Art. 5 Beleidsregel kostenverhaal, artikel 75 Wet bodembescherming april 2007 — Kostenverhaalsbeleid ten aanzien van gemeenten

In maart 2003 heeft de Staatssecretaris van VROM ingestemd met een op gemeenten toegesneden bestuurlijke aanpak van ongerechtvaardigde verrijking die betrekking heeft op kostenverhaal achteraf. Deze aanpak heeft betrekking op de verrijking die in het verleden (vóór 2002) is ontstaan. De Staatssecretaris heeft in zijn beleid ten aanzien van ongerechtvaardigde verrijking van gemeenten aangegeven dat hij de van hen te ontvangen middelen weer één op één aan dezelfde gemeente beschikbaar wil stellen. Dit met als tegenprestatie dat deze middelen worden ingezet als extra investeringen in de bodemkwaliteit. In juli 2003 zijn alle rechtstreekse gemeenten per brief op de hoogte gesteld van deze aanpak. Bij het inzetten van de door de gemeente terug te ontvangen middelen, moet de gemeente ervoor waken dat zij niet opnieuw ongerechtvaardigd verrijkt wordt. In 2006 heeft Bodem+, in afstemming met het Ministerie van VROM en samen met de Werkgroep Bodem (WEB), enkele vernieuwingen doorgevoerd in de uitvoering van kostenverhaal jegens gemeenten op grond van ongerechtvaardigde verrijking. Hierbij wordt de aandacht meer gericht op ‘ruimtelijke ambities’, is er een nieuwe methode (grondwaardenmatrix) ontwikkeld om de hoogte van de ongerechtvaardigde verrijking op een snelle en eenvoudige wijze te bepalen en is de redelijkheidstoets meer op de voorgrond geplaatst. Dit is aangekondigd in een algemene brief van 8 januari 2007 die is verzonden aan de gemeenten die mogelijk ongerechtvaardigd verrijkt zijn. Met behulp van de grondwaardenmatrix wordt een complexe en tijdrovende methode van taxeren en het daarbij behorende historische onderzoek vervangen. In de grondwaardenmatrix is gebruik gemaakt van studies en beleidsnota’s over exploitatiesubsidies voor woningbouw door het Rijk. Het Rijk en gemeenten hebben in het verleden afspraken gemaakt over de in de subsidieaanvragen te hanteren grondverwervingsprijzen van ruwe bouwgrond. In de grondwaardenmatrix worden deze grondverwervingsprijzen weergegeven per periode en type locatie. Vanaf 2002 krijgen provincies en gemeenten programmafinanciering (in plaats van projectfinanciering). De bevoegde overheden mogen zelf bepalen waar zij hun budgetten aan besteden, mits er voldoende bodemprestaties (bpe’s) worden gerealiseerd. Omdat het budget van het Ministerie van VROM niet voldoende is om alle problemen op te lossen, moeten budgethouders op zoek gaan naar aanvullende financiering bij alle betrokken partijen. Provincies en gemeenten zullen zelf ook een eigen bijdrage moeten leveren in de kosten van onderzoek en sanering. De ongerechtvaardigde verrijking wordt in deze eigen bijdrage verdisconteerd geacht. Hierna wordt beschreven welke omstandigheden van belang zijn bij de beoordeling of kostenverhaal wegens ongerechtvaardigde verrijking op een gemeente redelijk is. Deze omstandigheden kunnen door gemeenten ook worden toegepast als leidraad bij het bepalen van de eigen bijdrage aan de onderzoeks- en saneringskosten met betrekking tot de vanaf 2002 uitgevoerde saneringen. Zoals uiteengezet in paragraaf 3.3 is een viertal omstandigheden van belang bij de beoordeling of kostenverhaal wegens ongerechtvaardigde verrijking redelijk is, namelijk: (betrokkenheid bij) veroorzaking, duurzame rechtsbetrekking met de veroorzaker, achterwege laten van schadebeperkende maatregelen en kenbaarheid van de verontreiniging op het moment van verkrijging. Deze omstandigheden zijn ook van toepassing op de categorie ongerechtvaardigd verrijkte gemeenten en worden hieronder nader toegelicht. Zie paragraaf 3.3. Een gemeente kan worden aangemerkt als veroorzaker indien sprake is van bijvoorbeeld één van de hierna genoemde situaties: de verontreiniging