Het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik is vooral aanwezig bij regelingen en activiteiten waarbij de informatie van andere partijen dan de gemeente bepalend zijn voor het verlenen en vaststellen van (de hoogte van) uitkeringen, voorzieningen, subsidies, heffingen, belastingen en vergunningen.
Daarnaast is het M&O-beleid ook gericht op de interne werking en uitvoering van ingestelde M&O-maatregelen. Bij de uitvoering van het M&O-beleid kunnen zich namelijk ook binnen de organisatie problemen voordoen die uiteindelijk tot fraude kunnen leiden. Misbruik en oneigenlijk gebruik door medewerkers van de gemeenten kunnen in financiële zin tenminste dezelfde effecten hebben als bijvoorbeeld een bewust onjuist ingediende subsidieaanvraag.
Binnen de gemeente zijn een aantal aandachtsgebieden of processen op basis van de geschetste interne en externe risicofactoren aangemerkt als M&O-gevoelig. Dat wil zeggen dat het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik specifiek op dat gebied van belang wordt geacht. Het betreft regelingen waarbij derden een aanmerkelijk (financieel) belang hebben en waarbij de gemeente in grote mate afhankelijk is van door diezelfde derden verstrekte gegevens. Het betreft acht aandachtsgebieden die hierna besproken worden:
Inkomensoverdrachten (Streng M&O-beleid)
De meeste inkomensoverdrachten vormen feitelijk een open-einde-regeling. Indien de cliënt aan de voorwaarden voldoet, is de gemeente gehouden een uitkering te verschaffen. Gezien de sterke persoonlijke belangen van iemand die een uitkering aanvraagt, is het risico van onbetrouwbare gegevensverstrekking aanwezig. Daarbij komt dat de betrouwbaarheid van de gegevens van de cliënt bepalend is voor het verdere proces en het vaststellen van het recht op en de hoogte en duur van inkomenscompensatie.
Bij inkomensoverdrachten is streng M&O-beleid van toepassing. De gemeente voert de inkomensregelingen zelf uit, waarbij een onderscheid in ‘front office’ (gemeente Ommen) en ‘back office’ (gemeente Hardenberg) is gemaakt.
Verstrekken voorzieningen Wmo en Jeugdwet (Streng M&O-beleid)
In het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Jeugdwet verstrekt de gemeente, indien de cliënt aan bepaalde voorwaarden voldoet, individuele voorzieningen. Ook huisartsen en zorgspecialisten mogen voorzieningen verstrekken die de gemeente vervolgens betaalt. Zoals ook bij inkomensoverdrachten het geval is, betreft het verstrekken van deze voorzieningen een open-einde-regeling. De informatieverstrekking door de belanghebbende is van belang voor het vaststellen van recht, hoogte en duur van de voorziening. Tevens is de gemeente afhankelijk van informatie van zorgaanbieders over door hen geleverde zorg.
Voor de uitvoering van de Wmo en de Jeugdwet is streng M&O-beleid van toepassing. Beide regelingen betreffen (deels) relatief nieuwe gemeentelijke taken waarmee ook veel geld is gemoeid. Zowel beleid als uitvoering van beide regelingen zijn nog steeds in ontwikkeling. De gemeente voert zowel maatschappelijke ondersteuning als jeugdhulp zelf uit, waarbij eveneens een onderscheid in ‘front office’ (gemeente Ommen) en ‘back office’ (gemeente Hardenberg) is gemaakt.
Conform artikel 6.1 van de Wmo wijst het college personen aan die belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van de wet. Via de GGD IJsselland wordt nader invulling gegeven aan deze toezichthoudende functie. Voor de Jeugdwet is de toezichthoudende functie bij de Inspectie jeugdzorg (ministerie VWS) belegd.
De uitbetaling van persoonsgebonden budgetten (PGB’s) voor zowel jeugdhulp als maatschappelijke ondersteuning verloopt via de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Deze taak is per 2015 per wet bij de SVB belegd ter vermindering van de fraudegevoeligheid van PGB’s. De gemeente is bij het nemen van maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik dus voor een deel afhankelijk van de SVB. Vanaf het eerste uitvoeringsjaar heeft de SVB grote problemen gekend en zijn door de externe accountant van de SVB rechtsmatigheidsfouten geconstateerd die hebben geleid tot onzekerheden en fouten in de financiële verantwoording. Dit is ook door externe accountant van de SVB gerapporteerd in de controleverklaring die aan alle gemeenten in Nederland is verstrekt. De keuze voor streng M&O-beleid wordt hierdoor versterkt.
