De realisering van de voorgenomen ontwikkelingen brengt vaak de behoefte aan nieuwe infrastructuur met zich mee, of de noodzaak om in bestaande infrastructuur te investeren. Voor de bekostiging hiervan is de gemeente aangewezen op eigen middelen, subsidies, middelen uit grondverkoop, maar ook op bijdragen van particuliere grondexploitanten binnen de kostenverhaalregeling uit de Grondexploitatiewet. Daar waar de gemeente de eigenaar van de grond is, kan zij door middel van de gronduitgifte middelen vrij maken om bij te dragen aan de kosten van deze infrastructuur, of anders binnen de begroting of de reserves dekking zoeken. Daar waar de gronden ontwikkeld worden door particuliere grondexploitanten is het gemeentelijke standpunt dat deze partijen ook een bijdrage dienen te leveren. De Grondexploitatiewet regelt en maakt dit soort bijdragen mogelijk.
Publiek- en privaatrechtelijk spoor
De Grondexploitatiewet maakt een onderscheid tussen het privaatrechtelijke en het publiekrechtelijke spoor van kostenverhaal. In het privaatrechtelijke spoor kunnen de gemeente en de particuliere grondexploitanten vrijwillig afspraken maken over bijdragen aan de kosten. Deze afspraken worden opgenomen in een overeenkomst voorafgaand aan de vaststelling van de planologische inpassing ('anterieure overeenkomst' genaamd). Wanneer onderhandelingen mislukken bestaat voor de gemeente alsnog de mogelijkheid om het publiekrechtelijke spoor te volgen om het kostenverhaal te verplichten. Dit houdt in dat de gemeente, gezamenlijk met de planologische inpassing, een 'exploitatieplan' moet vaststellen. Een exploitatieplan stelt de gemeente in staat om de omgevingsvergunning voorwaardelijk te stellen aan de betaling van een in dit plan opgenomen exploitatiebijdrage.
Onderscheid gebiedseigen en gebiedsoverstijgende kosten
In zowel de Grondexploitatiewet als de aanstaande Omgevingswet wordt impliciet een onderscheid gemaakt tussen openbare infrastructuur die uitsluitend één exploitatiegebied dient (‘gebiedseigen kosten’), en openbare infrastructuur die meer exploitatiegebieden dient (‘gebiedsoverstijgende kosten’). Deze nota heeft betrekking op gebiedsoverstijgende bestedingen die een impact hebben op geheel Purmerend of belangrijke delen ervan. Wanneer bestedingen weliswaar een gebiedsoverstijgend karakter hebben, maar voornamelijk van dienst zijn voor specifieke bouwplannen binnen één of enkele exploitatiegebieden, zonder impact te hebben op de verdere omgeving, dan worden deze kosten in aparte locatiespecifieke beleidsdocumenten opgenomen.
Noodzaak aan beleidskader
Om gebiedsoverstijgende kosten te mogen verhalen op particuliere grondexploitanten is het noodzakelijk dat beleidsmatig wordt onderbouwd wat de doelbestemming, kostentoedeling en uitvoerbaarheid van de bestedingen zijn. Ook moet duidelijk zijn wat de samenhang is tussen de bestedingen en de betalende exploitatiegebieden. Voor een aantal soorten gebiedsoverstijgende kosten is het daarnaast nog van belang dat de beleidsmatige onderbouwing opgenomen wordt in een structuurvisie. Dit betreft maatschappelijke belangrijke functies, en bijdragen aan de tekorten van (her)ontwikkelingslocaties (bijvoorbeeld locaties waar sociale huurwoningen worden gerealiseerd).
De Structuurvisie en gerelateerd beleid bevatten reeds een groot deel van deze beleidsmatige onderbouwing, en deze nota GKP voorziet in de noodzakelijke bijstelling en aanvulling. In de nu bekende teksten van de Omgevingswet en gerelateerde uitvoeringsregelgeving worden de kostenbegrippen ‘bovenwijkse voorzieningen’ en ‘bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen’ opgevangen in twee begrippen, namelijk ‘gebiedsoverstijgende kosten’ en 'bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied'. Deze nota GKP loopt op deze nieuwe wetgeving vooruit door ook deze begrippen te hanteren. Naar verwachting zal de nota daarom ook toepasbaar zijn onder de Omgevingswet.
