Het beoordelingskader is opgebouwd uit een aantal regels:
Hoofdregels die op alle tunnels worden toegepast:
Het toepassen van de ADR-voorschriften (zie paragraaf 5.2.1);
Het zo min mogelijk beperken van het VGS (5.2.2).
Specifieke regel voor tunnels op gevaarlijke-stoffenroutes (5.3):
Geen beperking voor landtunnels en niet-essentiële oeververbindingen (categorie A);
Beperking op grond van categorie C voor essentiële oeververbindingen.
Uitzonderingsregel voor tunnels in gevaarlijke-stoffenroutes voor bijzondere situaties (5.4):
In die bijzondere situaties is de specifieke regel niet van toepassing,
Maar zijn de hoofdregels wel van toepassing.
In de hierna volgende paragrafen worden de afzonderlijke regels nader toegelicht.
Bij het indelen van een wegtunnel in een tunnelcategorie moeten de ter zake geldende ADR-voorschriften worden toegepast. Dat houdt in dat een beperking alleen kan worden opgelegd door middel van het indelen van een concrete tunnel in één van de tunnelcategorieën van 1.9.5.2.2 van het ADR. Het ADR geeft geen concrete (meetbare) normen en criteria op grond waarvan de indeling van een tunnel in een categorie moet plaatsvinden, maar noemt wel een aantal punten die bij de afweging moeten worden betrokken.
Zo moet de keuze voor een beperking gebaseerd worden op de aanname dat er in wegtunnels sprake is van ‘drie hoofdgevaren, die kunnen leiden tot een groot aantal slachtoffers of ernstige schade aan de structuur van de tunnel. Die drie hoofdgevaren zijn explosies, vrijkomen van giftig gas of vluchtige giftige vloeistof en branden’ (1.9.5.2.1 ADR).
Artikel 1.9.5.1 van het ADR noemt een aantal aspecten waarmee rekening moet worden gehouden bij het indelen in een tunnelcategorie. Dat zijn:
de kenmerkende eigenschappen van de tunnel,
de beoordeling van de risico’s met inbegrip van de beschikbaarheid en geschiktheid van alternatieve routes en wijzen van vervoer en
overwegingen met betrekking tot het regelen van het verkeer.
De afweging beperkt zich dus niet tot de risico's voor de route waarin de tunnel is gelegen. De mogelijke omleidingroutes moeten ook in de afweging worden betrokken. Zie hiervoor ook paragraaf 4.2.4.
In Nederland geldt als uitgangspunt dat het VGS mogelijk blijft binnen de kaders van veiligheid, milieu en leefomgeving.15Nota vervoer gevaarlijke stoffen, Kamerstukken II 2005/06, 30 373, nr. 2. Beperkingen aan het VGS mogen niet verder gaan dan nodig is om de met dat vervoer samenhangende risico’s tot een maatschappelijk aanvaardbaar niveau te beperken.
Met een "verder gaande beperking" wordt bedoeld een beperking waarbij meer gevaarlijke stoffen worden uitgesloten van vervoer door de tunnel dan nodig is voor het bereiken van het maatschappelijk aanvaardbare niveau.
Het maatschappelijk aanvaardbare risiconiveau wordt bepaald door de geldende regelgeving en richtlijnen voor de hierboven genoemde aspecten uit artikel 1.9.5.1 van het ADR. Daarbij zijn met name de tunnelveiligheid (veiligheidsnorm ex art. 6b, lid 1, van de Warvw), externe veiligheid (regels van Wvgs en Bevt), en de regels van de wegbeheerders voor de verkeersveiligheid, verkeersdoorstroming en bereikbaarheid van belang, voor zowel de tunnelroute als de eventuele omleidingroutes. Verder kan het risico van verlies van de constructie een rol spelen, voor zover daaraan zeer ingrijpende consequenties zijn verbonden.
Indien er dus niet wordt voldaan aan -bijvoorbeeld- een veiligheidsnorm en de noodzaak bestaat het vervoer van gevaarlijke stoffen te beperken, zal er dus eerst worden bezien of met een keuze voor tunnelcategorie B wel wordt voldaan aan de veiligheidsnorm. Mocht de conclusie zijn dat indeling in tunnelcategorie B nog steeds tot onaanvaardbare risico’s leidt, dan pas komt tunnelcategorie C in beeld, enzovoorts.
In beginsel worden tunnels op gevaarlijke-stoffenroutes als volgt ingedeeld:
Geen beperking voor landtunnels en niet-essentiële oeververbindingen (categorie A);
Beperking op grond van categorie C voor essentiële oeververbindingen.
‘In beginsel’, want in bijzondere situaties kan van deze specifieke regel worden afgeweken (zie 5.4).
