Bij de ontwikkeling van nieuwe woon- of werklocaties worden allerlei kosten gemaakt. Die kosten moeten gedragen kunnen worden door de verkoopopbrengsten van de gronden voor die nieuwe functies. Daaraan voorafgaand worden gronden verworven en bouwrijp gemaakt.
Na de verkoop worden de gronden die bedoeld zijn als openbare ruimte woonrijp of gebruiksrijp gemaakt.
Dit proces van grondverwerving, bouw- en woonrijp maken en grondverkoop wordt ook wel grondexploitatie genoemd.
Bij grondexploitatiekosten gaat het over de kosten van de verandering (ontwikkeling) van de functies van een gebied naar andere functies in dat gebied, zoals de verandering naar (ontwikkeling van) een woon- of werklocatie.
Die ontwikkeling kan plaatsvinden in zogenaamde uitleglocaties (meestal agrarisch gebied), of in binnenstedelijke locaties (herontwikkeling of transformatie). Voor zulke ontwikkelingen wordt onderscheid gemaakt in enerzijds de exploitatie van de grond en anderzijds de exploitatie van het vastgoed, de bouw- of vastgoedexploitatie.
Het is van belang dat al die kosten, die in dit proces worden gemaakt, worden verhaald op die partijen die ook de verkoopopbrengsten van bouwrijpe grond kunnen ontvangen. We noemen dat kostenverhaal. De term kostenverhaal wordt ook wel breder gebruikt, bijvoorbeeld voor het verhalen van de kosten van bodemsanering op de veroorzaker van een bodemvervuiling. Maar hier gaat het over het verhalen van grondexploitatiekosten.
Het is van belang dat die kosten rechtvaardig worden verdeeld. De wetgever heeft daar een regeling voor vastgesteld. Met de Omgevingswet is in afdeling 13.6 (de kostenverhaalsregeling) de basis gelegd voor het verhalen van kosten van grondexploitatie. Daartoe is in het Omgevingsbesluit in artikel 8.15 opgenomen welke kosten daarvoor in aanmerking komen met een verwijzing naar bijlage IV van het Omgevingsbesluit, de kostensoortenlijst.
Kostenverhaal is verplicht voor zaken van deze kostensoortenlijst. De kosten worden verhaald op degenen die (ver)bouwmogelijkheden krijgen en realiseren. Die plicht geldt als zij die mogelijkheden krijgen bij wijziging van het omgevingsplan of bij het verlenen van een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna wordt gemakshalve steeds alleen over de wijziging van het omgevingsplan gesproken, tenzij er specifiek iets te vermelden valt over de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit). De bedoelde wijziging van het omgevingsplan of de afwijking ervan worden hierna ook wel als planologisch besluit aangeduid.
Vanaf 1 januari 2024 is er nog geen definitief omgevingsplan vastgesteld. De tot dan toe vastgestelde bestemmingsplannen gelden dan samen (‘van rechtswege’) als het ene omgevingsplan van de gemeente. Dat is dan vooralsnog het tijdelijke omgevingsplan. Op grond van de Omgevingswet moeten gemeenten binnen acht jaren een definitief omgevingsplan hebben vastgesteld voor de gehele gemeente.
In de tussentijd echter zal er regelmatig een belang zijn om het omgevingsplan voor een deel van het grondgebied van de gemeente te wijzigen. Voor dat deel verandert het omgevingsplan dan van karakter: van tijdelijk naar definitief. Dit zal in ieder geval aan de orde zijn wanneer de gemeente voor bepaalde delen een gebiedsontwikkeling mogelijk wil maken. Het planologische besluit dat daarvoor nodig is wordt dan (in juridische zin) aangemerkt als een wijziging van het omgevingsplan.
Wanneer dit voor een bepaalde gebiedsontwikkeling aan de orde is, moet worden nagegaan of het kostenverhaal anderszins verzekerd is (via anterieure overeenkomsten en/of gemeentelijke gronduitgifte). Is dat niet het geval dan moet, met het besluit tot de wijziging van het omgevingsplan, voor dat gebied een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan worden opgenomen.
Wanneer ervoor gekozen wordt de betreffende gebiedsontwikkeling mogelijk te maken via een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, moet eveneens worden nagegaan of het kostenverhaal anderszins verzekerd is. Is dat niet het geval dan worden kostenverhaalsvoorschriften in de vergunning opgenomen. Met een buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt afgeweken van het omgevingsplan. Het omgevingsplan zelf wordt dus, met de verlening van die vergunning, nog niet gewijzigd. Binnen vijf jaren nadat deze vergunning onherroepelijk is geworden, moet de afwijking in het omgevingsplan zelf zijn verwerkt.
Kostenverhaal kan voorafgaand aan zo’n planologisch besluit worden verzekerd door het sluiten van een anterieure overeenkomst of door gemeentelijke gronduitgifte. Dat is de privaatrechtelijke route. Wordt het kostenverhaal niet op een dergelijke manier verzekerd dan moet er een publiekrechtelijke basis worden gelegd voor kostenverhaal. Dat gebeurt door het opnemen van een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan. De inhoud van die regel vormt de basis voor de berekening van de hoogte van de kostenverhaalsbijdrage. De bijdrage wordt berekend en opgelegd in de kostenverhaalsbeschikking. Dat is een beschikking die de uitvoerder van de (ver)bouwactiviteit moet aanvragen. De Omgevingswet bepaalt dat er pas mag pas gebouwd worden als het bedrag van die beschikking is betaald. Het opnemen van zo’n kostenverhaalsregel en het verlenen van zo’n kostenverhaalsbeschikking wordt samen de publiekrechtelijke route genoemd.
Naast de kostenverhaalsregeling kent de Omgevingswet ook een regeling voor financiële bijdragen voor de ontwikkeling van gebieden, afdeling 13.7. Ook daarvoor geldt dat er een privaatrechtelijke route is (via een anterieure overeenkomst) en een publiekrechtelijke route (een afdwingbare regel voor de betaling van een financiële bijdrage in het omgevingsplan). Zie daarover verder paragraaf 2.3.
Hoofdstuk 2.
Artikel 2.1
Algemeen
Onderdeel van Nota kostenverhaal en financiële bijdragen gemeente Oisterwijk 2023