Wij gaan er van uit dat inwoners, verenigingen en bedrijven het logisch vinden om de regels na te leven. Dit kan alleen als de regels bekend zijn voor degenen op wie ze van toepassing zijn. Als dit niet het geval is, neemt het risico toe dat overtredingen worden begaan. Wij vinden voorlichting daarom een belangrijk onderdeel van toezicht en handhaving. Wij zetten in op voorlichting over de onderwerpen waar de meeste overtredingen op worden gesignaleerd en/of waarover onduidelijkheid bestaat. Wij geven in een vroeg stadium voorlichting over vergunning trajecten. Naast voorlichting is communicatie over onze resultaten en het toetsen van de effectiviteit van ons handhavingsbeleid ook onderdeel van deze strategie om spontane naleving te stimuleren.
Vergunningenstrategie
Met vergunningverlening wordt de basis gelegd voor de uitvoering door de vergunninghouder. Als de vergunning duidelijk is over de regels en consequenties stimuleert dat goed naleefgedrag en vermindert het aantal noodzakelijke handhavingsacties. Hieronder volgen de uitgangspunten die de gemeente hanteert bij de behandeling van vergunningaanvragen en de afhandeling van meldingen:
Dienstverlenend: De gemeente heeft dienstverlening hoog in het vaandel. Dit betekent dat wij in direct contact staan met de aanvrager / initiatiefnemer. Hiervoor worden per aanvraag zogenoemde casemanagers aangesteld. Deze casemanagers zijn verantwoordelijk voor het proces van de aanvraag en voor de communicatie naar de aanvrager.
Positief: De gemeente behandelt vergunningaanvragen vanuit een positieve blik. De gemeente zet zich in om een aanvraag samen met de aanvrager te kunnen realiseren. Ofwel, de gemeente hanteert een ‘ja, mits’ houding.
Rechtvaardig en gelijkwaardig: De gemeente hanteert uiteraard een gelijke behandeling voor iedere inwoner. Daarnaast handelt de gemeente conform wet- en regelgeving. Dit betekent in de praktijk dat de gemeente niet alle aanvragen kan vergunnen.
Verantwoordelijkheid bij inwoners: De gemeente acht de aanvrager verantwoordelijk voor het indienen van een volledige aanvraag. Echter, dit betekent niet dat de gemeente zich afzijdig houdt aan de ‘voorkant’. De gemeente zet zich in om de (potentieel) aanvrager te informeren, begeleiden en faciliteren. Dit doet de gemeente onder andere doordat op de website informatie te vinden is over het indienen van een aanvraag. Medewerkers binnen het Omgevingsloket en betreffende casemanagers staan initiatiefnemers graag te woord (telefonisch, fysiek). Ook kunnen er informatieavonden worden gehouden worden indien het onderwerp daarom vraagt.
Scheiding van functies
Om de objectiviteit van onze werkzaamheden te waarborgen, hanteren we een strikte scheiding tussen vergunningverlening en toezicht -handhaving. Dit houdt in dat de behandelaar van een vergunningaanvraag geen toezicht houdt op de uitvoering daarvan. Ook bij toezicht en handhaving is er een duidelijke functiescheiding. De toezichthouder, die een overtreding constateert, draagt het dossier over aan een jurist voor het opleggen van sancties. We stimuleren wel de samenwerking tussen de verschillende rollen, zodat kennis voldoende wordt gedeeld en de kwaliteit van de gehele VTH-keten gewaarborgd blijft.
Samenwerking ketenpartners
Een goede samenwerking tussen de gemeente en haar partners is van groot belang voor een effectieve en efficiënte aanpak van vraagstukken in de leefomgeving. Bij sommige aanvragen hebben wij te maken met meerdere bevoegde gezagen. Door de samenwerkende partners elkaar te laten versterken, kan de kwaliteit en veiligheid van de leefomgeving verbeteren. Het bevordert kwalitatief betere adviezen, gebaseerd op gedeelde informatie en uitgangspunten. Om deze reden hebben wij integrale afstemming bij aanvragen. Complexe aanvragen zullen daarbij lopen via de Omgevingstafel waarbij intern- en extern betrokken adviseurs integraal afstemmen. Op deze manier kunnen wij als gemeente samen met onze ketenpartners de behandeling van de concept- en vergunningaanvraag efficiënt doorlopen. Over samenwerking met ketenpartners kan je meer lezen in bijlage 4.