Uit de aard van gevaarlijke-stoffenroutes (specifiek bestemd voor het VGS) vloeit voort dat het VGS over deze routes niet beperkt wordt. Dat geldt ook voor een tunnel in een gevaarlijke-stoffenroute. Een tunnel op een gevaarlijke-stoffenroute is dan aan te merken als een tunnel die valt onder tunnelcategorie A.
Essentiële oeververbindingen worden in beginsel ingedeeld in categorie C. De reden voor het beperken van het VGS door een essentiële oeververbinding is gelegen in het risico van verloren gaan van de tunnel door een (zeer) grote explosie. Stoffen die aanleiding kunnen geven tot grote of zeer grote explosies kunnen worden uitgesloten door indeling in de tunnelcategorieën C, D of E. In overeenstemming met de hoofdregel dat het VGS zo min mogelijk wordt beperkt (zie 5.2.2) wordt een essentiële oeververbinding ondergebracht in tunnelcategorie C.
Waarom een afwijkende keuze voor essentiële oeververbindingen? Oeververbindingen hebben in het wegennet in de regel een belangrijke functie, omdat het aantal plaatsen waar een waterweg door het wegvervoer gekruist kan worden beperkt is. Indien een oeververbinding verloren gaat, kost herbouw door technische en inpassingproblemen veel meer tijd (jaren) en geld dan bij het verloren gaan van een landtunnel. Het gevolg is grote directe en indirecte economische schade. Het verlies van een essentiële oeververbinding heeft ingrijpende gevolgen voor het wegverkeer op landelijk en lokaal niveau en voor de omwonenden, en een groot maatschappelijk effect. Hoewel de kans op het verlies van een tunnel zeer gering is, wordt vanwege de omvang van de gevolgen bij essentiële oeververbindingen het risico van verlies van de tunnel onaanvaardbaar geacht.
Indien de Minister van oordeel is dat sprake is van een bijzondere situatie, kan hij een tunnel op een gevaarlijke-stoffenroute in een andere tunnelcategorie onderbrengen dan op grond van de specifieke regel van 5.3 zou moeten. De specifieke regel is bij bijzondere situaties dus niet van toepassing; de hoofdregels blijven echter onverminderd van kracht.
Bijzondere situaties leiden vaak tot complexe (inpassings-)vraagstukken. Indeling in één van de vijf tunnelcategorieën van het ADR leidt daarbij niet altijd tot een bevredigende oplossing. Toepassing van de mogelijkheid om een tunnel in meer dan één tunnelcategorie in te delen (bijvoorbeeld door middel van tijdvensters, zie artikel 1.9.5.1 van het ADR, laatste volzin) kan een oplossing zijn voor zo'n vraagstuk. In dat geval spelen de praktische uitvoerbaarheid en handhavingmogelijkheden een rol bij de afweging.
Als de Minister bepaalt dat er sprake is van een bijzondere situatie en dat er afgeweken dient te worden van de specifieke regel, onderbouwt hij deze beslissing met een meer gedetailleerde onderbouwing dan wanneer er geen sprake is van een bijzondere situatie. Die onderbouwing moet inzichtelijk maken dat, na afweging van alle belangen, de gekozen oplossing de meest passende is voor de concrete situatie.
Bij ‘bijzondere situaties’ kan worden gedacht aan de volgende situaties. De opsomming is niet uitputtend.
een essentiële oeververbinding waarbij de Minister constateert dat een geschikte omleidingroute niet aanwezig is en, gegeven de concrete situatie, redelijkerwijs niet te realiseren is;
een landtunnel waarbij sprake is van multifunctioneel ruimtegebruik;
een wegtunnel die valt binnen het toepassingsbereik van de Warvw, waarbij door de kenmerkende eigenschappen van de tunnel niet kan worden voldaan aan de eisen gesteld door die wet indien het VGS volgens de uitgangspunten van deze circulaire wordt toegelaten;
een wegtunnel waarover het Tracébesluit of de voorkeursbeslissing al is genomen voorafgaand aan publicatie van deze circulaire.
Een essentiële oeververbinding wordt op grond van de specifieke regel van 5.3 ingedeeld in categorie C. Als gevolg daarvan moet het VGS dat niet door de tunnel mag gebruik maken van een omleidingroute. Er zijn echter situaties denkbaar waarin geen geschikte omleidingroute voorhanden is.
Omleiden kan een toename van risico en hinder veroorzaken op en langs de omleidingroute. Daarnaast levert omleiden voor de vervoerders van gevaarlijke stoffen extra kosten op omdat een langere afstand moet worden afgelegd en het transport meer tijd kost. Onder een geschikte omleidingroute wordt dan ook verstaan een route die, gegeven het omleiden van gevaarlijke stoffen over die route:
geen fysieke beperkingen bevat voor motorrijtuigen die op grond van de Wegenverkeerswet aan het verkeer kunnen deelnemen, en
die voldoet aan de algemene en lokaal geldende normen voor verkeersveiligheid, externe veiligheid, geluidhinder en overige milieunormen, en
die qua lengte en rijtijd in een redelijke verhouding staat tot de gebruikelijke tunnelroute.
