1. De bij dit besluit vastgestelde regels worden aangehaald als Beleidsregels gebouw- en erfsluiting ter bestrijding van heling 2015.
2. Dit besluit treedt in werking op de dag na de bekendmaking in het Gemeenteblad van Eindhoven.
De Beleidsregels gebouw- en erfsluiting ter bestrijding van heling 2015 luiden als volgt.
1. Inleiding
Art. 2.3.4.2 APV geeft de burgemeester een sluitingsbevoegdheid voor bepaalde gebouwen en erven.1Artikelen staan ter informatie volledig weergegeven in de bijlage. De tekst is zoals deze luidt op de dag van vaststelling van deze beleidsregels. Verandert de regelgever een artikel, dan verandert het toepassingsbereik van deze beleidsregels mee. Voor de actuele tekst, zie www.wetten.overheid.nl. Voor het gebruik van een bevoegdheid kan de burgemeester algemene regels geven. Dit staat in art. 1:3 en 4:81 Awb. De burgemeester vindt het wenselijk zulke regels vast te stellen voor een deel van die bevoegdheid.
Hierna gaat het in § 2 over heling en in § 3 over bestrijding ervan. In § 4 komen de verantwoordelijkheid van de burgemeester en de openbare orde in verband met heling aan de orde. In § 5 staat over welke gebouwen en erven het gaat en in § 6 wie de betrokken personen zijn (handelaren). § 7 betreft de keus voor tijdelijke sluiting. In § 8 wordt ingegaan op de consequenties van een sluiting, die al bij het vaststellen van deze regels zijn meegenomen. § 9 beschrijft de procedure. § 10 bevat het stappenplan, ook voor ernstige en zeer ernstige gebeurtenissen. In § 11 wordt tussentijdse heropening besproken. In § 12 gaat het over de periode die moet verstrijken voordat met een schone lei wordt begonnen.
Voor de leesbaarheid gaat een pijlteken zo veel mogelijk vooraf aan een regel.
De burgemeester stelt deze „Beleidsregels gebouw- en erfsluiting ter bestrijding van heling 2015” vast. Voor alle andere gevallen dan hierna vermeld, stelt de burgemeester nu geen algemene regels vast.
De burgemeester is verplicht om overeenkomstig de beleidsregel te handelen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen (art. 4:84 Awb). Zie verder ook § 8.
2. Heling
Heling ondersteunt een misdrijf nadat dit is begaan. Het is strafbaar op grond van art. 416 e.v. WvSr. De burgemeester knoopt hier voor zijn definitie van heling bij aan. Met dien verstande dat voor bestuursrechtelijk optreden geen verwijtbaarheid, schuld of opzet is vereist ten aanzien van de criminele herkomst van een goed (zie verder § 8).
Heling is het verwerven, voorhanden hebben of overdragen van een goed, dan wel vestigen of overdragen van een persoonlijk recht op of een zakelijk recht ten aanzien van een goed, dat een door misdrijf verkregen goed betreft.
Wat betreft het vestigen of overdragen van een persoonlijk of zakelijk recht, geldt dat dit in beginsel elke overeenkomst omvat op grond waarvan iemand de zeggenschap over een goed verkrijgt. Of die volgens het burgerlijk recht rechtsgeldig is, is irrelevant (Kamerstukken II 1989/90, 21 565, nr. 3, p. 3-4). Het gaat bijv. om pand of koop (Tekst & Commentaar Strafrecht, aantekening 7c op art. 416 WvSr).
3. Bestrijding van heling
In Eindhoven is de aanpak van heling geïntensiveerd (Jaarverslag Politie 2013). Al vanaf november 2012 controleert een multifunctioneel team van gemeentelijke controleurs en taakaccenthouders heling van de politie gebouwen waarvan het vermoeden bestaat dat er heling plaatsvindt. Tijdens de evaluatie van de integrale aanpak in mei 2013 concluderen politie en gemeente dat de aanpak effectiever wordt wanneer zij samen meer inzetten op informatieverzameling over zulke gebouwen. De politie controleert met stadstoezicht regelmatig verschillende branches van handelaren op de registerplicht voor het opkopen en handelen in gebruikte en ongeregelde goederen. Dit zijn fietshandelaren, juweliers, goudinkopers, telefoonwinkels, autohandelaren, antiquairs, oudijzerhandelaren en pandhuizen. Op basis hiervan grijpt de politie meermaals strafrechtelijk in. Zij meldt constateringen van heling direct aan de gemeente, waarna de gemeente de bestuurlijke aanpak kan starten. Dit biedt ook mogelijkheden tot gezamenlijke hercontrole. Opmerking verdient dat controle van een register terwijl de politie ook strafrechtelijk optreedt, geen misbruik van bevoegdheid is, omdat die controle voor het juiste doel wordt ingezet, namelijk ter bestrijding van heling (vgl. Vzngr. Rb. Midden-Nederland 21 oktober 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:7641).
Burgemeester en wethouders hebben de gemeenteraad van Eindhoven gemeld dat de aanpak zal worden geïntensiveerd (raadsantwoorden, raadsnr. 14R6052). Wanneer spullen zijn gestolen, moeten deze ook worden afgezet. Daarom wordt vaak gezegd: „zonder heler, geen steler” (zo ook al de regering, Kamerstukken II 1989/90, 21 565, nr. 3, p. 1-2). Met andere woorden: heling blijft de vruchtbare grond scheppen waarin woninginbraken, overvallen e.d. gedijen. De aanpak van heling houdt dus ook verband met deze zogenoemde highimpactcrimes, genoemd in het door de gemeenteraad geaccordeerde Beleidskader integrale veiligheid 2014-2017 (raadsnr. 13R5510) en in het Actieplan integrale veiligheid 2014-2015 (raadsnr. 13R5589).