Verschillen publiek- en privaatrechtelijk kostenverhaal
Er zijn twee belangrijk verschillen tussen het publiekrechtelijke en het privaatrechtelijke spoor van kostenverhaal:
1. Relatie tussen gebiedsoverstijgende bestedingen en exploitatiegebieden
Het soort relatie dat er moet zijn tussen de gebiedsoverstijgende bestedingen en de betalende exploitatiegebieden. In het publiekrechtelijke spoor kunnen aan particuliere grondexploitanten alleen die bestedingen worden doorberekend die voldoen aan de kostensoortenlijst uit het Besluit Ruimtelijke Ordening en ook moeten de bestedingen voldoen aan drie criteria uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening:
Profijt: het exploitatiegebied moet voordeel hebben van de besteding;
Toerekenbaarheid: in de gemeentelijke verslaggevingsdocumenten (begroting, balans of op een lijst met niet uit de balans blijkende verplichtingen) moet staan dat het exploitatiegebied mede aanleiding geeft om de begrote besteding te realiseren (causaliteit);
Proportionaliteit: indien meerdere exploitatiegebieden voordeel hebben van de besteding, moeten de kosten van deze besteding ook over deze andere exploitatiegebieden worden verdeeld.
2. Waarderingsregels inbrengwaarde grond en ‘macroaftopping’
Gemeenten zijn in het publiekrechtelijk spoor niet vrij om de inbrengwaarde van grond te bepalen en moeten daarbij strikte regels volgen. Vooral in transformatiegebieden blijkt hierdoor de inbrengwaarde vaak dermate hoog dat macroaftopping aan de orde is (d.w.z. dat niet alle kosten op de ontwikkelaar kunnen worden verhaald omdat het exploitatieplan een exploitatietekort toont).
‘Grosso modo’ betekent dit dat via de publiekrechtelijke weg de gemeente een belangrijk deel kan verhalen van de kosten van gebiedseigen infrastructuur, maar slechts een deel van de kosten van gebiedsoverstijgende bestedingen. En de kans bestaat ook dat de gemeente een eventueel tekort moet subsidiëren. Gevolg is dat het publiekrechtelijk spoor financiële risico’s voor de gemeente met zich meebrengt.
Het privaatrechtelijke spoor heeft meer ruimte: men kan verder gaan dan de kostensoortenlijst en men hoeft zich niet te houden aan de drie criteria, mits er een ruimtelijke en functionele relatie bestaat tussen bestedingen en exploitatiegebieden. Het gevolg hiervan is dat in het privaatrechtelijke spoor een groter deel van de gebiedsoverstijgende bestedingen kan worden verhaald. Het privaatrechtelijke spoor geeft daarnaast meer vrijheid voor de programmatische en stedenbouwkundige invulling. Private partijen worden dan uitgenodigd om zelf waarde toe te voegen aan het gebied, m.a.w. met goede ideeën te komen. Die waarde kan (deels) ingezet worden voor goede openbare infrastructuur.
Keuze voor privaatrechtelijk kostenverhaal
Om de hiervoor genoemde redenen streeft de gemeente Purmerend naar optimaal kostenverhaal en heeft ze een voorkeur voor het privaatrechtelijke spoor. Met andere woorden, de gemeente streeft ernaar om met particuliere grondexploitanten op vrijwillige basis de randvoorwaarden af te spreken waarbinnen locaties zullen worden ontwikkeld. Deze voorkeur komt overeen met de heersende praktijk en met de voorkeur van de wetgever. Voor de bijdrage Mobiliteit & groen kan de gemeente rekening houden met de economische haalbaarheid van bouwplannen. Het is namelijk niet de bedoeling om bouwplannen economisch onhaalbaar te maken.
De nota GKP inzetbaar voor het privaatrechtelijk kostenverhaal
Hoofdstuk 4 en Bijlage 2 van deze nota GKP onderbouwen de ruimtelijke en functionele relatie tussen de gebiedsoverstijgende kosten en de exploitatiegebieden. Hiermee is de nota direct inzetbaar als kader voor besprekingen tussen de gemeente en particuliere grondexploitanten. De nota GKP kan overigens niet als onderbouwing worden gebruikt (1:1 overnemen) voor exploitatieplannen. Er moet dan eerst getoetst worden in hoeverre de bedragen voldoen aan de criteria van profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit, en het vragen van de bijdrage sociale woningbouw is sowieso niet mogelijk.
Hoofdstuk 2.
Artikel 2.2
Kostenverhaal
Onderdeel van Nota Gebiedsoverstijgende Kosten Purmerend (GKP)