Werkwijze Vergunningen
Voordat een inwoner of ondernemer een vergunningaanvraag doet voor een omgevingsplan activiteit (afgekort: ‘OPA’), kan er ook gekozen worden om het initiatief eerst via het intaketeam en/of de omgevingstafel te laten lopen. Wij raden initiatiefnemers aan om bij complexe aanvragen gebruik te maken van het vooroverleg. Bij het intaketeam wordt gekeken of het initiatief (vanuit wet en regelgeving bezien) maatschappelijke waarde heeft, bestuurlijk wenselijk en haalbaar is. Is dat het geval? Dan kan de aanvraag naar de Omgevingstafel. Hier wordt het initiatief integraal beoordeeld (evt. met ketenpartners) en worden verdere mogelijkheden voor het initiatief bekeken.
Het resultaat van de intake- of de Omgevingstafel kan een conceptaanvraag (binnen- en buitenplanse-Omgevingsplanactiviteiten) zijn maar ook de verzoek om het Omgevingsplan te wijzigen. De gemeente begeleidt de initiatiefnemer in het proces. Het Intaketeam en de Omgevingstafel hebben als doel dat complexere vergunningen binnen de wettelijke termijn van 8 weken van de reguliere procedure kunnen worden behandelen.
Na binnenkomst van de aanvraag volgen wij standaard werkwijzen op hoofdlijnen, die per type vergunning kunnen verschillen. De processtappen van de standaardwerkwijzen zijn vastgelegd in het VTH-zaaksysteem. Het verloop van de afhandeling van vergunningaanvragen of meldingen wordt in dit systeem bijgehouden. In algemeenheid ziet dit proces er uit zoals hieronder beschreven, behalve dat de APV geen reguliere of uitgebreide procedure kent.
Beschrijving proces vergunningverlening
De gemeente volgt bij de behandeling van een vergunningaanvraag de wettelijke reguliere of uitgebreide procedure, zoals vastgelegd in de Awb en het omgevingsrecht. Het vergunningsproces voor APV+ wordt op dezelfde werkwijze uitgevoerd. In algemeenheid ziet het proces vergunningverlening er uit zoals hieronder beschreven.
Tabel 6: Algemene processtappen vergunningverlening
#
Processtap
1
Inboeken, registreren en eventueel digitaliseren van de aanvraag
2
Sturen ontvangstbevestiging
3
Casemanager omgevingsvergunning bepaalt:
Bevoegd gezag;
Uitgebreide of reguliere procedure;
Publiceren aanvragen en (concept)beschikkingen (door Omgevingsloket)
Overzicht bewaken over lopende procedures en de voorgang.
4
De casemanager is verantwoordelijk voor het afhandelen van de aanvraag:
Toets volledigheid en ontvankelijkheid;
(Vak)inhoudelijke toets aan relevante beoordelingskaders;
Uitzetten bij interne- en externeadviseurs;
Bewaken van de termijn;
Aanspreekpunt voor de aanvrager en informeren aanvrager;
Opstellen (concept)beschikking;
Registratie
5
Archiveren beschikkingen (analoog en digitaal).
6
Mogelijk bezwaar, beroep en hoger beroep, eventueel gecombineerd met een voorlopige voorziening
Boordelingscriteria
Beoordelingscriteria omgevingsrecht vergunningen
De gemeente Zevenaar hanteert objectieve criteria voor het beoordelen van aanvragen en het afhandelen van meldingen. De criteria bestaan zowel uit wettelijke bepalingen, als uit lokale beleidsregels en verordeningen. Hieronder een opsomming van de belangrijkste criteria:
Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl);
Besluit activiteiten leefomgeving (Bal);
Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
Omgevingsbesluit (Ob)
De Omgevingsregeling
Het invoeringsbesluit (met daarin de bruidsschat)
Omgevingsplan (van rechtswege)
Omgevingsvisie
Verordening fysieke leefomgeving
Hemelwaterverordening
Beoordelingscriteria APV en Bijzondere wetten
De volgende wetten en (gemeentelijke) regelingen zijn van toepassing op de beoordeling van de vergunningen in het kader van de APV+:
Algemene plaatselijke verordening 2023
Alcoholwet
Wet op de kansspelen
Winkeltijdenwet
Opiumwet
Huisvestingwet
Wet Bibob
Leegstandwet
Telecommunicatiewet
Wegenverkeerswet
Wet goed verhuurdersschap
En verdere lokale verordeningen en gemeentelijke regelingen.