Op voorstel van burgemeester en wethouders heeft de gemeenteraad per 1 juli 2015 de sluitingsbevoegdheid uitdrukkelijk ingevoerd voor onder meer winkels en pandhuizen (toelichting APV, raadsnr. 15R6259). Met de bevoegdheid kunnen bijv. voor het publiek openstaande gebouwen en erven worden gesloten in verband met heling. Tezelfdertijd is art. 2.5.2 APV (over het „verkoopregister”) aangepast voor een effectieve bestrijding van heling. Net als art. 2.5.4 APV (verlenging termijn verbod op overdracht of wijziging van opgekocht goed) voor effectieve controle van registers.
Deze registers vloeien voort uit de registratieplichten voor bepaalde, door de regering aangewezen handelaren. De wetgever ziet het belang van inkoopregisters juist in het markeren van grenzen tussen bonafide en malafide handelaren en het zo beperken van de afzetmogelijkheden voor gestolen goed (Kamerstukken II 1989/90, 21 565, nr. 3, p. 1). Het gaat dan om een register op grond van art. 437 lid 1 onder a WvSr voor gebruikte of ongeregelde goederen die handelaren hebben verworven dan wel voorhanden hebben. Hetzelfde geldt voor een register op grond van art. 2.5.2 APV voor bepaalde gebruikte of ongeregelde goederen die zij verkopen of op andere wijze overdragen. Op grond van het Besluit opkopersregisters 2016 zal de burgemeester, teneinde efficiënte en effectieve invulling van de registratieplicht te verzekeren, bij uitsluiting van andere registers het Digitaal Opkopersregisters (DOR) hanteren, dat is gekoppeld aan een landelijk systeem waarin gestolen goederen worden geregistreerd. Alsmede een bepaald papieren register naar een door hem weergegeven model, waarin verwerven en voorhanden hebben, enerzijds, en verkopen of op andere wijze overdragen, anderzijds, worden samengenomen.
In art. 437-437ter WvSr en art. 2.5.3-2.5.4 APV staan meer regels voor handelaren en voor hen optredende personen in verband met bestrijding van heling. Ook die zijn hier van belang. Onder meer voor efficiënte en effectieve controle, het weten waar een opkoper is gevestigd en het verwerven van een goed van een minderjarige (denk hiertoe ook aan het tegengaan van lonende jeugdvermogenscriminaliteit).
4. Burgemeestersverantwoordelijkheid en openbare orde
De burgemeester heeft tot taak de openbare orde te handhaven, toe te zien op voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, en verordeningen uit te voeren voor zover deze betrekking hebben op dit toezicht. Zie art. 172 lid 1 en 174 lid 1 en 3 Gemw. Zo’n verordening is art. 2.3.4.2 APV. Dit gaat over het sluiten van zulke gebouwen en erven in bepaalde belangen, zoals de openbare orde.
In deze beleidsregels gaat het over sluiting door de burgemeester op grond van art. 2.3.4.2 APV in het belang van de openbare orde ter bestrijding van heling.
De openbare orde is bij heling in het geding, omdat er loop is van en naar een voor het publiek openstaand gebouw of erf door iemand met een door misdrijf verkregen goed. Zo’n gebouw of erf mag bovendien in de ogen van bijv. dieven geen afzetmarkt zijn voor zulke spullen. En zo moet het ook niet bekendstaan. Er moet worden gezorgd voor een gezonde, goed functionerende tweedehandsbranche. Hierbij gaat het mede om de bedrijfsvoering door en het levensgedrag van een handelaar of voor hem optredende persoon. Door het bijhouden van registers – de plicht hiertoe staan nota bene in delen van de wet/APV, getiteld openbare orde en bestrijding van heling – wordt voorts voorkomen dat zo’n afzetmarkt ontstaat. Dit geldt ook voor het nakomen van andere plichten uit art. 437-437ter WvSr en art. 2.5.3-2.5.4 APV. Overigens betekent het enkele feit dat bij een controle geen van misdrijf afkomstig goed in het gebouw of op het erf wordt aangetroffen, niet dat daar geen heling plaatsvindt. Heling gaat ten slotte vaak gepaard met andere misdaad. Mede gelet op het feit dat er veel geld omgaat en het slag mensen dat een door misdrijf verkregen goed overdraagt, is er een aanzienlijke kans dat in of bij een gebouw of erf ongeregeldheden ontstaan. Vgl. ABRvS 14 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ8487; ABRvS 1 augustus 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB0791; ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3981; Vzngr. Rb. Rotterdam 10 november 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:9128; ABRvS 18 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3015; Vzngr. Rb. Midden-Nederland 21 oktober 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:7641.
5. Voor het publiek openstaand gebouw of daarbij horend erf
De sluitingsbevoegdheid betreft „voor het publiek openstaande gebouwen of daarbij horende erven”. Voor de definitie verwijst de gemeenteraad naar art. 174 lid 1 Gemw. Voor een horecabedrijf en seksinrichting gelden aparte regels. Zie art. 2.3.4.1 APV.
Deze beleidsregels gaan niet over horecabedrijven en seksinrichtingen.
Om te beoordelen of een gebouw of erf „voor het publiek openstaat”, kijkt de burgemeester in het licht van art. 174 lid 1 Gemw (en vgl. ABRvS 16 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9858) of: a. het gebouw of erf een functie heeft die zich op het publiek richt; en/of b. er activiteiten plaatsvinden die zich op het publiek richten en uitstralen op het openbare leven; en/of c. het in beginsel voor een ieder toegankelijk is (het enkele feit dat aan de daadwerkelijke toelating beperkingen zijn verbonden, zoals een gesloten deur, maakt overigens niet dat een gebouw of erf niet voor het publiek openstaat); en/of d. er andere relevante omstandigheden zijn, bijv. openingstijden of (al dan niet online) advertenties van het bedrijf dat er is gevestigd.
