Wabo-beleid.
Omdat de handhavingsvraagstukken en de handhavingsstrategie betrekking hebben op het Wabo-domein en er keuzes worden gemaakt in relatie tot prioritering en sanctionering voor woonboten en niet-varende bedrijfsvaartuigen, worden de keuzes op grond van het Besluit omgevingsrecht vastgelegd in een Wabo-beleidsdocument dat aangeboden wordt aan het college ter vaststelling en aan de raad ter kennisname.
Let op: alhoewel de handhavingsaanpak geldt voor zowel woonboten als niet-varende bedrijfsvaartuigen, wordt in dit document vanwege de leesbaarheid alleen de term woonboten gehanteerd.
Achtergrond
In april en november 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld1ABRvS 16 april 2014 nr. 201306684/1/1A en ABRvS 26 november 2014 nr. 201400518/1/R4. dat woonboten en bedrijfsvaartuigen die bedoeld zijn om ‘ter plaatse te functioneren’, aangemerkt moeten worden als bouwwerken en daarmee omgevingsvergunning-plichtig zijn.
Veel van de drijvende bouwwerken voldeden echter niet aan de geldende regelgeving voor bouwwerken en werden door deze uitspraken in feite in één klap illegaal. Ze vielen in Amsterdam onder de werking van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob) terwijl sinds de genoemde uitspraken – naast de Vob – ook de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is. Om dit gevolg van de uitspraak van de Raad van State te repareren is sinds 1 januari 2018 de Wvvw van kracht2De wijziging van het Bouwbesluit (Stb. 2017, 494) en het inwerkingtredingsbesluit Wet verduidelijking voorschriften woonboten (Stb. 20174, 495) is 20 december in het Staatsblad gepubliceerd. De wijziging van de Regeling Bouwbesluit (stcrt-2017-73470) is 21 december 2017 de Staatscourant gepubliceerd.. Door deze wet is de Wabo gewijzigd.
In de Wabo is nu duidelijker omschreven welke woonboten en bedrijfsvaartuigen wel en welke niet als bouwwerk moeten worden beschouwd. Varende schepen die bestemd zijn en worden gebruikt voor de vaart, zoals sleepboten en passagiersvaartuigen, zijn niet als bouwwerk aangemerkt, en worden in Amsterdam nog steeds beoordeeld in het kader van de Vob. Deze vallen buiten deze handhavingsaanpak.
Overgangsrecht
Er is overgangsrecht opgenomen voor (legale) woonboten en bedrijfsvaartuigen die voortaan als bouwwerk te boek staan. Dit overgangsrecht houdt onder andere in een van rechtswege ontstane omgevingsvergunning door gelijkstelling van de geldende ligplaatsvergunning met een omgevingsvergunning. Dat betekent dus dat de ligplaatsvergunning die op 1 januari 2018 geldig was geldt als omgevingsvergunning, inclusief de daarin vermelde afmetingen en overige voorwaarden. Voor de categorie (historische) varende schepen waarop wordt verbleven (wonen, restaurant, museum en dergelijke) is een uitzondering gemaakt in de wetgeving.
Het overgangsrecht geldt dus alleen voor díe woonboten die op 1 januari 2018 beschikten over een geldige ligplaatsvergunning. Er waren op dat moment in Amsterdam ook woonboten zonder geldige ligplaatsvergunning; voor hen geldt geen overgangsrecht.
Het is niet mogelijk dat de gemeente Amsterdam aan eigenaren / bewoners van woonboten een (aparte) omgevingsvergunning voor hun woonboot verleent. Deze omgevingsvergunning bestaat immers al. Er is alleen geen separaat document: de op 1 januari 2018 geldige ligplaatsvergunning voor de woonboot is het bewijs van de omgevingsvergunning. Op verzoek kan de gemeente een kopie verstrekken van de geanonimiseerde ligplaatsvergunning die op 1 januari 2018 geldig was, als een bewijsstuk van de van rechtswege ontstane omgevingsvergunning.
Waarom nu handhaving?
Er is in de nulmeting een aantal (mogelijke) overtredingen in relatie tot woonboten gesignaleerd. De vraag kan gesteld worden waarom deze nooit eerder zijn opgepakt. Hiervoor is een aantal redenen te benoemen:
In bepaalde gebieden is daadwerkelijk sprake van achterstallig onderhoud in relatie tot handhaving. Echter, handhaving van woonboten is nooit eerder benoemd als een prioriteit (ten opzichte van andere handhavingstaken).
Met de invoering van de Wvvw vallen de woonboten nu ook onder het regime van de Wabo (het zijn bouwwerken). Omdat in de Wvvw een overgangsbepaling is opgenomen voor de bestaande bouwwerken, heeft er een nulmeting plaatsgevonden waarbij het aantal bouwwerken is geïnventariseerd. Hierbij zijn, als neveneffect, tevens de niet vergunde en bijzondere situaties beter in beeld gekomen.