is veroorzaakt in het kader van de exploitatie van een gemeentelijk bedrijf, er is sprake van een gemeentelijke stortplaats, de verontreiniging is veroorzaakt door een (voormalige) gasfabriek, de verontreiniging is ontstaan doordat de gemeente heeft opgehoogd met verontreinigd slib of ander verontreinigd ophogingsmateriaal. De gemeentelijke bijdrage, die elke gemeente in de kosten van onderzoek en sanering verschuldigd was, is mede tot stand gekomen vanwege de bestuurlijke verantwoordelijkheid die gemeenten (naast het Rijk) voor het ontstaan van gevallen van bodemverontreiniging moeten dragen. Een nalaten van de gemeente op te treden tegen het ontstaan van gevallen van bodemverontreiniging zal niet snel leiden tot het aannemen van betrokkenheid bij veroorzaking. Van geval tot geval zal bekeken moeten worden of de gemeente de bodemverontreinigende handelingen had behoren te voorkomen. Hierbij kan onder andere van belang zijn of de gemeente eigenaar van het terrein was.26Vgl. Rb Groningen 2 april 1993, Bouwrecht 1993, p. 610, TMA 1993-5, p. 146; bekrachtigd door Hof Leeuwarden 17 november 1999, TMA 2000-1, p. 20; Milieu en Recht 2000-6, nr. 53 (Staat/Kooistra). Zie paragraaf 3.3. Het gaat hierbij om gemeenten die gedurende de periode waarin de verontreiniging is veroorzaakt een duurzame rechtsbetrekking met de veroorzaker(s) hadden en daardoor invloed konden uitoefenen op het voorkomen of ongedaan maken van bodemverontreiniging. In verreweg de meeste gevallen waarbij een gemeente in beginsel op grond van het hebben of het hebben gehad van een duurzame rechtsbetrekking met de veroorzaker in aanmerking komt voor een actie uit ongerechtvaardigde verrijking is er sprake van een situatie van erfpacht. De volgende twee relaties dienen met betrekking tot het onderwerp erfpacht onderscheiden te worden: a) de relatie tussen erfpachter en erfverpachter en b) de relatie tussen opeenvolgende erfpachters waarvan de eerste erfpachter vervuiler is en de opvolgend erfpachter geen betrokkenheid bij de bodemverontreiniging heeft gehad. Relatie erfpachter-erfverpachter Het beleid dat wordt gevoerd ten aanzien van de relatie erfpachter-erfverpachter kent de volgende uitgangspunten: Wanneer de verontreiniging is veroorzaakt door een activiteit (waaronder begrepen ‘nalaten’) waarvan de erfverpachter op de hoogte was of behoorde te zijn, terwijl hij wist of behoorde te weten dat deze activiteit tot bodemverontreiniging zou kunnen leiden, is afroming redelijk. Aangenomen wordt dat erfverpachters vanaf 1 januari 1975 wisten of hadden behoren te weten dat bepaalde activiteiten tot ernstige bodemverontreiniging zouden kunnen leiden. Wanneer sprake is van een relatie met een erfpachter die na 1 januari 1975 of in relevante mate (ook) na 1 januari 1975 bodemverontreiniging heeft veroorzaakt is afroming redelijk, mits het ging om een activiteit waarvan de erfverpachter op de hoogte was of behoorde te zijn. Wanneer de erfverpachter niet van de activiteit op de hoogte was of behoorde te zijn, bijvoorbeeld wanneer eerst tijdens het bodemonderzoek blijkt dat door een niet in de erfpachtvoorwaarden of hinderwetvergunning vermelde activiteit bodemverontreiniging is ontstaan, dient te worden bezien of herstel in de oude toestand had kunnen worden gevorderd. Wanneer sprake is van een nog zittende erfpachter kan dit zonder meer worden aangenomen. Relatie opeenvolgende erfpachters Het beleid dat wordt gevoerd ten aanzien van opeenvolgende erfpachters kent het volgende uitgangspunt: Wanneer sprake is van een erfpachter-niet veroorzaker (opvolgend erfpachter) die na 1 januari 1979 heeft verworven van een erfpachter-veroorzaker (voormalige erfpachter) die na of in relevante mate (ook) na 1 januari 1975 heeft veroorzaakt, kan worden verdedigd dat de erfverpachter van de erfpachter-niet veroorzaker (opvolgend erfpachter) herstel in oude toestand had kunnen vorderen. Afroming van de verrijking kan in dat geval redelijk worden geacht. In navolging van het arrest inzake Staat/Jager27HR 24 mei 1995, NJ 1996, 744 nt. MB. is het redelijk om aan te nemen dat vanaf 1 januari 1979 bekend had kunnen zijn dat ernstige bodemverontreiniging tot waardedaling van de grond kan leiden. Wanneer de grond in een dergelijk geval door een nieuwe erfpachter wordt overgenomen kan worden verdedigd dat ook de verplichting jegens de erfverpachter tot opheffing van de waardevermindering op hem overgaat. Op de vorige erfpachter moet dan wel een verplichting tot opheffing van de waardevermindering hebben gerust. Aangenomen wordt dat een dergelijke verplichting in ieder geval ontstaat wanneer het terrein na of in relevante mate (ook) na 1 januari 1975 door de vorige erfpachter is verontreinigd. Zie paragraaf 3.3. Deze omstandigheid kan worden ingeroepen ten aanzien van gemeenten die willens en wetens op verontreinigde grond hebben gebouwd. Een ander voorbeeld is het onzorgvuldig te werk gaan bij uitvoering van het bodemonderzoek waardoor de verontreiniging zich verder heeft verspreid met als gevolg dat de saneringskosten hoger zijn uitgevallen dan noodzakelijk. Zie paragraaf 3.3. Het ‘kunnen weten’ wordt ten aanzien van gemeenten – als professionele marktpartij – aangenomen bij verwerving vanaf 1983. Echter, per geval zal worden beoordeeld of het redelijk is om gemeenten aan te spreken op grond van ongerechtvaardigde verrijking. Hoe recenter de eigendom of het belang is verkregen, des te eerder wordt aangenomen dat de gemeente van de verontreiniging had kunnen weten. Hieronder wordt een aantal gronden genoemd waarbij, ondanks dat is verworven na 1983, toch niet tot kostenverhaal uit hoofde van ongerechtvaardigde verrijking zal worden overgegaan. In het verleden hebben veel bedrijfsverplaatsingen plaatsgevonden met toepassing van de regeling ‘Sanering van milieuhinderlijke bedrijven in de woonomgeving.’ Op grond van deze – per 1 januari 1985 vervallen – subsidieregeling waren gemeenten verplicht de eigendom van de betrokken gronden te verwerven. Aangezien in die gevallen niet of nauwelijks gesproken kan worden van een vrijwillige verwerving als bedoeld in de kamernotitie Ongerechtvaardigde verrijking in verband met bodemsanering, is in 1996 besloten om in dergelijke gevallen niet over te gaan tot stuiting van de verjaring van de vordering uit hoofde van ongerechtvaardigde verrijking op deze gemeenten. Indien de sanering is afgerond vóór 1 januari 1988 zal er, wegens verjaring, geen vordering uit hoofde van ongerechtvaardigde verrijking jegens een gemeente worden ingesteld.28De vordering is in deze gevallen al voor het van toepassing worden van het verjaringsartikel uit het Burgerlijk Wetboek (1 januari 1993) verjaard. In een uitspraak van de Rechtbank Maastricht van 5 juni 199729Staat – Gemeente Sittard, Tijdschrift voor Milieuaansprakelijkheid 1997-4, blz. 102, alsmede Vermande, Wbb, D-75, nr. 66, blz. 687. is bepaald dat een naar evenredigheid vast te stellen deel van de waardestijging is toe te schrijven aan de wettelijk verplichte bijdrage van de gemeente zelf. Naar aanleiding van deze uitspraak wordt de ten gevolge van de gemeentelijke bijdrage ontstane waardevermeerdering procentueel in mindering gebracht op de waardestijging. Daarnaast zijn er situaties denkbaar dat een gemeente ter uitvoering van hoger overheidsbeleid eigenaar van een terrein is geworden. Indien een gemeente dan in het kader van: tijdelijke beveiligingsmaatregelen, of ter voorkoming van verdere bodemverontreiniging gebouwen moet slopen is het mogelijk dat deze ‘milieukosten’ aftrekbaar zijn. Deze regeling geldt alleen voor gevallen van verontreiniging veroorzaakt vóór 1 januari 1987.

Rechtspraak bij dit artikel