Een gebouw of erf is in elk geval voor het publiek openstaand, indien er goederen aan particulieren plegen te worden verkocht of op andere wijze te worden overgedragen, dan wel van hen te worden verworven, zoals een winkel of pandhuis.
Dit uitgezonderd het geval dat – eventueel: mede, vgl. ABRvS 6 juni 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA6842 – sprake is van een woning. Onder woning verstaat de burgemeester: „een van de buitenwereld afgesloten plaats waar iemand – eventueel in een gemeenschappelijke huishouding met andere personen – zijn privaat huiselijk leven leidt of pleegt te leiden” (Kamerstukken II 1995/96, 24 699, nr. 3, p. 5).
6. Handelaren (waaronder opkopers en pandhuizen)
Wegens het doel van deze beleidsregels gaat het hier niet om ieders voor het publiek openstaand gebouw of erf, maar alleen om voor heling extra gevoelige branches.
Deze beleidsregels worden toegepast bij een handelaar als bedoeld in art. 1 Besluit ter uitvoering van art. 437 lid 1 WvSr. Betreft het een opkoper, dan wordt hieronder verstaan, wat art. 90bis WvSr eronder verstaat. Gaat het om een handelaar in ongeregelde goederen, dan wordt onder ongeregelde goederen verstaan, wat art. 437 lid 4 WvSr eronder verstaat. In de bijlage staan deze wetsartikelen geciteerd.
Deze beleidsregels worden met name ook toegepast bij een pandhuis voor pandbeleningen (en soortgelijke overeenkomsten) als bedoeld in art. 7:131 io. 7:130 BW.
7. Tijdelijke sluiting als middel
Tijdelijke sluiting – waaronder in voorkomend geval mede is te verstaan het laten hanteren van een sluitingsuur van 00.00 uur tot 24.00 uur – leidt tot herstel van de openbare orde als beschreven in § 4. Kort gezegd: tijdelijke sluiting haalt de loop uit de locatie, voorkomt een malafide afzetmarkt, haalt de bekendheid als zodanig ook weg, bevordert een gezonde, goed functionerende branche, creëert een branche waarin registers wel worden bijgehouden en andere plichten ter bestrijding van heling worden nagekomen, en gaat helinggerelateerde criminaliteit tegen. Het is ook van belang dat tijdelijke sluiting die wordt genegeerd, bestuursrechtelijk kan worden afgedwongen en strafbaar is (art. 184 WvSr en 2.3.4.3 APV). Hoewel sluiting niet tot doel heeft verandering te bewerkstelligen door leedtoevoeging – het is geen straf c.q. „criminal charge” in de zin van art. 6 EVRM, maar een bestuurlijke maatregel – kan een sluitingsperiode wel worden benut om de bedrijfsvoering op orde te brengen of te verbeteren om herhaling tegen te gaan (vgl. Vzngr. Rb. Rotterdam 10 november 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:9128). Om betrokkenen geen gelegenheid te geven een financiële belangenafweging te maken en vanwege het gewenste effect van sluiting wordt geen last onder dwangsom gebruikt (vgl. Vzngr. Oost-Brabant 28 augustus 2015, ECLI:NL:OBR:2015:5149). Wel is uitgangspunt dat de burgemeester de eerste keer waarschuwt; daarna speelt sluiting, omdat blijven waarschuwen in het licht van de openbare orde niet aanvaardbaar is (zie verder § 8 en 10). Hieraan doet niet af dat burgemeesters van andere gemeenten mogelijk volstaan met een andere maatregel of wel vaker waarschuwen (vgl. ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4209).
In het belang van de openbare orde gebruikt de burgemeester tijdelijke sluiting.
8. Gevolgen voor handelaar en anderen
Tijdelijke sluiting heeft gevolgen. Zo wordt de gebruiksfunctie van een gebouw of erf er tijdelijk door gewijzigd, waardoor de eigendom ervan wordt gereguleerd. Dit kan gevolgen hebben voor de handelaar of een derde-rechthebbende. Ook zijn er bedrijfseconomische en financiële gevolgen. Deze kunnen er voor de handelaar zijn en bijv. ook voor diens gezin, derden die voor hun inkomen afhankelijk zijn van het bedrijf of iemand die het gebouw of erf in eigendom of verhuur heeft en daar inkomsten uit haalt. De gevolgen kunnen zelfs zo zijn dat de continuïteit van een bedrijf in gevaar komt (vgl. ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2947).
Het doet er voor de sluitingsbevoegdheid niet toe of sprake is van persoonlijke schuld (vgl. ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:554). Men is verantwoordelijk voor wat er in een gebouw of op een erf gebeurt en moet genoeg maatregelen nemen om heling of het ondernemen in strijd met de registerplicht of anderszins met art. 437-437ter WvSr en art. 2.5.3-2.5.4 APV te voorkomen. Als zoiets toch plaatsvindt, is dat kennelijk niet gebeurd (vgl. ABRvS 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4091).
Met het voorgaande en andere directe gevolgen van sluiting is rekening gehouden bij het in deze beleidsregel bepalen van tijdelijke sluiting als middel, het systeem van in beginsel eerst waarschuwen en pas in tweede en volgende instantie sluiten, indeling in categorieën, de duur van de sluiting en het in beginsel laten oplopen van de duur naar mate incidenten aanhouden. Hierbij ligt het belang van de openbare orde steeds op de andere helft van de weegschaal. Daar waar van de beginselen wordt afgeweken, is het belang van de openbare orde meer dan gebruikelijk in het gedrang. Dit is onder meer het geval, en ook gerechtvaardigd, bij ernstige en zeer ernstige gebeurtenissen, waaronder verwijtbaar gedrag van de handelaar.
