Het wettelijk kader met betrekking tot reserves en voorzieningen wordt gevormd door artikel 42 tot en met 45 van het BBV. Daarnaast geeft de commissie BBV via notities, stellige uitspraken en richtlijnen nadere invulling aan dit kader.
2.1 Reserves
Reserves worden gerekend tot het eigen vermogen en ontstaan door de bestemming van overschotten op de jaarlijkse rekening of worden in de begroting planmatig tot reserve bestemd. De politiek is in principe vrij deze reserves te gebruiken, waarbij de doelbestemming ook mag worden aangepast.
In het BBV (artikel 42, 43 en 54) wordt onderscheid gemaakt tussen de algemene reserve en de bestemmingsreserves. Zoals de naam al suggereert, hebben bestemmingsreserves een bepaalde bestemming. De algemene reserve kent geen speciale bestemming.
Op de balans wordt onderscheid gemaakt in:
Algemene reserve
Dit zijn reserves waaraan geen (specifieke) bestemming is gegeven en deze worden vooral aangehouden als financiële buffer ten behoeve van dekking van algemene risico’s (weerstandsvermogen). Zoals de naam reeds doet vermoeden heeft deze reserve een algemeen karakter en zijn de uit deze reserve beschikbare middelen vrij aanwendbaar.
Geblokkeerde reserve (Essent reserve)
De term geblokkeerd houdt in dit geval in dat deze reserve niet zonder meer kan worden aangesproken. Deze reserve is gevormd om vervangingsinvesteringen voor infrastructurele werken met maatschappelijk nut en openbare verlichting te dekken.
Stille reserves
Er is naast de algemene reserve en de bestemmingsreserve nog een derde type reserve mogelijk. De zogenoemde stille reserve. De gemeente dient (op grond van het BBV) activa te waarderen tegen de verkrijgings- of vervaardigingsprijs. Als de marktwaarde hoger is dan de balanswaarde is er sprake van een stille reserve.
Bestemmingsreserves
Bestemmingsreserves zijn reserves waaraan de raad (vooraf) een bepaalde bestemming heeft gegeven. Deze zijn bewust ingesteld ter dekking van kosten gedaan voor een bepaald doel en hebben daarmee een expliciet bestedingskarakter. Het BBV geeft geen exacte afbakening van mogelijke bestemmingen. Het gemeentebestuur is daar vrij in. Het is voor de raad mogelijk om een eenmaal gegeven bestemming te wijzigen. Om deze reden zijn bestemmingsreserves evenals de algemene reserve in principe vrij aanwendbaar.
De kenmerken van een bestemmingsreserve zijn:
* wordt gevormd door het resultaat van de jaarrekening of door een storting uit een andere reserve;
* is vrij besteedbaar door de gemeenteraad;
* maakt deel uit van het eigen vermogen van de gemeente.
Daarnaast hebben we de bestemmingsreserves binnen de gemeente Leudal onderverdeeld in twee categorieën.
Dekkingsreserves
De dekkingsreserves dienen ter dekking van de kapitaallasten van een specifiek onderwerp of project binnen de gemeente. Hierbij kan gedacht worden aan de afschrijvingslasten van een in het verleden gebouwd gemeenschapshuis. Wanneer de afschrijvingstermijn van het object is verstreken, is ook de reservewaarde nihil. Door deze methodiek worden kapitaallasten van objecten niet direct ten laste van de exploitatie gebracht.
Overige bestemmingsreserves
Deze reserves hebben een vooraf bepaalde bestemming, maar de definitieve invulling is nog onzeker. Voorbeeld hiervan is de egalisatiereserve gemeentefonds, waarbij de reserve bestemd is voor egalisatie van saldi uit het gemeentefonds. Echter is de hoogte niet zeker, waardoor een einddatum niet bepaald kan worden.
Een reserve kan tegelijkertijd een aantal functies vervullen:
Bufferfunctie/weerstandsvermogen:
Deze reserves worden gebruikt voor het opvangen van risico’s. Deze reserves vormen een buffer voor het opvangen van onverwachte tegenvallers. Deze reserves maken het mogelijk noodzakelijke financiële aanpassingen niet schoksgewijs te laten verlopen. Deze reserves vormen een buffer voor de in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing opgenomen risico’s. Belangrijkste voorbeeld is de algemene reserve.