Is er geen geschikte omleidingroute aanwezig, dan kunnen verschillende mogelijke oplossingen onderling worden afgewogen, zoals het creëren van een geschikte omleidingroute, het achterwege laten van een beperking (categorie A), of het indelen van de tunnel in categorie B of C, al dan niet met gebruikmaking van tijdvensters waarbinnen het VGS onbeperkt is toegestaan.
Het verschil van deze oplossingen met de keuze voor categorie C is enerzijds dat er geen noodzaak is voor een omleidingroute, maar anderzijds dat er een groter risico wordt geaccepteerd dat de essentiële oeververbinding verloren gaat door een calamiteit met gevaarlijke stoffen.
Volgens de specifieke regel van 5.3 wordt het VGS door landtunnels in gevaarlijkestoffenroutes niet beperkt (categorie A). De Minister van IenM kan echter beslissen om toch het VGS te beperken, bijvoorbeeld omdat bij een eventueel incident met gevaarlijke stoffen het aantal mogelijke slachtoffers (naar oordeel van de Minister) onacceptabel groot kan zijn.
Het is afhankelijk van de concrete feiten en omstandigheden of een beperking aan de orde is, en hoe ver die moet gaan. Dit is maatwerk waarvoor in deze circulaire geen richtlijnen kunnen worden gegeven, slechts enkele uitgangspunten.
Uitgangspunt is het onbelemmerd vervoer van gevaarlijke stoffen (eerste hoofdregel). Vooraleer beperking van het VGS door de tunnel wordt overwogen, worden dan ook opties in beschouwing genomen die een verantwoorde keuze voor categorie A mogelijk maken. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het anders invullen van de functionaliteit van de ruimte boven de tunnel en maatregelen aan de fundering van de bebouwing om het risico van explosies voor de in de bebouwing aanwezige personen te beperken.
Wanneer een beperking onontkoombaar wordt geacht, wordt gezocht naar de minst vergaande beperking (tweede hoofdregel). Het toepassen van venstertijden voor het VGS kan een bruikbare oplossing zijn in een geval waarbij overdag veel, en 's nachts nauwelijks personen in de bebouwing op de tunnel aanwezig zullen zijn (bijvoorbeeld bij kantoren), of andersom.
Het is bij situaties als deze van bijzonder groot belang dat vertegenwoordigers van de landelijke en lokale vervoersbelangen worden betrokken bij de afweging. Het gaat immers om een beperking op een transportroute waarover volgens de specifieke regel het VGS niet belemmerd zou worden.
Verder wordt gewezen op artikel 3 van het Bevt, dat beperkingen stelt aan het bouwen boven een weg waarover zeer explosiegevaarlijke stoffen mogen worden getransporteerd.
Een tunnel die valt onder het toepassingsbereik van de Warvw moet voldoen aan de voorschriften van die wet. Om dat mogelijk te maken, kan het nodig zijn om beperkingen te stellen aan het VGS door de tunnel die verder gaan dan de beperking op grond van de specifieke regel van 5.3.
Bij het bepalen of de tunnel voldoet aan de Warvw wordt rekening gehouden met de verwachte aantallen transporten gevaarlijke stoffen op grond van het gehanteerde uitgangspunt omtrent de tunnelcategorie. In het geval dat de tunnel niet voldoet aan de norm moet de tunnelbeheerder maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat het risico voldoet aan de norm. Het beperken van het VGS zou daarbij één van de opties kunnen zijn.
Bij de afweging voor de keuze van een tunnelcategorie worden de beschikbare mogelijkheden geanalyseerd voor het voldoen aan de norm. Één van de mogelijke oplossingen kan zijn de beperking van het VGS door de tunnel. Bij de analyse van deze optie wordt uitdrukkelijk de beschikbaarheid van geschikte omleidingroutes betrokken. Vervolgens geldt ook hier nog de hoofdregel: zo min mogelijk beperken.
Voor bestaande tunnels en tunnels waarvoor al een keuze is vastgelegd in bijvoorbeeld de voorkeursbeslissing kan het bestuurlijk, juridisch of fysiek moeilijk of onmogelijk zijn om de tunnel aan te passen aan een keuze die volgt uit de specifieke regel van 5.3. In de beoordeling zal dit worden meegewogen en worden onderzocht in hoeverre de specifieke regel nog kan worden toegepast.
Artikel 5
Beoordelingskader Minister
Onderdeel van Circulaire vervoer gevaarlijke stoffen door wegtunnels· Vervoersrecht
Deze tekst geldt sinds 15 maart 2013