Deze paragraaf gaat in op hoe de gemeente Heerlen invulling geeft aan de risicogestuurde en/of steekproefsgewijze toetsing, toezicht en handhaving onder het stelsel van kwaliteitsborging. De gemeente behoudt alle bevoegdheden om toezicht te houden en zo nodig te handhaven en blijft verantwoordelijk voor het publiekrechtelijk toezicht op de naleving van het Bbl. Bij signalen dat niet wordt voldaan aan de technische bouwvoorschriften zal de gemeente in beginsel handhaven.
De beginselplicht tot handhaving betekent in feite dat de overheid zal moeten handhaven als er een overtreding is. Alleen in uitzonderingsgevallen zal de overheid niet hoeven handhaven.
De Afdeling bestuursrechtspraak (de hoogste algemene bestuursrechter in Nederland) noemt zelf al een aantal uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving. Dat zijn echter niet de enige uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving. In grote lijnen moet de overheid afzien van handhaving als:
de situatie binnenkort legaal wordt (concreet zicht op legalisering);
handhaven onredelijk zou zijn (evenredigheidsbeginsel);
handhaven oneerlijk is omdat in andere gevallen niet gehandhaafd wordt (gelijkheidsbeginsel);
de overtreder is toegezegd dat wat hij deed mocht (vertrouwensbeginsel)
Ongeacht de hieronder uitgewerkte keuzes in dit beleid, zullen de beginselen van behoorlijk bestuur te allen tijde in acht genomen moeten worden.
De gemeentelijke preventieve toets aan de bouwtechnische voorschriften bij vergunningverlening valt weg voor bouwwerken uit gevolgklasse 1. Daarnaast heeft de wetgever aangegeven dat de gemeente dient te vertrouwen op het stelsel van kwaliteitsborging en dat de bouwwerken onder dat stelsel aan de technische bouwvoorschriften voldoen. De tegenstrijdigheid tussen het hebben van bevoegdheden en het dienen te vertrouwen op het stelsel van kwaliteitsborging maakt het noodzakelijk om nadere invulling te geven aan de rol van de gemeente. Dat gebeurt aan de hand van een aantal beleidsuitgangspunten.
3.2.1 Beleidsuitgangspunten bouwmelding
Voorop staat dat de initiatiefnemer enkel een bouwmelding onder kwaliteitsborging moet indienen voor bouwwerken uit gevolgklasse 1. Zie paragraaf 2.2 voor de uitleg over wat tot gevolgklasse 1 behoort.
Geen melding
Als de gemeente constateert dat er bouwactiviteiten plaatsvinden (voor een bouwwerk uit gevolgklasse 1) zonder dat een bouwmelding is gedaan, wordt het werk in beginsel stil gelegd en kan de gemeente in beginsel handhaven.
Tenzij in de brief ‘melding niet gedaan’ een andere termijn wordt genoemd, moet na die nieuwe bouwmelding vier weken met de start van de bouwwerkzaamheden worden gewacht.
Geen melding, maar vergunningplicht
Als de gemeente een bouwmelding onder kwaliteitsborging ontvangt, ziet zij het als haar eerste taak om te beoordelen of het bouwplan inderdaad behoort tot gevolgklasse 1. Het kan zijn dat in plaats van een bouwmelding:
een omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit is vereist of dat
er geen bouwmelding én geen technische omgevingsvergunning is vereist.
Situatie 1 kan zich voordoen voorafgaand aan óf tijdens de bouw. Ook nog tijdens de bouw kunnen partijen erachter komen dat een bouwwerk geen gevolgklasse 1 is, bijvoorbeeld door de noodzaak van een gelijkwaardige maatregel toe te moeten passen voor brandveiligheid of constructies.
Wanneer blijkt dat een omgevingsvergunning nodig is, moet de initiatiefnemer een omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit aanvragen. Mocht al gestart zijn met bouwen, wordt een handhavingstraject gestart. Er volgt dan een formele bouwstop in combinatie met een last onder dwangsom als wordt doorgebouwd zonder benodigde omgevingsvergunning.
De kwaliteitsborger heeft in deze situatie geen rol meer en moet zich terugtrekken uit het project.
Een onvolledige melding
De gemeente controleert de bouwmelding op volledigheid en controleert of de ingediende gegevens voldoen aan artikel 2.19 lid 1 Bbl.