Ook met de gevolgen voor mensen die (bonafide) een goed hebben verpand dat zich bevindt in een te sluiten gebouw of op een te sluiten erf, is rekening gehouden. Specifiek gevolg is voor hen dat zij ter plaatse niet bij hun goed kunnen en het pandhuis niet kunnen betalen. Dit terwijl zij, in hun verhouding tot het pandhuis, gedurende de beleentermijn te allen tijde recht hebben op onverwijlde afgifte ervan tegen terug- en rentebetaling (art. 7:135 BW). En terwijl het pandhuis, indien het zo’n soort overeenkomst is, eigenaar van het goed wordt, als tijdige terug- en rentebetaling uitblijft (art. 7:130 lid 1 onder a BW). Dit is echter een overeenkomst tussen pandhuis en pandbelener met daaraan voor hen – zoals voor ieder pandhuis en iedere pandbelener – verbonden verplichtingen en risico’s. De burgemeester staat daarbuiten. Doordat de burgemeester in beginsel de eerste keer waarschuwt (zie verder § 10), een voornemen tot sluiting stuurt en wat tijd laat voordat feitelijke sluiting volgt (zie verder § 9), heeft het pandhuis de kans en verantwoordelijkheid om zelf een probleem met een pandbelener te voorkomen. Dit daargelaten de uitzonderingsgevallen waarin het algemeen belang bijzonder zwaar weegt en bijv. zonder waarschuwing, zonder of met verkorte zienswijzetermijn of op korte termijn wordt besloten c.q. moet worden gesloten. In uitzonderlijke gevallen kan de burgemeester ten slotte nog ontheffing verlenen (art. 2.3.4.2 lid 4 APV). Dit moet dan tijdig worden aangevraagd, in de regel ten minste drie weken van tevoren (art. 1.1.3 APV), zodat de burgemeester zorgvuldig, al dan niet op politie-advies, afwegingen kan maken. De burgemeester kan aan een ontheffing voorschriften en beperkingen verbinden (art. 1.1.4 APV). Of ontheffing aan de orde is en zo ja, welke voorschriften en beperkingen eraan worden verbonden, is ter beoordeling van de burgemeester en laat zich niet in zijn algemeenheid beantwoorden. In voorkomend geval valt te denken aan regels over een in aantal en tijdsduur zeer beperkte openstelling van het gebouw of erf, een specifiek doel van het afwikkelen van lopende pandbeleningen, aanwezigheid van de politie of een toezichthouder, en bewijs van het (bonafide) rechthebbende zijn op een beleend goed, registratie en legitimatie ten overstaan en genoegen van de politie en/of die toezichthouder.
Genoemde gevolgen zijn meegewogen en zijn geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan de burgemeester van de beleidsregel zal of zelfs mag afwijken (art. 4:84 Awb en vgl. ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3135).
Een verhuurder kan kiezen aan wie hij een gebouw of erf verhuurt en de gevolgen van die keuze mogen voor zijn risico worden gelaten. Een verhuurder kan zich ook op de hoogte stellen van het gebruik dat van het verhuurde wordt gemaakt. Het risico dat een locatie krachtens art. 2.3.4.2 APV wordt gesloten, indien aan de daarin gestelde vereisten is voldaan, is verbonden aan het verhuren ervan. In zoverre verschilt de positie van de verhuurders van een gesloten locatie niet van die van andere verhuurders die ook met een sluiting krachtens art. 2.3.4.2 APV kunnen worden geconfronteerd (vgl. ABRvS 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1976).
Het tijdelijk niet kunnen gebruiken of bijv. verhuren van de locatie en daardoor schade lijden in de vorm van gederfde inkomsten, is geen onevenredig, buiten het normale ondernemersrisico vallend nadeel dat de burgemeester moet compenseren.
Ten overvloede, in voorkomend geval kan worden getracht schade door sluiting te verhalen op degene die deze onrechtmatig heeft toegebracht (vgl. Gerechtshof Amsterdam 8 april 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:4180 en 4240).
9. Procedure
Voor besluitvorming is van belang welke feiten aannemelijk zijn. De burgemeester kan bijv. een controlerapport gebruiken en informatie afkomstig van informanten, taps en getuigen. In principe mag hij, net als de rechter, uitgaan van ambtsedige politiestukken. Tenzij tegenbewijs tot het tegendeel dwingt. Dit geldt ook voor een mutatie of rapport van een opgeleide politieambtenaar. Zeker als niet blijkt dat die belang het verkeerd te noteren (vgl. ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:554; ABRvS 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3198; ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3981; ABRvS 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4091). Verder geldt dat integraal optreden belangrijk is (zie § 3), maar dat straf- en bestuursrecht verschillen, ook qua bewijsregels. Een burgemeester weegt zelf belangen af als hij beleidsregels en een sluitingsbesluit maakt. Hij stelt niet vast of iemand schuldig is. Sluiting gaat erom een eind te maken aan de situatie, deze te voorkomen of de normale situatie te herstellen. Niet met straffen als doel. Sluiting is juridisch ook geen straf (vgl. ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3941). Anderzijds, ook als wegens heling, onjuiste registratie of anderszins handelen in strijd met art. 437-437ter WvSr en art. 2.5.3-2.5.4 APV strafsancties volgen, kan een burgemeester een gebouw of erf laten sluiten (vgl. ABRvS 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2859).
