Uit het voorgaande blijkt dat het Kabinet voor een sterk verruimde regeling heeft gekozen, met name door het wegnemen van de getrapte kwaliteitskorting. De meerkosten van de verbeteringen voor de doelgroep in de nieuwe subsidieregeling ten opzichte van de vorige zijn voor het Rijk aanzienlijk. In 1997 gaat het om 136 miljoen oplopend tot 294 miljoen gulden in het jaar 2000.
Een vereenvoudigde en een verruimde regeling roept bij uitwerking van de voorstellen tegelijk de vraag naar de beheersing van de uitgaven huursubsidie op. Het antwoord hierop is de introductie van de prestatienormering. Het kader van deze prestatienormering is geschetst in de Huursubsidiewet. In een Algemene Maatregel van Bestuur zal de prestatienormering verder worden ingevuld. Deze is inmiddels naar de Tweede Kamer gestuurd en is op 11 maart jl behandeld.
Het doel van de prestatienormering is een bijdrage te leveren aan de betaalbaarheid voor de individuele huurder en – zoals eerder is aangegeven – het beheersbaar houden van de huursubsidie-uitgaven. Enerzijds dient er voor de lokale partijen voldoende ruimte te zijn om de huursubsidie daadwerkelijk bij een integrale beleidsontwikkeling te kunnen betrekken om zodoende een goede huisvesting voor de doelgroep te realiseren. Anderzijds dient bewerkstelligd te worden dat het beschikbare rijksbudget niet wordt overschreden.
Er is gekozen voor een normering gericht op beïnvloeding van het gedrag van de partijen die op lokaal niveau de omvang van het gebruik van de huursubsidie bepalen: de gemeente en de verhuurders. Het is niet de bedoeling dat gemeenten en/of verhuurders zullen worden aangesproken op situaties waarop zij geen invloed hebben.
Gelet op de ordening binnen de volkshuisvesting is het bovendien logisch dat de lokale partijen een grotere verantwoordelijkheid zouden krijgen. Huursubsidie is een complementair kerninstrument en kan niet los worden gezien van andere volkshuisvestingsinstrumenten als woonruimteverdeling en huurbeleid. Gemeenten en verhuurders zijn binnen de ordening van de volkshuisvesting de eerst verantwoordelijke instanties als het gaat om woningtoewijzing, huurbeleid en investeringen. Goed beleid op die punten is in feite de beste remedie voor een gematigde huurlastenontwikkeling. Huursubsidie is aanvullend daar waar het overige instrumentarium onvoldoende oplossingen kan bewerkstelligen. Het is daarom zaak de huursubsidie een integraal onderdeel van het lokale volkshuisvestingsbeleid te laten uitmaken. In de praktijk zullen de werkzaamheden in het kader van de prestatienormering aansluiten bij de huidige activiteiten die op lokaal niveau worden verricht op het gebied van woonruimteverdeling en de zorg voor de doelgroep. Te denken valt aan de inspanningen die verhuurders en gemeenten verrichten in het kader van de scheefheidsbestrijding en door het hanteren van de fiatteringsgrens van f 300 huursubsidie.
Zoals gezegd worden de huursubsidie-uitgaven voornamelijk door inkomensontwikkeling, woonruimteverdeling en huurbeleid bepaald. In de stijging van het rijksbudget voor de huursubsidie is de inkomensontwikkeling van met name de minima verdisconteerd. Omdat ongeveer 85% van de huursubsidie-ontvangers een uitkering of AOW heeft, zal de inkomensontwikkeling praktisch nooit tot een hogere stijging op lokaal niveau kunnen leiden. Als dat wel het geval is dan wordt dit door een analyse van de lokale gegevens snel duidelijk. Kortom, de woon-ruimteverdeling en het huurbeleid blijven over. Dit zijn factoren die door gemeenten en verhuurders beïnvloedbaar zijn.
De invulling van de prestatienormering is een uitdaging voor de gemeenten en verhuurders. De huursubsidie zal nog meer in het gehele volkshuisvestings- en/of (ver)huurbeleid moeten worden ingebed. Het nieuwe zit vooral in een grotere onderlinge afstemming op de genoemde beleidsvelden tussen lokale partijen. In die zin is het een ondersteuning en impuls voor de wens om het volkshuisvestingsbeleid integraal en via lokale afspraken vorm te geven.