Werkwijze meldingen
Voor meldingen geldt de grondslag van het Bal en Bbl. In tegenstelling tot vergunningaanvragen wordt bij meldingen alleen een beoordeling op volledigheid uitgevoerd. Wanneer de melding niet volledig is, wordt deze niet in behandeling genomen. De melder wordt hiervan op de hoogte gebracht. Meldingen worden via het DSO bij de gemeente ingediend en wij hanteren een risico gestuurde aanpak voor de afhandeling ervan. Als er behoefte is aan inhoudelijk advies wordt dit opgevraagd bij interne adviseurs en/of externe ketenpartners.
Wkb-meldingen
Met de inwerkingtreding van de Wkb verandert het toezicht op bouwactiviteiten gevolgklasse 1. Gemeenten blijven bevoegd gezag en daarmee verantwoordelijk voor het toezicht op vergunningen bouwactiviteiten in gevolgklasse 1, bestaande bouw, bouw- en sloopveiligheid. Bouwtoezicht voor gevolgklasse 1 bouwwerken is vanaf 1 januari 2024 primair belegd bij private kwaliteitsborgers. Er werd voorheen voor gevolgklasse 1 een preventieve toetsing van het bouwplan uitgevoerd. Deze is vervangen door toetsing en toezicht door kwaliteitsborgers op het bouwwerk zelf. Er zijn wel vaste momenten in het proces ingebouwd waarin de initiatiefnemer verantwoording moet afleggen aan de gemeente over de naleving van de bouwtechnische voorschriften. Dit gaat in de vorm van meldingen. Dit zijn de melding bouwactiviteit, melding start van de bouw, de gereedmelding en melding einde bouwwerkzaamheden. Het behandelen van deze meldingen gaat anders dan voorheen. Hier meer over in bijlage 1. Het inrichten van toezichthouden gaat op dezelfde manier als voor overige meldingen, risico-gestuurd.
Meldingen sloop en asbestverwijdering
Inwoners van de gemeente dienen voor het uitvoeren van sloopwerkzaamheden en/of asbestverwijdering digitaal een melding te doen via het Omgevingsloket.
Voor slopen geldt een meldingsplicht of een vergunningplicht. In de behandeling van de sloopmelding of –aanvraag worden verschillende thema’s meegenomen. Denk hierbij aan omgeving, archeologie, cultuurhistorie, bodem, asbest, milieugevaarlijke stoffen en sloopafval. Waar nodig worden betreffende adviseurs betrokken bij de beoordeling. Na behandeling van de sloopmelding of -aanvraag met asbest wordt het toezicht uitgevoerd door de ODRA. Voor de handhaving is de gemeente verantwoordelijk. Sloopmeldingen zonder asbest worden volledig afgedaan door de gemeente. Bij het beoordelen van de melding asbestverwijdering moet er gelet worden opdat de melder deze tijdig heeft ingediend. Afhankelijk van de hoeveelheid asbest dat moet worden verwijderd verschilt het termijn waarvoor de melding moet zijn ingediend.
Overige meldingen omgevingsrecht
Zevenaar ontvangt ook de melding brandveilig gebruik. Deze wordt doorgestuurd naar de Veiligheids- en gezondheidsregio Gelderland-Midden (Hierna: VGGM) voor beoordeling. Na beoordeling wordt de melding in Zevenaar afgehandeld. Daarnaast is nog de melding gesloten bodemenergiesysteem (GBES). Deze wordt intern beoordeeld en afgestemd met beheer. Als de melding akkoord is en afgehandeld wordt het verwerkt in de landelijke registratie die ter informatie wordt gedeeld met de ODRA.