Als een of meer van de in artikel 2.19 lid 1 Bbl genoemde bescheiden ontbreken, wordt de bouwmelding als onvolledig beschouwd en is de melding juridisch gezien niet gedaan. Dit is ook het geval als de bijzondere lokale omstandigheden niet zijn meegenomen.
De gemeente stuurt dan een brief ‘melding niet gedaan’. Hierin geeft de gemeente aan wat er precies ontbreekt met het verzoek om een complete nieuwe melding te doen (enkel de missende stukken nasturen volstaat niet). Consequentie is dat er niet gestart mag worden met bouwen. Als geen nieuwe, volledige bouwmelding wordt gedaan en toch overgegaan is tot bouwen, zal de gemeente in beginsel handhaven.
Een verlate melding
Bij niet voldoen aan wettelijke termijnen zal de gemeente in beginsel handhaven.
Nadat een rechtsgeldige bouwmelding is gedaan, moet de initiatiefnemer nog vier weken wachten met het begin van de bouwwerkzaamheden. Zonder gemeentelijke toestemming is het niet toegestaan om eerder te beginnen. Zo nodig zal de gemeente handhaven bij een te vroege start van de bouwwerkzaamheden. De bouwmelding vervalt na één jaar van rechtswege. Als niet binnen één jaar met de bouwwerkzaamheden is begonnen, moet alsnog ten minste vier weken voor het begin ervan een nieuwe bouwmelding worden gedaan. Anders zal de gemeente in beginsel handhaven.
Ten minste twee weken voor het feitelijk in gebruik nemen van het voltooide bouwwerk is een rechtsgeldige gereedmelding nodig. Als binnen die twee weken de ingebruikname al plaatsvindt, zal de gemeente in beginsel handhaven. De reden daarvoor is dat het dossier bevoegd gezag met de verklaring van de kwaliteitsborger de kern van het stelsel van kwaliteitsborging vormt. Zonder die verklaring mag het bouwwerk dan ook van rechtswege niet in gebruik worden genomen.
3.2.2 Beleidsuitgangspunten informatie- en controlemomenten
De gemeente beoordeelt naar aanleiding van de bouwmelding of informatie- en controlemomenten zijn vereist. De beoordeling vindt plaats op basis van risico-inschatting. Daarbij ligt het zwaartepunt van de risico’s op het gebied van constructieve veiligheid en brandveiligheid.
De risicobeoordeling en het borgingsplan zijn bedoeld om de gemeente inzicht te geven in de risico’s in een bouwwerk en de borging daarvan door de kwaliteitsborger. Wordt dit onvoldoende geborgd, dan kan de gemeente tijdens de uitvoering van een bepaald onderdeel van de bouw aanvullend zelf toezien als zij dit nodig acht. Artikel 2.20 Bbl biedt de mogelijkheid om extra informatie over een betreffend onderdeel op te vragen. Informatie is hiermee vooraf in plaats van achteraf bekend. De gemeente wil hiermee risico’s voorkomen of beperken die van invloed kunnen zijn op het voldoen aan de regels voor de bouwactiviteit, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5 (Bbl) en zo voorkomen dat de handhaving plaatsvindt nadat het bouwwerk al (grotendeels) af is. De kosten van herstelwerkzaamheden zijn dan groter. Bovendien wil de gemeente voorkomen dat destructief onderzoek nodig is om aan te tonen dat het bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften voldoet.
3.2.3 Beleidsuitgangspunten signalen en constateringen
Bij signalen en constateringen dat niet wordt voldaan aan de bouwtechnische eisen wordt - naar aard van de strijdigheid – al dan niet een handhavingstraject gestart.
De gemeente blijft wettelijk belast met het toezicht op de naleving van technische bouwvoorschriften. Signalen dat niet voldaan wordt aan deze eisen kunnen dan ook niet genegeerd worden. Wel kan er nuancering worden aangebracht.
Signaal van de kwaliteitsborger
Zoals in paragraaf 2.4 al aangegeven, is de kwaliteitsborger wettelijk verplicht om de gemeente tussentijds te waarschuwen als het bouwwerk in aanbouw niet aan de technische bouwvoorschriften voldoet en hij verwacht dat hij aan het einde geen verklaring kan afgeven. De gemeente zal vervolgens bepalen hoe zij vanuit haar handhavende rol met de verstrekte informatie omgaat. In ieder geval zal de gemeente naar aanleiding van een dergelijk signaal van de kwaliteitsborger controleren of het bouwwerk aan de technische bouwvoorschriften voldoet en of handhavend optreden vereist is. De gemeente zal vervolgens een beoordeling maken van de ernst van de situatie, van de risico’s en van de geboden actie (zoals bouwstop, nieuw voorstel om de kwaliteit te kunnen beoordelen, opvragen volledig dossier en de beoordeling daarvan, uitvoeren inspectie, extra controle- en stopmomenten opleggen).