Uiteindelijk is gekozen voor twee normen: één gericht op normering van het toewijzen van de dure woningen, boven de aftoppingsgrens, en één gericht op het gemiddelde bedrag aan huursubsidie op lokaal niveau.
Het is belangrijk om te weten dat gemeenten onder de aftoppingsgrenzen facultatief een scherper passendheidsbeleid kunnen voeren om bijvoorbeeld de stijging van de uitgaven bij kleinere verhuurders (minder dan 25 huursubsidie-ontvangers) te matigen. Gemeenten kunnen een huurprijs bekend maken waarboven zij in principe de minister zullen adviseren de aanvraag van huursubsidie niet te honoreren. De gemeente heeft hiermee de mogelijkheid om vanuit preventief oogpunt een aanvullend adviesbeleid omtrent passendheid te voeren. Het aanvullend, gemeentelijk adviesbeleid kan worden gekoppeld aan het woonruimteverdelingsbeleid.
De aftoppingsgrenzen zijn op basis van de eerder genoemde interdepartementale analyse vastgesteld. Er is gerekend met de omvang van de doelgroep van de huursubsidie en rekening gehouden met de wens om vanwege gemêleerde wijken huishoudens met hoge inkomens (tijdelijk) in goedkopere woningen te huisvesten. Er is daarbij vanuit gegaan dat steeds 4 van de 10 woningen onder de aftoppingsgrens door huishoudens met hoge inkomens worden bewoond, conform de huidige situatie.
Het is dus in principe niet wenselijk om doelgroephuishoudens boven de aftoppingsgrenzen te huisvesten. Ten eerste omdat de netto huur, door de korting van 50% of 100%, voor deze huishoudens aanzienlijk boven de minimale eigen bijdrage uitkomt. Ten tweede zijn het volkshuisvestelijke grenzen: het is gezien de omvang van de woningvoorraad met een huur beneden de nieuwe hogere aftoppingsgrenzen niet noodzakelijk dat deze (dure) huurwoningen door doelgroephuishoudens worden bezet.
Gemeenten zullen bij nieuwe aanvragen, als gevolg van verhuisgevallen boven de aftoppingsgrenzen, expliciet moeten aangeven waarom het Rijk deze aanvraag dient te honoreren.
Daarbij is betrokken dat met name voor ouderen al complexen boven deze grens kunnen bestaan. Het zal enige tijd vergen voordat door gerichte nieuwbouw en verbetering een mogelijk tekort aan specifieke huisvesting onder de aftoppingsgrens zal zijn aangevuld.
Vandaar dat de zogenoemde verhuisnorm is ontwikkeld. Analyse van de huidige situatie laat het volgende zien: als er op dit moment na verhuizing huursubsidie wordt aangevraagd, dan gaat dit in iets meer dan 3% van de gevallen om ouderen die dure woningen boven de nieuwe aftoppingsgrenzen zijn gaan bewonen. De verhuisnorm is met name daarop geënt.
Concreet betekent het dat van de huishoudens die verhuizen en waarbij huursubsidie wordt toegekend, maximaal 4% boven de aftoppingsgrenzen gehuisvest mag worden. Het is mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur een hoger percentage dan 4 vast te stellen voor in die amvb aan te wijzen gebieden waar evident wordt afgeweken van het landelijk gemiddelde. Van deze mogelijkheid zal voor het komend subsidiejaar geen gebruik worden gemaakt. Daavoor is thans geen aanleiding. Huishoudens die al boven de aftoppingsgrenzen woonden en vanwege inkomensdaling subsidie aanvragen, tellen niet mee. De reden hiervoor is dat inkomensdaling niet door gemeente en verhuurders is te beïnvloeden.
Door de ruimte boven de aftoppingsgrenzen te definiëren als een percentage van het totale aantal nieuwe huursubsidie-toekenningen, blijft het open-einde karakter van de regeling gehandhaafd. In gemeenten, die geconfronteerd worden met een plotselinge toename van het aantal huursubsidie-aanvragers, is het redelijk dat ook de ruimte voor huisvesting boven de aftoppingsgrenzen in absolute zin toeneemt.
Indien een aanvraag wordt ingediend, zal deze ook als verhuizing worden gekenmerkt, indien de verhuizing binnen een half jaar voor deze aanvraag geschiedt.
