Handhaving – zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk – is één van de instrumenten die bijdraagt aan een schone, veilige en duurzame leefomgeving. Hoewel handhaving – en zeker strafrechtelijke handhaving – nooit een doel op zichzelf mag zijn, is het wel een belangrijk middel wanneer naleving van de wet- en regelgeving uitblijft. Onder de handhavingsstrategie vallen de strategische kaders voor de inzet van zowel de bestuursrechtelijke, als de strafrechtelijke handhavingsmiddelen. De handhavingsstrategie bestaat uit twee delen: de sanctioneringsstrategie – oftewel het kader voor de keuze van sanctiemiddelen – en de gedoogstrategie.
Sanctioneringsstrategie
Onder de sanctioneringsstrategie valt het afwegingskader voor de verschillende bestuurs- en strafrechtelijke instrumenten. De ODBN volgt hierbij de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). De LHSO gaat uit van een evenwichtig bestuurs- en strafrechtelijk interveniëren, waarbij de vraag welke interventie passend is. Dit is afhankelijk van de aard, zwaarte, oorzaken en de gevolgen van de overtreding, het gedrag van de overtreder én het verwachte effect van de interventie.
Wanneer de toezichthouders van de ODBN een overtreding constateren, passen zij altijd de LHSO toe. Dat betekent dat zij hun bevindingen positioneren op de zogenoemde ‘interventiematrix’, op basis van de (mogelijke) gevolgen van de overtreding en het gedrag van overtreder. Hieruit volgt de LHSO-score, waarbij in de matrix de bijbehorende mogelijke interventies zijn opgenomen, van het afgeven van een waarschuwing tot het opstellen van een strafrechtelijk proces-verbaal van bevindingen. Daar waar strafrechtelijk interveniëren mogelijk is, worden altijd boa’s betrokken. De boa’s van de ODBN zijn de belangrijkste schakel tussen de ODBN en de handhavingspartners als het Openbaar Ministerie/Functioneel Parket en de politie. Wanneer strafrechtelijk handhaven mogelijk en wenselijk is, stemmen de boa’s waar nodig af met deze en andere handhavingspartners.
De LHSO is een belangrijk kader voor de sanctioneringsstrategie van de ODBN. Toch laat de LHSO ook nog ruimte voor nadere invulling van het bestuurs- en strafrechtelijk instrumentarium, bijvoorbeeld door bij bepaalde overtredingen een gestandaardiseerde milieueffectscore uit te werken, inclusief bijpassende bestuurs- en/of strafrechtelijke handhavingsmiddelen, zoals dwangsombedragen en de mogelijkheid tot de inzet van de Bestuurlijke Strafbeschikking Fysieke Leefomgevingsfeiten (BSBFL). Hier kan bijvoorbeeld ook voor gekozen worden bij de verdere uitwerking van de onder ‘Toezichtstrategie’ genoemde Specifieke Aanpak.
De ODBN treedt – wanneer nodig - ook handhavend op bij overtredingen van bestuursorganen, ook als de overtreding is begaan door een bestuursorgaan die deelneemt aan de ODBN. Hiervoor gelden dezelfde kaders als voor andere bedrijven; vanwege de voorbeeldfunctie van overheden zal in de praktijk soms juist extra aanleiding zijn om in zulke gevallen handelend op te treden, met inachtneming van de LHSO. De ODBN is hiertoe bevoegd op grond van de mandaatbesluiten.
Gedoogstrategie
Gedogen is het bewust niet optreden tegen overtredingen van de rechtsregels (afgesproken normen). Aanleiding voor gedogen is bijvoorbeeld omdat er concreet zicht is op legalisatie van de overtreding of een situaties waarbij handhavend optreden onevenredig wordt geacht. Doorgaans wordt onderscheid gemaakt tussen ‘actief gedogen’ en ‘passief gedogen’. Bij actief gedogen treft het bestuursorgaan een expliciete beslissing om een overtreding toe te staan, waar doorgaans ook voorwaarden aan zijn verboden. Bij passief gedogen – ook wel: ‘stilzwijgend’ of ‘impliciet’ gedogen – wordt er geen formele beslissing genomen, maar wordt simpel weg niet opgetreden tegen de overtreding.
De ODBN gedoogt niet zelfstandig, wat in de praktijk betekent dat het bestuursorgaan altijd vooraf geïnformeerd zal worden over een voornemen om te gedogen. Daarbij neemt de ODBN de beleidsregels van de deelnemers ten aanzien van het gedogen in acht. Er wordt alleen bij hoge uitzondering gedoogd, en altijd actief.
Het Openbaar Ministerie is niet gebonden aan een gedoogverklaring bij het nemen van een beslissing over eventuele vervolging. Daarom wordt in het gedoogbesluit vermeld dat het gedogen niets afdoet aan het feit van de verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie om een strafvervolging in te stellen. Ook andere handhavende instanties zijn niet gebonden aan een afgegeven gedoogverklaring en maken een eigen afweging.
Handhavingssamenwerking
Handhaving vraagt om intensieve samenwerking tussen de diverse handhavingspartners. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de diverse instanties in de zogenoemde strafrechtketen – denk aan de politie, het Openbaar Ministerie (OM) en de omgevingsdiensten – maar ook om samenwerking binnen de ODBN, tussen toezichthouders, juristen en boa’s. Gezamenlijk dragen genoemde partijen zorg voor de handhaving van het omgevingsrecht. Daartoe bestaat ook een beginselplicht tot handhaving. Burgers en bedrijven moeten ervan op aan kunnen dat overtreders worden aangesproken, en indien nodig aangepakt, zowel bestuursrechtelijk of strafrechtelijk.
De ODBN zorgt voor goede afstemming tussen de toezichthouders en bestuursrechtelijke handhavers enerzijds, en de boa’s belast met de strafrechtelijke handhaving anderzijds. Daarnaast wordt nauw samengewerkt met de handhavingspartners, waaronder in het bijzonder de politie en het Openbaar Ministerie/het Functioneel Parket. Ten behoeve van deze samenwerking en afstemming met de handhavingspartners sluit de ODBN elke zes weken aan op het zakenoverleg milieuzaken van het Functioneel Parket in Den Bosch. Hier sluiten niet alleen de politie en het FP aan, maar ook andere handhavingspartners, zoals de NVWA, ILT, Waterschappen Aa en Maas en De Dommel, Rijkswaterstaat en het milieuteam van de politie. Naast dit overleg waarbij met name op zaakniveau afstemming wordt gezocht, hebben de boa’s van de ODBN ook frequent contact en overleg met de milieuagenten van de politie.
Naast deze vormen van operationele afstemming bestaat er duidelijk behoefte aan de verdere formalisatie van de tactisch/strategische handhavingsoverlegstructuur in Noord-Brabant, waarbij afstemming wordt gezocht over provinciale of regionale doelen en prioriteiten, en aansluiting bij de Landelijke en Strategische Milieukamers. Formeel heeft de provincie een coördinatietaak ten aanzien van de ‘onderling afgestemde uitoefening van de handhavingstaak’ (Art. 18.26 lid 1 Omgevingswet). Samen met de andere Brabantse omgevingsdiensten en in nauwe afstemming met de handhavingspartners werkt de ODBN de mogelijkheden voor nieuwe overlegstructuren uit op de tactisch/strategische schaalniveaus, waar verdere afspraken gemaakt kunnen worden over de uitoefening van de (strafrechtelijke)handhavingstaak.
Deel III: › Paragraaf 3.2
Artikel 3.2.3
Handhavingsstrategie
Onderdeel van Uitvoerings- en Handhavingsstrategie ODBN 2025-2028