De minimale omvang van de algemene reserve wordt middels deze nota opgenomen, om de bufferfunctie ten opzichte van de risico’s te borgen.
Inkomens- en financieringsfunctie:
Reserves kunnen, wanneer zij in liquide vorm aanwezig zijn, rentedragend worden uitgezet bij een bankinstelling. Hierdoor worden rente inkomsten gegenereerd. Ook kan bij de financiering van kapitaaluitgaven gebruik worden gemaakt van reserves. Hierdoor kan bespaard worden op aan derden te betalen rentekosten.
Spaarfunctie en bestedingsfunctie:
Door het hebben van een reserve wordt gespaard voor het doen van eenmalige uitgaven of wordt dekking gegeven voor de kapitaaluitgaven van een investering.
Voorbeeld hiervan is de bestemmingsreserve BMV Roggel.
Egalisatiefunctie:
Deze reserve wordt gebruikt om te voorkomen dat de jaarlijkse lasten sterk wisselen. Deze reserves kunnen worden gevormd om baten en lasten over de jaren heen gelijkmatig te verdelen. Pieken en dalen in de exploitatie kunnen zodoende worden vermeden.
Voorbeeld hiervan is de (Egalisatie)reserve Gemeentefonds.
Naast inzicht in de omvang van het gemeentelijk vermogen is ook inzicht in de ontwikkeling hiervan van essentieel belang. De omvang en de ontwikkeling zeggen iets over het economisch potentieel. Immers, inzicht in deze beide aspecten bevordert het proces van bestuurlijke afweging.
2.2 Voorzieningen
Voorzieningen vormen een verplicht onderdeel van de balans. Ze behoren niet tot het eigen vermogen, maar tot het vreemd vermogen. Voorzieningen zijn getroffen voor toekomstige uitgaven en verwachte verliezen, waarvan de oorzaak zich nu al voordoet of zich reeds heeft voorgedaan. De oorzaak ligt dus in het verleden of het heden, maar de bijbehorende financiële verplichting in de toekomst. Voorzieningen dienen zo goed mogelijk te worden geraamd c.q. te worden ingeschat zodat deze dekkend zijn voor de achterliggende verplichtingen of risico’s waarvoor ze zijn ingesteld. Om die reden is het van belang ze scherp te onderscheiden van reserves, die wel altijd tot het eigen vermogen behoren.
Doel van het treffen van voorzieningen is dat de gemeente in de toekomst kan voldoen aan financiële verplichtingen en dat duidelijk is wat voor invloed dat heeft op de financiële positie van de gemeente. Voorzieningen zijn een vorm van risicoafdekking. Als zich een onzekerheid in financieel opzicht voordoet en die onzekerheid is kwantificeerbaar, dan is de gemeente verplicht een voorziening te vormen. Hiervoor is een besluit van de raad nodig. Is de onzekerheid niet kwantificeerbaar, dan is het verplicht het te vermelden in de paragraaf weerstandsvermogen. Toevoegingen aan voorzieningen verlopen via de exploitatie en onttrekkingen aan voorzieningen worden rechtstreeks ten laste van de voorziening geboekt.
Voorzieningen zijn op grond van het BBV (artikel 44, 45 en 55) naar beste inschatting dekkend voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Ze mogen niet groter of kleiner zijn dan de verplichtingen of risico’s waarvoor ze zijn ingesteld. Het is daarom niet toegestaan rente toe te rekenen aan voorzieningen. Ook kunnen voorzieningen normaliter niet negatief zijn. Dit betekent dat bij de instelling van de voorziening de noodzaak van de hoogte van de voorziening moet worden aangetoond. Wijzigingen in voorzieningen vloeien voort uit het (onderbouwd) op hoogte houden van de voorziening of wegens het gebruik (uitgaven) voor het doel waarvoor de voorziening is ingesteld.
Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. Hierbij moet gedacht worden aan pensioen- en wachtgeldverplichtingen. De reden hiervoor is dat dergelijke verplichtingen reeds in de begroting en meerjarenraming zijn verwerkt.
Verplichtingen waarvan het bedrag toeneemt dienen wel als voorziening te worden opgenomen. Gedacht moet worden aan wachtgeldverplichtingen bij personele krimp. Ook verplichtingen als gevolg van afgetreden ambtsdragers vallen hieronder.