De procedure van de verhuisnorm ziet er als volgt uit:
De gemeente dient in alle gevallen huursubsidie-aanvragen boven de aftoppingsgrenzen i.v.m. verhuizing te beoordelen. Bij woningtoewijzing boven de aftoppingsgrenzen zal de gemeente een advies aan de minister moeten uitbrengen. De gemeente dient ervoor te zorgen, dat zowel positief als negatief advies geschiedt op volkshuisvestelijke gronden. Louter het feit dat de ruimte voor toewijzing boven de aftoppingsgrens reeds is verbruikt, is onvoldoende grond om een negatief advies te verstrekken.
In ten hoogste 4% van alle gevallen waarin, na verhuizing, huursubsidie wordt aangevraagd mag een woning met een huurprijs boven de aftoppingsgrens worden toegewezen. Dat percentage kan hoger zijn voor bepaalde gebieden wanneer dat bij amvb is geregeld. Het gaat om een percentage van het aantal huursubsidie-aanvragen na verhuizing op lokaal niveau. In gemeenten met veel aanvragen na verhuizing is er dus in absolute zin meer ruimte boven de aftoppingsgrenzen dan in gemeenten met een gering aantal.
Wanneer de 4% wordt overschreden dient de betreffende gemeente een bijdrage per overschrijding te betalen. De hoogte van de financiële bijdrage wordt bepaald bij algemene maatregel van bestuur, waarbij voor het subsidiejaar 1997/1998 wordt gedacht aan f 1000. Het gaat om een eenmalige bijdrage, van berekening van de meerjarige doorwerking wordt (vooralsnog) afgezien. Met het oog op een soepele invoering treedt de normering het eerste subsidiejaar wel in werking maar er zal voor dat jaar geen financiële bijdrage worden verlangd van een overschrijdende gemeente.
Kleinere gemeenten kunnen zeker in het begin moeilijker sturen dan grotere gemeenten. Daarom is voorgesteld de inning van de bijdrage niet plaats te laten vinden als het bedrag van de bijdrage f 5000 of minder is. Vooral kleine gemeenten hebben hier baat bij.
Voor calamiteiten is een hardheidstoets opgenomen. Deze mogelijkheid bestaat alleen achteraf. De gemeente zal dan gemotiveerd dienen aan te geven welke specifieke redenen er op de woningmarkt waarvan zij deel uit maakt zijn geweest dat zij niet aan de norm kon voldoen en zij een beroep doet op het Rijk om de verschuldigde financiële bijdrage niet de innen.
De verhuisnorm betreft de uitgaven boven de aftoppingsgrens. Een tweede normering is nodig: vanwege de hoge aftoppingsgrenzen – het gaat om een zeer grote huurwoningenvoorraad – èn vanwege het vrijwel ontbreken van een beheersingsmechanisme in de systematiek zelf.
Het onderdeel van de prestatienormering in deze paragraaf heeft betrekking op de gemiddelde huursubsidiebijdrage in een gemeente. Deze is door lokale partijen te beïnvloeden door investeringsbeleid, huurbeleid en woonruimteverdelingsbeleid.
De ontwikkeling van de gemiddelde bijdrage in een gemeente mag niet uitgaan boven een door het Rijk vastgestelde norm (HS-norm). De HS-norm is een percentage dat de maximaal toelaatbare stijging van de gemiddelde huursubsidie-bijdrage aangeeft ten opzichte van het voorgaande subsidiejaar. Deze norm is een voor iedere gemeente gelijk percentage.
Het volgende fictieve voorbeeld geeft aan hoe de HS-norm zal werken:
gemiddelde HS-bijdrage jaar t-1 + HS-norm = bovengrens gemiddelde bijdrage jaar t
f 2000 + 5% = f 2100
De HS-norm komt tot stand na zorgvuldige analyse van de factoren die invloed uitoefenen op de gemiddelde huursubsidiebijdrage. Jaarlijks zal deze voorziene ontwikkeling bekend worden gemaakt. Gemeenten en verhuurders – zowel toegelaten instellingen als eigenaren en beheerders van particuliere huurwoningen – dienen de ontwikkeling van de gemiddelde huursubsidie-bijdrage in die gemeente niet boven de landelijk voorziene ontwikkeling te laten uitstijgen.