Werkwijze meldingen APV+
Voor een aantal activiteiten eist de APV en een aantal bijzondere wetten expliciet dat vooraf een vergunning/ontheffing wordt aangevraagd dat er een melding wordt gedaan. Denk hierbij aan melding evenement, incidentele festiviteit, melding wijziging leidinggevende alcoholvergunning, etc. Vergunningverlening, verlenen van ontheffingen en het beoordelen van meldingen verschillen weinig van de werkwijzen onder het omgevingsrecht. Bij de wet Bibob zijn er wat aandachtspunten, daarover in de volgende paragraaf meer.
Wet Bibob (Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur)
In de Omgevingswet is ook een artikel opgenomen op grond waarvan de Wet Bibob een rol kan spelen bij activiteiten die omgevingsvergunning plichtig zijn (artikel 5.31). Bibob staat voor ‘Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur’. Met de Bibob-toets kan de gemeente onderzoek doen naar de partijen die een vergunning of subsidie aanvragen of participeren in een vastgoed/grondtransactie met de gemeente. Bij aanvragen om alcohol- en exploitatievergunningen moet altijd rekening worden gehouden met de Bibob-toets. Bij andere vergunningen kán de Bibob een rol spelen wanneer daar aanleiding voor is. In de ‘Beleidsregels Wet Bibob gemeente Zevenaar 2021’ is de Bibob-toets nader uitgewerkt.
Toezichtstrategie
We gaan uit van vertrouwen in onze inwoners, verenigingen en ondernemers. Wij zetten in op preventie om spontane naleving te stimuleren. Dit neemt niet weg dat het belangrijk is dat wij ook daadwerkelijk toezicht houden op naleving van de regels. Wanneer regels niet worden nageleefd is ingrijpen noodzakelijk. Vanuit onze toezichthoudende rol voeren wij controles uit. Omdat we niet overal tegelijkertijd kunnen zijn werken wij risico-gestuurd. Aan de hand van een risicoanalyse (zie bijlage 2) wordt een activiteit een prioriteit gegeven van hoog naar laag. De prioriteit van een activiteit bepaalt namelijk de wijze waarop aan toezicht uitvoering wordt gegeven. Daarnaast sturen wij data-gedreven. De toezichthouders registeren de controlezaken in Rx.Mission. In verband met de komst van de Omgevingswet is in 2023 een nieuw digitaal toezicht- handhavingstool (Op Pad) geïmplementeerd. In onderstaande opsomming worden de verschillende gehanteerde vormen van toezicht beschreven:
Actief toezicht
Toezicht op vergunningen en meldingen
Vergunningsgericht toezicht is toezicht op verleende omgevingsvergunningen tijdens de uitvoeringsfase.
Gebieds- en projectgericht toezicht
Als er vanuit bestuurlijke wensen of calamiteiten bepaalde thema’s, objecten en/of gebieden een hoge prioriteit krijgen en projectmatig opgepakt worden, borgen wij dit in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma VTH.
Toezicht op basis van meldingen (klachten)
Meldingen (klachten en/of handhavingsverzoeken) kunnen telefonisch binnenkomen via het Klant Contact Centrum, Fixi of andere kanalen (directe mail, collega’s, politie, brandweer).
Toezicht op basis van thema’s
Naast meldingen vindt er tevens planmatig toezicht plaats op basis van de volgende thema’s:
Openbare Orde en Veiligheid;
Omgevingsrecht.
Hoe wordt toezicht voorbereid?
Voordat een toezichtcontrole wordt uitgevoerd, worden altijd eerst de relevante documenten beoordeeld die bij een casus horen. Als toezicht plaatsvindt naar aanleiding van een omgevingsvergunning zijn deze documenten samengevoegd in een dossier en terug te vinden in het zaaksysteem. Als een toezichtzaak nieuw binnenkomt, maakt de toezichthouder dit dossier aan door alle relevante documenten te verzamelen. Vervolgens worden de stukken door de toezichthouders beoordeeld op volledigheid en de vergunningsvoorwaarden. Wanneer voor het betreffende bouwplan ook een bouwveiligheidsplan nodig is, wordt ook deze getoetst op volledigheid. Indien gewenst wordt eerst een overleg gehouden met verschillende betrokkenen (intern- en extern) alvorens een toezichtcontrole wordt uitgevoerd.