De burgemeester gaat – met vooropstelling van de vrije bestuursrechtelijke bewijsleer – pas over tot een bestuurlijke maatregel als hij de politie ten minste heeft gehoord over de situatie en bij voorkeur van haar een bestuurlijke rapportage heeft ontvangen. De burgemeester gaat in beginsel af op de juistheid en volledigheid van politiestukken. Hij maakt een eigen afweging, waarbij strafrechtelijk (niet-)optreden door de rechter, officier van justitie of politie onder diens gezag, niet bepalend is.
Een waarschuwing is geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb (vgl. ABRvS 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0785). Komt er een vervolgstap, dan komen alle feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de waarschuwing, in de besluitvorming daarover volledig aan de orde. Een sluitingsbevel is wel een besluit. Het valt te verwachten dat een handelaar bedenkingen zal hebben tegen die beschikking. Deze zou ook steunen op gegevens over feiten en belangen die hem betreffen en die hij niet zelf ter zake heeft verstrekt. De burgemeester stelt de handelaar – en dit geldt ook voor een eventuele andere bekende belanghebbende, zoals de eigenaar van een gebouw of erf – daarom in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen voor hij een beschikking geeft (art. 4:8 Awb). De belanghebbende kan schriftelijk of mondeling zijn zienswijze naar voren brengen (art. 4:9 Awb). De burgemeester laat dit achterwege voor zover de vereiste spoed zich daartegen verzet (art. 4:11 Awb).
Voorafgaand aan een waarschuwing wordt geen zienswijze gevraagd.
De termijn bij een voorgenomen sluitingsbesluit om schriftelijk of mondeling een zienswijze te geven, is veertien dagen. Indien de vereiste spoed zich daartegen verzet, kan de burgemeester die termijn inkorten, de mogelijkheden beperken waarop de zienswijze kan worden gegeven (bijv. alleen per e-mail of telefonisch) of – in het uiterste geval – het bieden van die mogelijkheid achterwege laten. Dit kan met name zo zijn bij een ernstige of zeer ernstige gebeurtenis, misbruik van de aldus gegunde termijn of voortdurende acute openbareordeproblematiek of -dreiging
Het besluit treedt in werking nadat het bekend is gemaakt (art. 3:40 Awb). Tegen het besluit staat voor een belanghebbende bezwaar open (art. 7:1 io. 8:1 Awb). Heeft hij een spoedeisend belang, dan kan hij de voorzieningenrechter ook een voorlopige voorziening vragen, waarbij het besluit wordt geschorst (art. 8:81 Awb). Bezwaar (art. 6:16 Awb) en het enkele verzoek om een voorlopige voorziening schorsen de werking van het besluit wettelijk gezien niet. Om de handelaar gelegenheid te geven zich voor te bereiden op feitelijke sluiting en deze zo veel mogelijk zelf te realiseren en om een belanghebbende gelegenheid te geven (zich te beraden om) naar de voorzieningenrechter te gaan, laat de burgemeester de feitelijke sluiting in beginsel niet meteen ingaan. De burgemeester wacht in beginsel de uitspraak van de voorzieningenrechter af, indien een belanghebbende, die met een verstrekkend besluit te maken krijgt, snel een voorlopige voorziening verzoekt. In bepaalde gevallen kan de burgemeester echter afwijken. Hierbij zijn de belangen van een belanghebbende en van de spoedig te dienen openbare orde afgewogen.
Feitelijke sluiting (door of in bijzijn van de politie en/of een toezichthouder) vindt plaats op of rond de veertiende dag na bekendmaking van het besluit. Hiertoe wordt telefonisch geprobeerd een afspraak te maken met de handelaar, zodat deze of een vertegenwoordiger zo mogelijk aanwezig is. Als een handelaar verzoekt om een snellere ingangsdatum, komt de burgemeester daaraan zo mogelijk tegemoet. De sluiting gaat in op de tijd waarop de openbare bekendmaking van het bevel namens de burgemeester wordt aangebracht op of nabij de toegang van het gebouw of erf.
Als een belanghebbende binnen die veertien dagen aannemelijk maakt dat hij bezwaar maakt én verzoekt om een voorlopige voorziening tot schorsing van het besluit, schort de burgemeester de werking hiervan op tot er een uitspraak is van de voorzieningenrechter, waarbij het besluit niet wordt geschorst. Feitelijke sluiting vindt dan plaats op of rond de tweede werkdag na de verzending van die uitspraak. Aannemelijk maken dat bezwaar is gemaakt en zo’n voorziening is gevraagd, moet schriftelijk worden onderbouwd. Dit uitgezonderd het geval dat een advocaat of de griffie van de rechtbank de burgemeester ervan in kennis stelt. De enkele stelling van een belanghebbende dat hij binnen die termijn bezwaar heeft gemaakt of zal maken en een voorlopige voorziening heeft gevraagd of zal vragen, is dus onvoldoende.
De burgemeester kan hiervan afwijken bij een ernstige of zeer ernstige gebeurtenis, misbruik of voortdurende acute openbareordeproblematiek of -dreiging. Dan kan de burgemeester op kortere termijn laten sluiten en/of een uitspraak van de voorzieningenrechter niet afwachten.
De burgemeester wacht voor feitelijke sluiting een beslissing op bezwaar niet af.
10. Stappen
Uitgangspunt is dat de burgemeester een eerste keer waarschuwt (hierna in het stappenplan: „WS”) en pas bij een of meer volgende keren sluit. Zo wordt de handelaar de eerste keer gewezen op een bestaande verplichting of kwalijke situatie en krijgt hij een laatste gelegenheid de situatie voortaan in overeenstemming te laten zijn met die verplichting en herhaling te voorkomen. Dit terwijl de openbare orde de eerste keer nog niet noopt tot sluiting.