Signaal van de initiatiefnemer of een derde
Voor handhavingsverzoeken geldt dat deze worden afgehandeld conform de wettelijke eisen in de Algemene wet bestuursrecht en in lijn met het vigerend VTH-beleid. De toezichthouder onderzoekt in hoeverre sprake is van een overtreding. Dit vormt de grondslag voor verdere besluitvorming. Voor handhavingsverzoeken geldt in zijn algemeenheid dat deze door een belanghebbende moeten worden ingediend.
De wetgever heeft in het stelsel van kwaliteitsborging geen bijzondere positie gegeven aan de initiatiefnemer en een derde. Een initiatiefnemer dient zich te realiseren dat een melding van hem kan leiden tot handhaving tegen zichzelf. De gemeente handhaaft veelal immers tegen de eigenaar van het bouwwerk. Mede gelet daarop en omdat de kwaliteitsborger een wettelijke plicht heeft tot primair toezicht en ook wettelijk verplicht is de gemeente zo nodig tussentijds te waarschuwen, geeft de gemeente een lagere prioriteit aan een melding van een initiatiefnemer of derde. Anders dan bij een melding door een kwaliteitsborger hoeft een melding van een initiatiefnemer of derde niet altijd ertoe te leiden dat de gemeente zelf controleert of het bouwwerk in aanbouw aan de technische bouwvoorschriften voldoet. De gemeente zal in beginsel een signaal van een initiatiefnemer of derde doorzetten aan de kwaliteitsborger. Als de kwaliteitsborger naar aanleiding van die melding constateert dat hij vermoedelijk geen verklaring kan afgeven, moet hij de gemeente waarschuwen.
Constatering door de gemeente
Indien, op welke wijze dan ook, de gemeente zelf een constatering doet van mogelijke overtreding van technische bouwvoorschriften, dan wordt alle beschikbare informatie over het specifieke onderdeel opgevraagd en getoetst of sprake is van een strijdigheid met het Bbl. In ieder geval bij constructieve onveiligheid en brandonveiligheid wordt in beginsel gehandhaafd en een bouwstop opgelegd en de bouw kan pas worden hervat als de strijdigheid is opgelost.
3.2.4 Beleidsuitgangspunten toezicht en handhaving
Het toezicht vindt steekproefgewijs en risicogestuurd plaats.
De bevoegdheid tot het houden van toezicht en handhaven blijft ongewijzigd bestaan. De gemeente blijft verantwoordelijk voor het publiekrechtelijk toezicht op de naleving van het Bbl. Bij signalen dat niet wordt voldaan aan de technische bouwvoorschriften kan de gemeente handhaven. Ook kan de gemeente handhaven als niet aan het stelsel van kwaliteitsborging is voldaan. De kwaliteitsborger heeft - anders dan de gemeente – geen handhavingsbevoegdheden.
De juridische basis voor handhaving door de gemeente blijft de Algemene wet bestuursrecht op grond waarvan de bouwplaats mag worden betreden en medewerking kan worden gevorderd. Daarnaast gaat hoofdstuk 18 Omgevingswet in op handhaving. De gemeente mag informatie vorderen en kan ook zelf onderzoek doen. Aanvullend daarop kan op grond van artikel 2.20 Bbl informatie worden gevraagd per onderdeel en bestaat er een informatieplicht van de aannemer en/of initiatiefnemer.
Of er aanleiding bestaat voor toezicht en handhaving wordt bepaald op basis van:
signalen en constateringen, zoals hierboven in paragraaf 3.2.3 beschreven;
de risicobeoordeling, waaronder ook de bijzondere lokale omstandigheden en/of;
het borgingsplan.
Risicogestuurd
Naar aanleiding van de risicobeoordeling en het borgingsplan bepaalt de gemeente of zij extra informatie opvraagt en/of een stopmoment oplegt. Daarbij beoordeelt zij tevens of de bijzondere lokale omstandigheden op juiste wijze zijn verwerkt. De informatie- en stopmomenten zullen veelal controles betreffen van later aan het zicht onttrokken constructies zoals funderingen, wapening in beton en brandwerende doorvoeren. Naar aanleiding van de opgevraagde extra informatie kan de gemeente een controle inplannen.