Hoe wordt toezicht gerapporteerd?
De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden door de toezichthouders verifieerbaar en transparant opgeslagen in ons zaaksysteem. De mate en de inhoud van de rapportage is afhankelijk van het toetsniveau dat hierbij wordt gehanteerd. Het toetsniveau is afhankelijk van de prioriteit (zie Bijlage 2: Werkwijze prioritair werken). Het controlerapport wordt niet actief gedeeld met betrokkenen en wordt alleen openbaar gemaakt op verzoek van belanghebbenden of in het kader van juridische procedures (of in het kader van de Wet open overheid).
Toezicht Wkb gevolgklassen
Toezicht op bouwwerken gevolgklassen 1 hebben prioriteit wanneer de veiligheid en/of (volks)gezondheid in gevaar is. Bij vermoedens van slechte bouwveiligheid en/of veiligheid op de bouwplaats kan de toezichthouder optreden. Onder de Wkb is er een nadruk op privaat recht, de initiatiefnemer is verantwoordelijk voor zijn eigen project. Als gemeente treden wij niet mediërend op.
Handhavingsstrategie/sanctiestrategie
Als bevoegd gezag om handhavend op te treden geldt de beginselplicht tot handhaven. In het kader van de beginselplicht tot handhaven, dienen handhavingsverzoeken altijd in behandeling genomen te worden. Op basis van de prioritering kan dus aangegeven worden dat dit niet direct, maar op een later moment uitgevoerd wordt. Uitgangspunt daarin is de overtreding weg te nemen en/of om herhaling in de toekomst te voorkomen. Handhaven is maatwerk. Per overtreding maken wij daarom een gedegen afweging. De gestelde prioritering uit de risicoanalyse bepaalt wanneer wij handhavend optreden. Op welke wijze wij handhavend optreden bepalen wij aan de hand van de landelijke handhavingsstrategie omgevingsrecht (hierna: LHSO). Deze strategie dient het doel om een uniforme toepassing van sancties te borgen door passend te interveniëren bij iedere bevinding. De handhaver kan hiermee de overtreding in een/de interventiematrix van het LHSO plaatsen en behorende bij die positionering handelen. Zo is de LHSO vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders in handhaving. Door de LHSO te volgen kan worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van de handhavingspartners (politie en Openbaar Ministerie)1Dit is ook de reden waarom de LHSO – evenals haar voorgangster – niet als recht in de zin van artikel 79 RO kan worden beschouwd (zie onder meer HR 17 maart 2020, ECLI:NL:HR:2020:436 en Hof Arnhem-Leeuwarden 7 juli 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:640). Uit rechtspraak vloeit voort dat op het openbaar ministerie niet de verplichting rust om in individuele, concrete gevallen te motiveren waarom de omstandigheden van die zaak het OM tot afwijking van de LHSO deden besluiten.. Aangezien de gemeente een voorbeeldfunctie heeft naar haar burgers en bedrijven toe, geldt bovenstaande werkwijze in het bijzonder voor overtredingen gemaakt door de eigen organisatie of medeoverheden.
Bestuursrechtelijk Handhavingsproces
Hieronder beschrijven wij het handhavingsproces dat wordt doorlopen bij de constatering van een overtreding. Het gaat hier om het proces waarbij een bestuursrechtelijke sanctie wordt opgelegd. Deze processtappen zijn voor de toepassing van de last onder dwangsom en last onder bestuursdwang grotendeels identiek.
De in deze paragraaf beschreven procedure komt overeen met wat in Hoofdstuk 5 van de AWB wettelijk is bepaald ten aanzien bestuursrechtelijke handhaving.
Tabel 7 Bestuursrechtelijke handhavingsprocesstappen
Handhavingsproces
1
1e controle
Er wordt een overtreding geconstateerd. Hiervan wordt een rapport gemaakt.
2
Aanzegging
De toezichthouder gaat in gesprek met de overtreder. Wij geven aan dat een overtreding is geconstateerd en geven hierover uitleg. De overtreder krijgt tijd om de overtreding ongedaan te maken. Wij maken met de overtreder afspraken over de wijze waarop en de termijn waarbinnen de overtreding ongedaan moeten worden gemaakt. Wij maken duidelijk dat als de overtreding niet ongedaan wordt gemaakt dit kan leiden tot een sanctie (dwangsom of bestuursdwang).