Uitgangspunt is voorts dat de sluitingsduur stapsgewijs wordt bepaald in geval van herhaling van een gebeurtenis of bij een andere gebeurtenis die in deze beleidsregel staat. Dit laatste omdat een andere gebeurtenis vanuit het openbareordeperspectief in verband met bestrijding van heling op één lijn kan worden gesteld met herhaling van een gebeurtenis. Zo staat de duur van een sluiting ook in verhouding met de frequentie waarmee en mate waarin de openbare orde in het gedrang komt. En met de periode die nodig is de openbare orde ter bestrijding van heling te dienen. In verband hiermee deelt de burgemeester gebeurtenissen ook in drie categorieën in.
De burgemeester hanteert onderstaand stappenplan. Bij een duur uitgedrukt in weken (afgekort tot „wk”), wordt hieronder verstaan 7 x 24 uur. Bij een sluitingsduur uitgedrukt in maanden (afgekort tot „mnd”), wordt hieronder verstaan 30 x 24 uur. Dit brengt onder meer mee dat de sluiting feitelijk begint en eindigt op hetzelfde tijdstip. Dit behoudens uitzonderingen, zoals een tussentijds ander besluit (bijv. in bezwaar tijdens de sluiting of een besluit tot heropening) of rechterlijke tussenkomst via een voorlopige voorziening of in (hoger) beroep tijdens de sluiting. Door een maand als dertig dagen te zien, is beoogd geen ongelijkheid te laten ontstaan al naar gelang de duur van een specifieke kalendermaand waarin de sluiting plaatsvindt.
Stappenplan
1e x
2e x
3e x
4e x
5e e.v. x
Categorie I.
-(Voorbereiding) heling (definitie in § 2)
-Niet-melden van te verkrijgen goed waarvan redelijkerwijs kan worden vermoed dat het van misdrijf afkomt of voor rechthebbende verloren is gegaan (art. 2.5.3 onder d APV) of verwerven/voorhanden hebben goed dat politie als gestolen/verloren opgaf (art. 437 lid 1 onder e WvSr)
-Overdragen of wijzigen opgekocht goed binnen achtdagentermijn (art. 2.5.4 APV) of niet-gevolg geven aan last tot bewaren/in bewaring geven (art. 437 lid 1 onder f WvSr)
-Niet-tonen administratie/goed/plek in administratie, niet-verschaffen gevorderde opgaven (art. 437 lid 1 onder c, d of g WvSr en art. 2.5.3 onder e APV), geen toegang geven aan art. 552 WvSv- ambtenaar
-Beletten, belemmeren of verijdelen ambtshandeling, wangedrag tegen ambtenaar of toezichthouder
WS
1 mnd
2 mnd
4 mnd
8 mnd
Categorie II.
-Niet- (juist) houden van register (art. 437 lid 1 onder a WvSr io. art. 2 lid 2 Besluit ter uitvoering van art. 437 lid 1 WvSr, art. 2.5.2 APV)
-Verwerving zonder ID-opgave of ID-aantekening (art. 437 lid 1 onder b WvSr) of bij contant betalen voor het metaal koper zonder controle ID-bewijs (art. 2 lid 1 Besluit ter uitvoering van art. 437 lid 1 WvSr)
WS
2 wk
1 mnd
2 mnd
4 mnd
Categorie III.
-Niet-melden aanvang, wijzigen of eindigen opkopersbedrijf/-beroep met vereiste gegevens (art. 437ter lid 2 WvSr, art. 2.5.3 onder a, b en f APV)
-Geen kenteken van naam en aard onderneming (art. 2.5.3 onder c APV)
-Verwerven goed van minderjarige of iemand van wie hij weet/moet vermoeden dat die in een straf-, jeugd- of psychiatrische inrichting zit (art. 437bis WvSr)
WS
1 wk
2 wk
1 mnd
2 mnd
Dus bijv. bij incident 1, het verwerven van een goed van een minderjarige, volgt een waarschuwing. Bij incident 2, opnieuw dat feit, volgt één week sluiting. Is incident 2 echter een geheeld goed, dan één maand sluiting. Bij een incident 3, weer het verwerven van een goed van een minderjarige, twee weken sluiting.
De eerste uitzondering op de uitgangspunten betreft het geval dat een gebeurtenis naar het oordeel van de burgemeester ernstig of zeer ernstig is. Het belang van de openbare orde rechtvaardigt dit, omdat het meer gewicht krijgt en zwaarder weegt dan het belang van bijv. de handelaar bij een een waarschuwing of kortere sluiting.
Bij een ernstige gebeurtenis wordt de normaalgesproken aan de orde zijnde stap overgeslagen. Dus als normaal een waarschuwing aan de orde is, volgt die niet, maar volgt stap 2; is normaal stap 2 aan de orde, dan volgt stap 3, enz.
Een ernstige gebeurtenis is in elk geval (maar niet uitsluitend):
- tien of meer gevallen uit categorie I of II. Dus bijv. tien geheelde goederen. Of: geen toegang geven aan een in art. 552 WvSv genoemde ambtenaar én vijf geheelde goederen én vier fouten in de registratie (1+5+4=10). In geval van cumulatie wordt de langstdurende maatregel toegepast (dus in het voorbeeld: één maand sluiting, omdat onder meer sprake is van heling; dat daarvan vijf gevallen zijn, vervijfvoudigt de duur dus niet en de gebeurtenissen waarvoor op zich een kortere maatregel zou volgen, komen niet bovenop die maand, maar gaan daarin op); en/of
- (voorbereiding van) heling van een – gelet op de omstandigheden van het geval, waaronder de metaalsoort – meer dan naar het oordeel van de burgemeester geringe hoeveelheid metaal; en/of
- verwijtbaar gedrag van de handelaar bij een geval uit categorie II; en/of
- bedreiging met of poging tot fysiek geweld tegen de ambtenaar of toezichthouder.