Er komt geen aparte normering voor de woonruimteverdeling en/of voor het verhuurbeleid, er wordt in eerste instantie ook niet naar elke verhuurder apart gekeken en er wordt geen correctie gepleegd op de huidige huursubsidie-uitgaven op lokaal niveau. Het gaat om een beoordeling van de optelsom van alle huursubsidietoekenningen in een gemeente. Gewenste diversiteit op lokaal niveau kan daarom door onderlinge afspraken tussen verhuurders (cluster) gerealiseerd worden (lokaal maatwerk). Sommige verhuurders kunnen boven de norm en andere kunnen eronder uitkomen. Dat is ook de belangrijkste reden geweest om eerst voor een benadering op gemeentelijk niveau te kiezen.
Pas wanneer blijkt dat de betreffende gemeente op basis van het gemiddelde van alle toekenningen de norm heeft overschreden, worden de, in de gemeente werkzame, verhuurders of cluster van verhuurders onder de loep genomen. Er zal dan alleen van die verhuurders een bijdrage worden gevraagd die voor hun totale woningbezit in de gemeente de vastgestelde rijksnorm hebben overschreden. Wanneer verhuurders in een cluster afspraken hebben gemaakt wordt bij overschrijding van de norm op gemeentelijk niveau niet geïnd bij overschrijdende verhuurders als de cluster als geheel onder de norm blijft. Hiermee wordt het maken van afspraken gehonoreerd. De HS-norm wordt alleen gehanteerd voor verhuurders die 25 of meer huursubsidie-ontvangers binnen hun bezit hebben.
De nieuwe regeling zorgt er voor dat vrijwel alle huursubsidie-ontvangers er op vooruitgaan. Er zal een zogenaamde nul-meting door het ministerie worden gemaakt zodat de doorwerking als gevolg van de verbeteringen door de nieuwe regeling niet van invloed is op de uitkomst van de HS-norm op lokaal niveau.
De procedure van de HS-norm ziet er als volgt uit:
Het Rijk stelt jaarlijks het stijgingspercentage van de huursubsidie-uitgaven vast. Met dit percentage kunnen de lokale uitgaven stijgen.
In eerste instantie wordt getoetst of de stijging van de huursubsidie-uitgaven als gemeentelijk gemiddelde onder de norm is gebleven. Als dit het geval is, dan wordt geen verder onderzoek op verhuurdersniveau ingesteld.
Een tweede zeef, binnen de gemeente, betreft een cluster van verhuurders, die gezamenlijk afspraken hebben gemaakt aangaande volkshuisvestelijke zaken, waaronder het huursubsidie-gebruik. Indien het cluster verhuurders de norm niet overschrijdt, dan zal van de individuele verhuurder die wel de norm heeft overschreden, geen bijdrage worden gevraagd.
Pas indien zowel de gemeente als de cluster verhuurders, waartoe een individuele verhuurder behoort, de norm heeft overschreden, zijn de overschrijdende verhuurders een bijdrage aan het Rijk verschuldigd. Als de norm wordt overschreden, zal de verhuurder om een bijdrage worden gevraagd. Het gaat louter om verhuurders die 25 of meer huursubsidie-ontvangers binnen hun bestand hebben. Verhuurders die voldoen aan de norm, zullen dus geen bijdrage behoeven te betalen.
De bijdrage bestaat uit het verschil tussen de toegestane stijging en de werkelijke stijging.
De bijdrage wordt éénmalig geïnd. Ook hier geldt dat (vooralsnog) van berekening van de meerjarige doorwerking wordt afgezien. Met het oog op een soepele invoering treedt de normering het eerste subsidiejaar wel in werking maar er zal voor dat jaar geen financiële bijdrage worden verlangd van een overschrijdende verhuurder. Om eventuele overschrijdingen in het eerste jaar te herstellen wordt de HS-norm gedurende vijf jaar aangescherpt.
Om vooral de kleinere verhuurders te ontzien zal de inning van de bijdrage niet plaatsvinden, zo wordt voorgesteld, als het bedrag van de bijdrage f 5.000 of minder is.
Voor calamiteiten wordt gedacht aan een hardheidstoets. Een verhuurder zal achteraf gemotiveerd kunnen aan geven welke specifieke redenen er zijn geweest dat hij niet aan de norm kon voldoen en hij een beroep doet op het Rijk om de verschuldigde financiële bijdrage niet te innen.
Artikel 3
Prestatienormering Huursubsidie
Onderdeel van Huursubsidiewet, in het bijzonder de prestatienormen· Wonen, onroerend goed, bouwrecht
Deze tekst geldt sinds 1 juli 1997