3
Aanschrijving
De toezichthouder legt de gemaakte afspraken schriftelijk vast door middel van een brief.
4
Hercontrole
Wij controleren of de overtreding is beëindigd. Hiervan wordt een rapport gemaakt.
5
Overtreding is beëindigd
De overtreder krijgt een schriftelijke bevestiging dat geconstateerd is dat de overtreding is beëindigd.
6
Overtreding is niet beëindigd/ vooraankondiging
Wanneer de overtreding niet is beëindigd, krijgt de overtreder een brief. In de brief kondigen wij aan dat een last onder dwangsom zal worden opgelegd. Ook de hoogte van de dwangsom wordt in de brief vermeld en de termijn waarbinnen de overtreding alsnog moet zijn beëindigd. De overtreder krijgt gelegenheid binnen een termijn van twee weken een zienswijze in te dienen. NB. Bij het opleggen van een last onder bestuursdwang (al dan niet acuut) kan deze termijn korter zijn.
7
Zienswijzetermijn en beschikking last onder dwangsom
Als de overtreder een zienswijze indient wordt deze meegewogen bij het besluit om wel of niet de sanctie op te leggen. Een zienswijze kan zwaarwegende argumenten naar voren brengen op basis waarvan kan worden afgezien van handhaving. Indien dit niet het geval is neemt het college een besluit om de sanctie op te leggen. De overtreder ontvangt een beschikking waarin het college aangeeft welke overtreding moet worden beëindigd, hoe hoog de dwangsom is die wordt opgelegd en binnen welke termijn (begunstigingstermijn) de dwangsom van rechtswege wordt verbeurd als geen gehoor wordt gegeven aan de last.
8
Dwangsomcontrole
Na het verlopen van de begunstigingstermijn wordt gecontroleerd of voldaan is aan de last onder dwangsom en of de overtreding is beëindigd. Hiervan wordt een rapport gemaakt.
9
Overtreding is beëindigd
Als voldaan is aan de last eindigt het handhavingstraject. De overtreder krijgt een schriftelijke bevestiging dat geconstateerd is dat de overtreding is beëindigd. De dwangsom verbeurt niet en het traject komt ten einde.
10
Overtreding is niet beëindigd
Als niet voldaan is aan de last volgt een invorderingstraject en kan een nieuwe last onder dwangsom (met een hogere dwangsom) of een last onder bestuursdwang opgelegd worden om de overtreding alsnog te doen beëindigen.
Gedoogstrategie
Gedogen betekent dat een instantie die de wettelijke bevoegdheid heeft om op te treden tegen een overtreding, er toch voor kiest om niet op te treden. Voor de gemeente is het uitgangspunt om wel op te treden, en het gedogen van overtredingen is daarom een uitzondering. Wij gedogen alleen in de volgende situaties:
In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld als:
handhaving zou leiden tot onbillijkheid (bijvoorbeeld overmacht, overgangssituatie, zicht op legalisatie, tijdelijke overtreding, experiment, disproportionaliteit, nieuwe wet- en regelgeving).
het belang dat beschermd moet worden duidelijk beter gediend is met gedogen (rekening houdend met andere belangen).
Gedogen moet zoveel mogelijk worden beperkt in omvang en/of tijd.
Er moet sprake zijn van een zorgvuldige, kenbare belangenafweging.
Gedogen moet aan controle worden onderworpen.
De gemeente streeft ernaar om het gedogen zo veel mogelijk te beperken. Dit betekent dat er altijd een zorgvuldige afweging moet worden gemaakt tussen het belang van handhaving en het belang van gedogen. Als er toch wordt besloten om te gedogen, dan moet dit goed worden gemotiveerd en er moet controle plaatsvinden om te voorkomen dat er misbruik wordt gemaakt van deze uitzondering.
Hoofdstuk 4.
Artikel 1.2.
Voorlichting en overleg vooraf
Onderdeel van Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving Omgevingsrecht, APV en bijzondere wetten 2024