Bij een zeer ernstige gebeurtenis volgt, met afwijking van het normaalgesproken aan de orde zijnde stappenplan, sluiting voor een door de burgemeester vast te stellen duur van hoogstens twaalf maanden en ten minste de duur die twee stappen verder staat vermeld dan normaal aan de orde is. Dus als normaal een waarschuwing aan de orde is, volgt die niet, maar volgt sluiting voor ten minste de duur vermeld bij stap 3 en hoogstens twaalf maanden; is normaal stap 1 aan de orde, dan volgt sluiting voor ten minste de duur vermeld bij stap 4 en hoogstens twaalf maanden, enz.
Een zeer ernstige gebeurtenis is in ieder geval (maar niet uitsluitend):
- een – gelet op de omstandigheden van het geval, waaronder in voorkomend geval de metaalsoort – naar het oordeel van de burgemeester groot aantal gevallen als beschreven in categorie I of II en/of grote hoeveelheid geheeld metaal. Van een groot aantal schendingen van de registerplicht is vanzelfsprekend in ieder geval – maar niet uitsluitend – sprake als een register geheel ontbreekt of weliswaar aanwezig is, maar niet of naar het oordeel van de burgemeester – gelet op de wettelijke eisen en/of het aantal aanwezige en geregistreerde goederen – nagenoeg niet (juist) wordt gebruikt; en/of
- een naar het oordeel van de burgemeester misdadige context. Bijv. heling nadat diefstal op verzoek is gepleegd, geweld of misdadige samenwerking. Hierbij geldt dat de burgemeester dit zelfstandig, bestuursrechtelijk beoordeelt en dus niet straf(proces)rechtelijk of afhankelijk van andermans (politie, officier van justitie of strafrechter) strafrechtelijke beoordeling; en/of
- verwijtbaar gedrag van de handelaar bij een geval uit categorie I; en/of
- fysiek geweld tegen een ambtenaar of toezichthouder.
De tweede uitzondering op de bovengenoemde uitgangspunten betreft het geval van dezelfde handelaar op een andere locatie en dat van een al bij de vorige handelaar betrokken nieuwe handelaar op dezelfde locatie. De burgemeester blijft namelijk niet waarschuwen of steeds dezelfde stap zetten.
Dit speelt ten eerste indien de burgemeester een handelaar al eerder heeft gewaarschuwd of aan hem een sluitingsbesluit bekend heeft gemaakt of een ander gemeentebestuur hem al eerder heeft gewaarschuwd of een handhavingsbesluit tegen hem bekend heeft gemaakt. Het belang van de openbare orde rechtvaardigt dan afwijking van de uitgangspunten, omdat het zwaarder weegt dan het belang van bijv. de handelaar dat normaalgesproken met een waarschuwing of korter durende sluiting wordt gediend. Verplaatsing van een handelaar zonder dat de problematiek is beëindigd, moet in het belang van de openbare orde worden voorkomen.
Als de burgemeester een handelaar eerder waarschuwde of aan hem een sluitingsbesluit bekendmaakte of een ander gemeentebestuur hem eerder waarschuwde of een handhavingsbesluit tegen hem bekendmaakte, terwijl bij die handelaar op een nieuwe locatie in Eindhoven sprake is van herhaling van een gebeurtenis of van een andere gebeurtenis die in de beleidsregel staat, wordt:
a. de stap gezet die ook op de oude locatie aan de orde zou zijn geweest dan wel wordt – als het gaat om een handelaar tegen wie een ander gemeentebestuur dan het Eindhovense optrad – de waarschuwing overgeslagen en stap 2 gezet;
b. bij een ernstige of zeer ernstige gebeurtenis vervolgens gehandeld als hierboven vermeld.
Als de handelaar geen natuurlijke persoon is, maar een rechtspersoon of samenwerking van natuurlijke personen, kijkt de burgemeester zowel naar de rechtspersoon (bijv. BV) of samenwerking van natuurlijke personen (bijv. VOF) als naar de uiteindelijk bevoegde natuurlijke persoon (bijv. de bestuurder van de BV of van de rechtspersoon die de BV bestuurt) respectievelijk naar ieder van de samenwerkende natuurlijke personen (bijv. de vennoten van de VOF).
Een uitzondering is er in de tweede plaats als de burgemeester een vorige handelaar op dezelfde locatie al eerder waarschuwde of de burgemeester al eerder aan een vorige handelaar op dezelfde locatie een sluitingsbesluit bekendmaakte. Dit als de huidige handelaar naar het oordeel van de burgemeester al betrokken was bij die vorige handelaar. Bijv. in een familie- en/of werkverband. Het belang van de openbare orde rechtvaardigt afwijking van de uitgangspunten, omdat het zwaarder weegt dan het belang van bijv. de nieuwe handelaar dat normaalgesproken met een waarschuwing wordt gediend. Voortzetting van de problematiek op dezelfde plek met een nieuwe, maar ook al bij zijn voorganger betrokken handelaar moet in het belang van de openbare orde worden voorkomen. Daarbij komt dat een nieuwe handelaar – als hij door zijn betrokkenheid bij de vorige handelaar al geen weet heeft van eerder bestuurlijk optreden – kan informeren bij zijn voorganger of bij de gemeente of een locatie een belast verleden heeft. Als hij dat wil, kan de nieuwe handelaar dan nog extra maatregelen nemen ter bestrijding van heling.