Amsterdam is voor bezoekers, ondernemers en (potentiële) bewoners een populaire stad. De druk op de beschikbare ruimte wordt steeds groter. Hierdoor is er toenemende aandacht voor de aanpak van onder andere niet-vergunde woninguitbreidingen en illegaal wonen, zowel op het land als op het water.
De herstelwerkzaamheden aan kades en bruggen hebben invloed op woonboten die liggen aan of nabij deze kades en bruggen. Het verplaatsen van woonboten in het kader van het herstel van kades en bruggen moet veilig gebeuren. De aanpak van woonboten die verplaatst moeten worden wordt daarom met prioriteit opgepakt; het betreft immers woonboten waar grote zorgen zijn over constructieve veiligheid. Er vindt in dit kader nauwe afstemming plaats met het Programma Kades en Bruggen.
Waarom een aparte handhavingsaanpak voor woonboten?
In het Amsterdamse Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017 – 2018 is een strategie voor sanctioneren en gedogen opgenomen. Deze strategie gaat uit van de beginselplicht tot handhaving. Deze beginselplicht komt voort uit jurisprudentie en houdt in dat de gemeente in beginsel verplicht is om zijn bevoegdheid tot handhaving in te zetten. Er mag slechts van handhaving worden afgezien als bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen. Daarvan kan sprake zijn als concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan van handhavend optreden worden afgezien als het handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
In het Handhavingsbeleid Wabo is nu geen prioritering opgenomen voor de handhaving van overtredingen. Dit zou inhouden dat álle in de nulmeting geconstateerde overtredingen voor de woonboten gehandhaafd dienen te worden. De capaciteit van de gemeente is echter beperkt en er moeten keuzen gemaakt worden. Het is daarom wenselijk om aanvullend beleid voor woonboten vast te stellen, die een dergelijke prioriteitstelling voor overtredingen vastlegt. Deze prioritering mag volgens jurisprudentie inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden.
De voorliggende Aanpak Nulmeting Woonboten geeft een dergelijke prioriteitstelling voor de handhaving van de in de nulmeting geconstateerde overtredingen. Deze prioriteitstelling is gebaseerd op de ernst van de overtreding, in termen van risico’s op het gebied van veiligheid, gezondheid en ordening van de stad. Dit betekent dat ernstige overtredingen (excessen) op basis van de bestuurlijke verantwoordelijkheid en prioriteiten van het college worden geprioriteerd. Een belangrijk deel van de overtredingen wordt pas opgepakt naar aanleiding van een mutatie of een handhavingsmelding of -verzoek van een belanghebbende.
Algemeen handhavingsstrategie
Voor de handhaving van de woonboten is - in aanvulling op voorliggend document - het beleidsdocument Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017 – 2018 van toepassing In het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017 – 2018 is onder andere de sanctiestrategie (inclusief de mogelijkheid een als onder dwangsom op te leggen) opgenomen, alsook hoe om te gaan met handhavingsverzoeken en -meldingen.
Vanwege de specifieke en soms al langer bestaande vraagstukken die spelen bij woonboten en niet varende bedrijfsvaartuigen, en vanwege de samenloop van bouw- en nautische wet- en regelgeving, is recent de behoefte ontstaan aan een aanvullende handhavingsstrategie voor dit type bouwwerken. Deze strategie is opgenomen in hoofdstuk 4 van voorliggend document. Deze handhavingsstrategie geeft een richtlijn voor een doelgerichte afhandeling van de handhavingsvraagstukken in geval van het ontbreken van de ligplaatsvergunning en/of overtredingen op het gebied van maatvoering in relatie tot planologisch gebruik, welstand en nautische veiligheid.
Twee meetwijzen
In hoofdstuk 4 van voorliggend document is tevens vastgelegd dat voor de nautische toetsing van woonboten op grond van de Vob de meetinstructie ‘Meten is Weten’ wordt gehanteerd. Deze meetinstructie wordt in Amsterdam sinds 2005 gebruikt, maar is nog niet stadsbreed bestuurlijk vastgesteld. Op grond van Artikel 1.2.2 van de Vob kan het College nadere regels stellen omtrent het gebruik van meetmethoden.
Voor de ruimtelijke toetsing van woonboten wordt de meetwijze gehanteerd die is vastgelegd in het Paraplubestemmingsplan Drijvende Bouwwerken en die in 2019 is vastgesteld.
Artikel 1:
Aanleiding
Onderdeel van Beleidsregels aanpak nulmeting woonboten inclusief de handhavingsstrategie woonboten