Bij gerede twijfel kan het zijn, dat de gemeente diepergaand de bouwmelding beoordeelt en onderzoekt of de kwaliteitsborger gekwalificeerd is dit type bouwplan te beoordelen en of hij het gekozen instrument voor kwaliteitsborging wel mag toepassen.
Steekproefsgewijs
Daarnaast houdt de gemeente steekproefsgewijs toezicht. Daartoe worden een aantal initiatieven geselecteerd. Dit kan op basis van diverse manieren, denk aan signalen, risico’s, bijzondere lokale omstandigheden en te gebruiken borgingsinstrumenten. De steekproeven zijn bedoeld ter bevestiging van de kwaliteit van het stelsel, om ervaring op te doen en gezamenlijk te leren van het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging. Bovendien is door de steekproeven gericht toezicht mogelijk en kan, waar nodig, handhavend worden opgetreden of zelfs handhaving worden voorkomen. Als uit de steekproeven blijkt dat het stelsel goed functioneert en zorgt voor voldoende kwaliteit, kan de frequentie van deze steekproeven worden aangepast.
Voorbeelden van toezicht zijn de inspectie op de bouwplaats van een onderdeel, bijvoorbeeld de verankering van wapeningsstaal of de controle van constructieve berekeningen van een onderdeel, bijvoorbeeld de stabiliteit.
3.2.5 Beleidsuitgangspunten beoordeling gereedmelding en dossier bevoegd gezag
Twee weken voor de geplande ingebruikname moet er een melding worden gedaan aan het bevoegd gezag. De melder verklaart hiermee dat de bouwactiviteit aan de regels van hoofdstuk 4 en 5 van het Bbl voldoet. De gemeente controleert de melding op volledigheid. Volgens artikel 2.21 Bbl bevat een gereedmelding:
de algemene projectgegevens;
het dossier bevoegd gezag en;
de verklaring van de kwaliteitsborger dat het gebouwde voldoet aan het Bbl.
Daarnaast mag de gemeente als bevoegd gezag ook nog andere constructieve, verantwoordings-informatie opvragen. Dit vanwege haar onveranderde handhavende bevoegdheden op grond van de Awb.
Correcte melding
Voldoet de gereedmelding aan de vereisten gesteld in artikel 2.21 Bbl dan hoeft het bevoegd gezag niet te reageren en kan de bouwer het gebouwde in gebruik nemen.
Geen of onvolledige gereedmelding
Bij het ontbreken van een gereedmelding of bij een onvolledige gereedmelding kan de gemeente handhaven.
Zonder gereedmelding onder kwaliteitsborging is van rechtswege ingebruikname verboden. Blijkt dat er gegevens ontbreken, dus dat er een onvolledige gereedmelding is gedaan, dan is er juridisch gezien geen gereedmelding gedaan en mag het gebouwde ook niet in gebruik worden genomen. Het bevoegd gezag moet dit binnen twee weken aan de bouwer melden.
Bij een onvolledige gereedmelding blijft het gebruik van het bouwwerk verboden totdat het dossier bevoegd gezag compleet is. De sanctie op eventuele ingebruikname is, net als bij overige redenen tot handhaving, afhankelijk van de geconstateerde strijdigheid.
Bij het ontbreken van een verklaring van de kwaliteitsborger is het de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om met de kwaliteitsborger in overleg te gaan wat ervoor nodig is om alsnog een verklaring te krijgen. Indien dit overleg er niet toe leidt dat na aanpassingen alsnog de kwaliteitsborger een verklaring afgeeft, kan de gemeente besluiten een handhavingstraject te starten om illegale ingebruikname tegen te houden. Een reden om te besluiten niet te handhaven tegen een onvolledige gereedmelding kan zijn, dat de gemeente handhaven disproportioneel vindt gezien de grootte van het onherstelbare feit. De gemeente laat de eigenaar weten dat het bouwwerk niet voldoet aan alle eisen vanuit de wet, maar dat de gemeente het zijn/haar verantwoordelijkheid laat hoe hier mee om te gaan.
In ieder geval zal de gemeente in beginsel handhaven als zij constateert dat het bouwwerk constructief- of brandonveilig is.