Als de burgemeester een vorige handelaar op dezelfde locatie al eerder waarschuwde of aan een vorige handelaar op dezelfde locatie een sluitingsbesluit bekendmaakte, terwijl de huidige handelaar naar het oordeel van de burgemeester al betrokken was bij de vorige handelaar en bij de huidige handelaar op dezelfde locatie sprake is van herhaling van een gebeurtenis of van een andere gebeurtenis die in de beleidsregel staat, wordt:
a. de waarschuwing overgeslagen en stap 2 gezet;
b. bij een ernstige of zeer ernstige gebeurtenis vervolgens gehandeld als hierboven vermeld.
11. Tussentijdse heropening
Bij een besluit zijn, mede door deze beleidsregel, alle relevante belangen gewogen. De openbare orde is ermee gediend sluiting te laten plaatsvinden voor de hele duur waartoe is bevolen. Zelfs als tijdens de sluitingsduur bijv. een heel ander persoon een heel andere onderneming op de gesloten locatie wil beginnen, bestaat bovendien de mogelijkheid dat die persoon niet van onbesproken gedrag is. Of dat zijn handel daar problemen geeft. Zelfs bij de meest bonafide nieuwe ondernemer met de beste nieuwe zaak kan de locatie, doordat zij feitelijk maar kort is gesloten, bij derden – al is dat dan ook ten onrechte – bekend blijven staan als een plek waar strafbare feiten worden gepleegd of men eenvoudig met bijv. gestolen goederen terecht kan. Dit geldt te meer als een soortgelijke onderneming op die plek zou worden gevestigd. Er blijft dan aanleiding voor en toeloop mogelijk van mensen die de openbare orde (kunnen) verstoren. Voorkomen moet worden dat de omgeving van de regen in de drup belandt en de openbare orde nog niet geheel is hersteld of wordt bewaard.
De burgemeester heropent een pand of erf in beginsel niet tussentijds.
De burgemeester kan hiervan bij hoge uitzondering afwijken, indien naar zijn oordeel, al dan niet gelet op politie-advies, ten minste sprake is van (cumulatief) een:
a. locatie-eigenaar die geen verwijt treft bij de gebeurtenis waarom werd gesloten;
b. locatie-eigenaar die, mede blijkens politie-informatie, van onbesproken gedrag is;
c. aantoonbaar nieuwe onderneming in een andere branche van onbesproken aard;
d. onderneming waarbij geen personeel van de vorige onderneming dat enig verwijt treft bij de gebeurtenis waarom werd gesloten, is of binnen een jaar wordt betrokken;
e. ondernemer die, mede blijkens politie-informatie, van onbesproken gedrag is;
f. plan met maatregelen die (dreiging van) openbareordeverstoring bestrijden;
g. onderneming conform de wettelijke eisen, bijv. vergunning en bestemmingsplan;
h. aanvraag tot heropening die wordt gedaan als de sluitingsduur voor ten minste twee derde deel is verstreken met een minimum van één maand.
12. Schone lei
Het belang van bijv. een handelaar afwegend tegen dat van de openbare orde wordt een termijn bepaald waarna de lei weer schoon is. Gelet op de mate waarin de openbare orde in het gedrang was, is die termijn langer dan normaal als het gaat om een maatregel wegens een ernstige of zeer ernstige gebeurtenis. Zij is om die reden korter dan normaal in geval het bij de alleen ging om een geval uit categorie III.
De termijn die verstrijkt om niet tot de volgende stap over te gaan, is twee jaar na een geval uit categorie I of II en één jaar als alleen sprake is van een geval uit categorie III. Bij een ernstige of zeer ernstige gebeurtenis is die termijn drie jaar na een geval uit categorie I of II en twee jaar bij alleen een geval uit categorie III.
Bij de termijnberekening wordt uitgegaan van de dag waarop een nieuwe gebeurtenis plaatsvindt. Als er een eerdere waarschuwing was, geldt als aanvangsdag de dag waarop de burgemeester een waarschuwing bekendmaakte. Als er een eerdere sluiting was, geldt als aanvangsdag de dag waarop die sluiting definitief eindigde. Vanaf dan is de situatie ter plaatse weer als normaal te beschouwen en kan de burgemeester beoordelen of de situatie lang genoeg normaal is gebleven. Doorgaans zal sprake zijn van feitelijk definitief eindigen als een sluitingsbevel helemaal is uitgediend. Onder omstandigheden geldt ook als zodanig de dag waarop een pand heropent uit kracht van een besluit van de burgemeester, bijv. een besluit in bezwaar of een besluit tot tussentijdse heropening, of een onherroepelijke uitspraak van de rechter, bijv. met vernietiging van het sluitingsbevel. In het in § 10 genoemde geval van dezelfde handelaar op een andere locatie of een andere handelaar op dezelfde locatie, geldt als aanvangsdag de dag waarop de burgemeester of het andere gemeentebestuur dat besluit bekendmaakte.
Bijlage: artikelen
Hieronder staan artikelen met de tekst ten tijde van dit besluit. Verandert een bepaling, dan kan het bereik van de beleidsregels automatisch meeveranderen.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Hoofdstuk 1 Inleidende bepalingen
Titel 1.1 Definities en reikwijdte
Artikel 1:3
Lid 4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Hoofdstuk 4 Bijzondere bepalingen over besluiten
Titel 4.3 Beleidsregels
Artikel 4:81
Lid 1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Wetboek van Strafrecht
Eerste Boek Algemene bepalingen
Titel IX Betekenis van sommige in het wetboek voorkomende uitdrukkingen
Artikel 2
Slotbepalingen
Onderdeel van Beleidsregels gebouw- en erfafsluiting ter bestrijding van heling 2015