Vergunningverlening en handhaving (Streng M&O-beleid)
Het proces van vergunningverlening en handhaving is M&O-gevoelig. De financiële consequenties zijn uitgezonderd de leges voor bouwvergunningen in het algemeen minder groot. Aan de andere kant zijn vergunningverlening en handhaving wezenlijke taken van de overheid waarbij ook grote publieke belangen spelen met mogelijk (indirect) financiële gevolgen. Een voorbeeld daarvan is een schadeclaim ten gevolge van een onterecht afgegeven vergunning. Indien mogelijk probeert de gemeente fouten in de verleende vergunning te repareren.
Verder komt het ook voor dat bouwwerken zonder afgegeven vergunning tot stand zijn gekomen. Omdat in een straat of wijk vaak sprake is van meerdere identieke, illegale bouwwerken wordt handhaving projectmatig opgepakt. Daarbij is het uitgangspunt legalisatie van bouwwerken en, indien van toepassing, het met terugwerkende kracht betalen van leges.
Een aantal onderdelen van vergunningverlening en handhaving zijn belegd bij de Omgevingsdienst IJsselland. Voorbeelden daarvan zijn het toezicht op en de handhaving van milieu-inrichtingen, asbest gerelateerde sloop en het Besluit bodemkwaliteit. Verder nemen de deelnemende gemeenten minimaal het basistakenpakket van Omgevingsdienst IJselland af. Het basispakket heeft betrekking op vergunningverlening, toezicht en handhaving van milieuregelgeving binnen inrichtingen.
Samenvattend leidt de sterke afhankelijkheid die een aanvrager heeft ten opzichte van gemeenten en provincies voor het verkrijgen van een vergunning tot risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik. Immers een aanvrager kan baat hebben bij het verstrekken van onjuiste informatie of het beïnvloeden van de ambtenaar die de aanvraag beoordeelt. De geschetste aandachtspunten leiden tot het voeren van streng M&O-beleid voor vergunningverlening en handhaving.
Inkoop en aanbesteding (Gematigd M&O-beleid)
Bij inkoop en aanbesteding is meestal sprake van een aanzienlijk financieel belang. Dat neemt niet weg dat via de interne controle op transacties de juistheid en volledigheid daarvan voldoende wordt gewaarborgd. In het algemeen worden via budget- en functiescheidingen risico’s beperkt tot een aanvaardbaar niveau.
Daarnaast is in het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid aandacht besteed aan specifieke M&O-maatregelen, zoals criteria voor eerlijke mededinging. Verder zijn in het beleid kaders, drempelwaarden en daaraan gekoppelde procedures vastgesteld. Elementen op het gebied van de AO/IC zijn hierin eveneens opgenomen. Het inkoopproces wordt concreet uitgevoerd door het ambtelijk apparaat middels het zogenaamde ‘gecoördineerd inkoopmodel’. Dat wil zeggen dat ‘lijnverantwoordelijken’ (budgethouders), binnen afgesproken kaders qua budget en procedurekeuze, verantwoordelijk zijn voor de eigen inkoop en aanbesteding. De gemeentelijke inkoopadviseur adviseert en ondersteunt betreffende clusters en budgethouders bij de uitvoering van het inkoopproces. De (aanbestedings)juristen van de gemeente bieden hierbij de nodige juridische ondersteuning.
Op basis van bovenstaande is streng M&O-beleid ten aanzien van inkopen en aanbestedingen niet nodig.
De totstandkoming van transacties en objectieve controle van (de kwaliteit van) geleverde prestaties blijven kritische punten. Het sluiten van een transactie of overeenkomst is namelijk vaak terug te voeren tot een afspraak tussen twee personen die soms grote belangen vertegenwoordigen. Hierbij zijn ook subjectieve overwegingen en invloeden aan de orde. Deze subjectiviteit verdient ook aandacht bij de beoordeling van verrichte prestaties.
Om te voorkomen dat subjectiviteit leidt tot onwenselijke of zelfs frauduleuze transacties zijn in het inkoop- en aanbestedingsbeleid voldoende controle(maatregelen) en waarborgen opgenomen. Voorbeelden daarvan zijn functiescheiding, budgetbeheer, het vier-ogen- principe, maar ook het hanteren van een protocol voor het opleveren van werken in de openbare ruimte. Deze maatregelen gelden voor zowel voor grote als relatief kleine opdrachten. Ook het integriteitbeleid biedt handvatten voor medewerkers in de omgang met relaties van de gemeente. Binnen het aanbestedingsbeleid is expliciet aandacht aan integriteit besteed.
Voor aanvullende opdrachten, oftewel meerwerk, zijn mogelijk niet alle beleidsmaatregelen toereikend om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. Wel is voor meerwerk inzake aangenomen projecten in de openbare ruimte het eerder genoemde protocol van toepassing. Alles overwegende wordt gematigd M&O-beleid gevoerd bij inkoop en aanbesteding. Voor het onderdeel meerwerk is streng M&O-beleid noodzakelijk.