Bijvoorbeeld vertrekkende wethouders na nieuwe verkiezingen en nieuwe collegevorming.
De raad beslist over het instellen van een voorziening en bepaalt de kaders waarbinnen het college de bevoegdheid heeft om uitgaven te doen ten laste van de voorzieningen. De raad kan, bijvoorbeeld in het geval van onderhoudsvoorzieningen, dus kiezen voor een ander niveau van beleidsuitvoering. De gevolgen daarvan in de vorm van onttrekkingen of toevoegingen aan de voorzieningen zijn dus de financiële vertaling van de beleidskeuzes.
2.3 Verschil tussen bestemmingsreserves en voorzieningen
Een bestemmingsreserve maakt onderdeel uit van het eigen vermogen en wordt ingesteld door een besluit van de gemeenteraad. Een voorziening maakt onderdeel uit van het vreemd vermogen en is gevormd door het nemen van een last. Ook een voorziening wordt ingesteld door de raad. Een bestemmingsreserve is vrij besteedbaar in tegenstelling tot een voorziening.
In de onderstaande tabel worden de belangrijkste verschillen tussen bestemmingsreserves en voorzieningen samengevat.
Omschrijving
bestemmingsreserve
Voorziening
Verantwoordelijkheid in het kader van nieuw beleid
De raad is bevoegd
De raad is bevoegd
Verantwoordelijkheid in het kader van bestaand beleid
De raad is bevoegd
Het college is bevoegd
Vorming door
Vooraf door de raad (raad heeft keuzemogelijkheid)
Achteraf door raad. Geen keuze voor raad door verplichtend karakter van voorzieningen (met uitzondering van voorzieningen in het kader van onderhoud)
Maakt onderdeel uit van
Eigen vermogen
Vreemd vermogen
Vrij besteedbaar?
Ja, raadsbesluit vereist
Nee, slechts voor betreffende doel aanwendbaar
Wijziging bestemming
Mogelijk na raadsbesluit
Niet mogelijk
Financiële onderbouwing
Niet verplicht, maar aan te raden
Verplicht
Stortingen
Resultaat bestemmend. Raadsbesluit is vereist.
Het resultaat van de baten en lasten leidt tot een storting respectievelijk onttrekking aan de reserve.
Resultaat bepalend.
De storting in een voorziening
is een last voor de begroting en komt direct ten laste van de exploitatie (dus in reguliere begroting en jaarrekening).
Onttrekkingen
Resultaatbestemming (raadsbesluit vereist)
Directe onttrekking (via
exploitatie) is niet
toegestaan.
Worden direct in mindering gebracht op de voorziening.
Directe onttrekking is verplicht.
Indeling
Algemene reserves
Bestemmingsreserves
Voorzieningen voor:
Verplichtingen, verliezen en risico’s
Egalisatie van kosten
Bijdragen toekomstige vervangingsinvesteringen waarvoor een heffing wordt geheven.
Bijdragen van derden waarvan de bestemming gebonden is.
Rentetoerekening
Over het bijschrijven van rente aan reserves en voorziening staat in het BBV dat rentetoevoegingen aan voorzieningen niet zijn toegestaan (artikel 45), omdat voorzieningen naar beste schatting dekkend dienen te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Toevoegingen mogen alleen zijn gebaseerd op de tijdige opbouw van de noodzakelijke omvang van de voorziening. Voor bepaalde voorzieningen wordt soms, bijvoorbeeld door het Rijk, een verplichte toevoeging, gelijk aan de rentevoet opgelegd. Een dergelijke toevoeging wordt niet gezien als een rentetoevoeging, maar als een toevoeging om de voorziening op de juiste hoogte te houden. Voor reserves geldt dat rentetoevoeging wel is toegestaan, echter de Commissie BBV adviseert geen rente over het eigen vermogen te berekenen. De reden hiervan is met name gelegen in het feit dat op deze wijze de exploitatie onnodig wordt belast. Daarnaast komt dit niet ten goede aan het verlangde inzicht, eenvoud en transparantie van de financiële gegevens. Binnen de gemeente Leudal wordt geen rente toegerekend aan de reserves.
Artikel 2
Begrip reserves en voorzieningen
Onderdeel van Nota Reserves en Voorzieningen gemeente Leudal 2023 - 2026