Dossier bevoegd gezag
Het dossier bevoegd gezag wordt gecontroleerd op volledigheid. Bijzondere aandacht gaat uit naar de verklaring van de kwaliteitsborger.
Het dossier wordt in principe niet inhoudelijk beoordeeld, tenzij gedurende de bouw gerede twijfels zijn ontstaan over de kwaliteit van het bouwwerk of de aangeleverde bescheiden.
De initiatiefnemer verstrekt bij de gereedmelding een zogenoemd “dossier bevoegd gezag’’. Doel van het dossier is dat de gemeente, bijvoorbeeld in geval van een calamiteit of toekomstige verbouwingen, over informatie beschikt die nodig is voor het toezicht op het gerealiseerde bouwwerk. Dit betreffen tekeningen en berekeningen van het gerealiseerde bouwwerk (as-built situatie) en geen ontwerptekeningen (als die afwijken van het gerealiseerde bouwwerk). Het dossier wordt op compleetheid getoetst.
Een belangrijk onderdeel van het dossier bevoegd gezag is de verklaring van de kwaliteitsborger dat het gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat het voltooide bouwwerk aan de technische bouwvoorschriften voldoet, waarbij wordt ingegaan op het resultaat van de borging van de risico’s (uit de risicobeoordeling). De gemeente controleert in ieder geval of deze verklaring aanwezig is. Als de verklaring ontbreekt, zal de gemeente navraag doen en zo nodig handhaven. Zoals hiervoor al aangegeven, zal de gemeente in ieder geval handhaven tegen ingebruikname als de gemeente constateert dat de kwaliteitsborger terecht geweigerd heeft de verklaring af te geven vanwege constructieve- of brandonveiligheid.
3.2.6 Beleidsuitgangspunten gefaseerde oplevering
Gefaseerde oplevering bij grotere bouwprojecten is in beginsel toegestaan. Een goed (voor)overleg tussen initiatiefnemer, kwaliteitsborger en toezichthouder over gefaseerde oplevering staat voorop.
Het betreft hier het gefaseerd opleveren en in gebruik nemen van woningen die deel uitmaken van grotere bouwprojecten. Een bouwwerk mag formeel pas gebruikt worden na gereedmelding en het aanleveren van het dossier aan het bevoegd gezag. Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om met de kwaliteitsborger afspraken te maken over het al dan niet afgeven van deelverklaringen bij gefaseerde oplevering. Ook is het wenselijk bij grote bouwprojecten daarover met de gemeente te overleggen.
De voorkeur van de gemeente is dat zij per (oplever)fase een bouwmelding, een gereedmelding en een volledig dossier bevoegd gezag ontvangt. Dit is het meest overzichtelijk en geeft het minste risico op fouten. Bovendien heeft de Wkb als doelstelling de kwaliteit in de bouw te verhogen en meer inspecties zullen de bouwkwaliteit ten goede komen. Daarnaast wordt op deze wijze een bron-document gecreëerd dat nodig is om een bouwwerk te registreren en een huisnummer vrij te geven.
Er is niet in een wettelijke borging voorzien bij deelopleveringen. De gemeente zal gefaseerde oplevering bij grote projecten in beginsel toestaan. Om te kunnen beoordelen of er concreet zicht op legalisatie is, zal de initiatiefnemer van de deelopleveringen het as-built dossier moeten aanleveren en een schrijven van de kwaliteitsborger dat er tot op dat moment geen constateringen zijn geweest die een verklaring in de weg staan. In dit Wkb-beleid wil de gemeente echter niet vooraf de toezegging doen om nooit te handhaven bij gefaseerde oplevering zonder deelverklaring. Het kan immers zijn dat de kwaliteitsborger bij een groter bouwproject pas later ontdekt dat de reeds voltooide bouwwerken niet voldoen. De gemeente kan altijd handhaven indien dit naar haar oordeel en gelet op de betrokken belangen noodzakelijk is.
Handhaving tegen de ingebruikname terwijl de feitelijke ingebruikname allang heeft plaatsgevonden, is onwenselijk / onmenselijk. Vandaar het streven om in goed overleg met alle betrokkenen tot deelverklaringen te komen.
We gebruiken noodzakelijke cookies voor je account en beveiliging. Voor anonieme gebruiksstatistieken (Google Analytics) vragen we je toestemming. Meer over cookies