Verstrekken van subsidies (Gematigd M&O-beleid)
In beginsel worden subsidies alleen verstrekt op basis van de geldende subsidieverordening(en). Een uitzondering daarop betreffen subsidies aan organisaties die met naam en toenaam in de begroting staan vermeld. Bij het verstrekken van subsidies is de gemeente grotendeels afhankelijk van de betrouwbaarheid van de door instellingen verstrekte gegevens. Gezien het aanmerkelijke financiële belang dat veelal met subsidieverlening is gemoeid, wordt een mede afhankelijk gematigd M&O-beleid gevoerd. Dit betreft de hoogte van de subsidie.
Integriteit inzake relaties (Gematigd M&O-beleid)
De integriteit van medewerkers en bestuurders in de contacten met belanghebbenden is een punt van aandacht. Het integriteitbeleid en de gedragscode zijn behulpzaam bij het voorkomen van integriteitschendingen en biedt handvatten voor medewerkers in de omgang en samenwerking met relaties van de gemeente. Ook zijn richtlijnen voor het aannemen van geschenken en invitaties voor evenementen opgesteld. Naast integriteitbeleid zijn ook protocollen voor het opvragen en openen van offertes en voor het afsluiten van contracten van toepassing.
In de preventieve sfeer zijn aanvullende maatregelen noodzakelijk en ook al genomen en in de organisatie ingebed. Vanwege de impact van integriteitschendingen wordt niet overgegaan tot basisbeleid.
Belastinginkomsten (Gematigd M&O-beleid)
De belangrijkste belastingen die de gemeente heft zijn OZB, afvalstoffen- en rioolheffing. De gemeente heft belastingen op basis van objectieve gegevens die bijvoorbeeld via bevolkingsregister, kadaster en taxateurs worden aangereikt. Daarnaast is de interne controle op belastinginkomsten goed te organiseren, waarbij het aanbrengen van voldoende functiescheidingen van belang is. Het nemen van aanvullende maatregelen op het gebied van M&O lijkt voor belastinginkomsten niet nodig.
Toch zijn er onderdelen van belastingen waarbij de gemeente afhankelijk is van informatie van niet geheel onafhankelijke derden. Een voorbeeld hiervan is de toeristenbelasting. Het is voor de gemeente lastig te toetsen hoeveel mensen daadwerkelijk op een camping of in een hotel in de gemeente hebben overnacht. Daarom toetst een extern bureau tweemaal per jaar de administratie van ondernemers die in aanmerking komen voor toeristenbelasting.
Bij de categorie belastinginkomsten hoort ook het kwijtscheldingsbeleid. Binnen de gemeente wordt kwijtschelding verleend voor OZB, afvalstoffen- en rioolheffing. Het streven is een voor de burgers zo eenvoudig mogelijke uitvoering van het kwijtscheldingsbeleid. Dit betekent onder andere automatische kwijtschelding voor degenen aan wie reeds eenmaal kwijtschelding is verleend en in de uitkeringsadministratie van de gemeente bekend zijn of een AOW-uitkering ontvangen. De automatische kwijtschelding betekent een versnelling in de gemeentelijke processen en leidt tot een klantvriendelijke gemeente. De keerzijde is wel dat de juistheid van het proces van kwijtschelding deels afhankelijk is van de juistheid van het proces van inkomensregelingen. Om risico’s op dat punt af te vangen, werkt de gemeente samen met de stichting Inlichtingenbureau. Het Inlichtingenbureau kan gebruikmaken van inkomensgegevens van de Belastingdienst en toetst het bestand met automatische kwijtscheldingen aan de normen die in de gemeente voor kwijtschelding gelden. Echter het actueel houden van inkomensgegevens blijft ook voor het Inlichtingenbureau een aandachtspunt.
Omdat in de praktijk belangrijke bedragen met de toeristenbelasting en kwijtschelding gemoeid zijn, is op het gebied van belastinginkomsten gematigd M&O-beleid aan te bevelen.
Personeelslasten (Basis M&O-beleid)
De interne controle op personeelslasten is vrij goed te organiseren. Belangrijke onderdelen daarbij zijn het verkrijgen van een kopie ID en het nemen van formele aanstellingsbesluiten, inclusief vaststelling van salaris door het college of gemandateerde. Mits de organisatie op orde is, zijn geen bijzondere risico’s aan de orde. Voor (on)kostenvergoedingen ligt dat genuanceerder, maar is in het algemeen het financiële belang beperkt. Met betrekking tot personeelslasten wordt daarom geen specifiek M&O-beleid noodzakelijk geacht. Het basis M&O-beleid volstaat.
Hoofdstuk 6
Artikel 6.2
Risicogebieden
Onderdeel van Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen