Het doel van het KB-stelsel is de verbetering van de bouwkwaliteit aan de hand van aantoonbare kwaliteit van bouwwerken en het vermogen om structureel te leren van tekortkomingen.3Met verbetering van de bouwkwaliteit wordt in dit toelatingskader gedoeld op de bouwkwaliteit zoals vastgelegd in de bouwtechnische regelgeving. Dit draagt bij aan bouwwerken die veiliger, gezonder, duurzamer, bruikbaarder en toegankelijker zijn.
Voor toezicht op de bouwsector heeft het kabinet ervoor gekozen om geen gebruik te maken van regulering via accreditatie en certificering. Reden hiervoor is om diversiteit en innovatie in KB-instrumenten mogelijk te maken en ook om een proportioneel en betaalbaar stelsel te creëren. Hiermee houdt het kabinet rekening met het feit dat de bouwsector zich onder andere kenmerkt door een beperkt aantal grote bedrijven en een groot aantal kleinere bouwbedrijven. Bij het KB-stelsel volgt het kabinet het kabinetsstandpunt accreditatie en certificatie niet volledig, maar sluit wel aan bij de daarbij gehanteerde uitgangspunten.4Zie voor dit kabinetsstandpunt: Kamerstuk 29304, nr. 6 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl) Het kabinet kiest niet voor het aanwijzen van individuele kwaliteitsborgers op basis van accreditatie door de Minister. De verantwoordelijkheid voor de juiste toepassing van KB-instrumenten door kwaliteitsborgers ligt bij de instrumentaanbieder. De TloKB toetst aan de hand van wettelijke criteria of het KB-instrument hiervoor voldoende waarborgen biedt.5Memorie van toelichting bij de Wkb, TK, 2015-2026, 34 453, nr.3, par. 2.2, p. 17.
Voor het vertrouwen in het KB-stelsel en een goede werking ervan is van belang dat de kwaliteitsborger geheel onafhankelijk en deskundig is. Om dit aan te tonen schrijft de instrumentaanbieder in zijn KB-instrument voor dat de kwaliteitsborger niet organisatorisch, financieel of juridisch betrokken is bij het betreffende bouwproject, tenzij deze betrokkenheid alleen voortvloeit uit de overeenkomst tot het voeren van kwaliteitsborging.
De belangrijkste veranderingen ten opzichte van de huidige situatie om het gestelde doel van verbetering van de bouwkwaliteit met het nieuwe KB-stelsel te bereiken zijn:
Systematisch toetsen
De toetsing van de kwaliteit van bouwwerken en bouwwerkzaamheden is niet vormvrij, maar vindt systematisch plaats, in overeenstemming met een door de TloKB toegelaten KB-instrument.
Aantoonbaarheid van kwaliteit
Een opdrachtnemer (bouwbedrijf) legt de kwaliteit van zijn werkzaamheden vast, zodat hij aan de kwaliteitsborger kan aantonen dat hij zijn werk in overeenstemming met de bouwtechnische regelgeving heeft uitgevoerd.
Lerend vermogen
Een opdrachtnemer (bouwbedrijf) leert systematisch van geconstateerde afwijkingen, zodat stapsgewijs verbetering in de kwaliteit van bouwwerkzaamheden plaatsvindt.
Wanneer het KB-stelsel door systematisch toetsen leidt tot bouwwerken die aantoonbaar aan de bouwtechnische regels voldoen en tot het structureel vermogen om te leren van afwijkingen, draagt dit bij aan het verbeteren van de bouwkwaliteit.
Bij de uitoefening van haar taken bevindt de TloKB zich in een krachtenveld van verschillende partijen en hun belangen. Deze zijn als volgt te onderscheiden.6Zie Roddeman en Van Veen, Draagvlak is essentieel voor waardecreatie | AevesBenefit, 2021
Instrumentaanbieders
De instrumentaanbieder is belangrijk vanwege zijn kennis van en ervaring met de bouwpraktijk. Die kennis en ervaring past hij toe in zijn KB-instrument. Daarin stelt hij eisen aan de toepassing van zijn KB-instrument ter toetsing van de kwaliteit van bouwwerken door kwaliteitsborgers. De instrumentaanbieder houdt zelf toezicht op de juiste toepassing van het KB-instrument, zodat de last van het publieke toezicht, afhankelijk van de kwaliteit van het toezicht door de instrumentaanbieder, beperkt kan blijven.
Kwaliteitsborgers
De kwaliteitsborger vervult een sleutelpositie als onafhankelijke toetser van de kwaliteit van bouwwerken. Zijn verklaring dient boven iedere twijfel verheven te zijn voor een goede werking van het KB-stelsel. De kwaliteitsborger is vanwege zijn bijzondere positie een belangrijke partner van de TloKB bij het verbeteren van de bouwkwaliteit. Van belang is dat kwaliteitsborgers onafhankelijk zijn en adequate kennis van en ervaring met alle aspecten van de bouwtechnische regelgeving hebben en dat hun kennis regelmatig wordt geactualiseerd om ontwikkelingen in de bouw bij te houden en hun taken goed te kunnen uitvoeren.
Brancheorganisaties
De brancheorganisaties van instrumentaanbieders en kwaliteitsborgers, maar ook van bouwbedrijven, opdrachtgevers, adviseurs en bevoegd gezag waken over de reputatie van de branche en hun belangen en zullen de ontwikkelingen op het gebied van kwaliteitsborging nauw volgen en signalen afgeven in geval van tekortkomingen.
Bevoegd gezag
Binnen het KB-stelsel blijft het bevoegd gezag (in dit geval: de burgemeester en wethouders van de betreffende gemeente) zijn handhavingsbevoegdheid houden. Wanneer een kwaliteitsborger constateert dat een bouwwerk bij oplevering niet aan de bouwtechnische regels zal voldoen, meldt hij dit direct aan het bevoegd gezag, zodat deze een handhavingsbesluit kan nemen. Verder blijft het bevoegd gezag verantwoordelijk voor het toezicht op de bouwwerken die niet onder het KB-stelsel vallen (gevolgklassen 2 en 3) en voor de bestaande bouw. Om de verantwoordelijkheden voor bestaande bouw goed te kunnen invullen heeft het bevoegd gezag belang bij goede informatie over afgeronde bouwwerken. Daarnaast heeft het bevoegd gezag belang bij een goede werking van het KB-stelsel, dat leidt tot goede kwaliteit van bouwwerken en minder handhavingsbesluiten. Als adviseurs van het bevoegd gezag hebben de hulpverleningsdiensten als de brandweer belang bij een goede werking van het KB-stelsel, omdat hiermee het beroep dat op hen wordt gedaan in geval van (bijna-) ongevallen afneemt.
Bouwbedrijven en professioneel opdrachtgevers
Voor bouwbedrijven en professioneel opdrachtgevers is van belang dat de baten van het KB-stelsel opwegen tegen de lasten. Hiervoor is van belang dat zij de nieuwe rolverdeling binnen het KB-stelsel in de vingers krijgen. Doordat de kwaliteitsborger vaker en anders controleert kunnen de kosten toenemen. Hier staat tegenover dat door meer grip op de kwaliteit van het bouwproces betere kwaliteit wordt gehaald en eventueel besparingen worden gerealiseerd.
Productiebedrijven
Met de opkomst van industrieel en conceptueel bouwen neemt het belang toe van productiebedrijven. De productiebedrijven produceren onderdelen van bouwwerken die vervolgens op de bouwplaats in een bouwwerk worden toegepast. Deze manier van bouwen kan de bouwkwaliteit verhogen en tevens invloed hebben op het toezicht op de bouwkwaliteit. Zo kan het voor een kwaliteitsborger noodzakelijk zijn om een productiebedrijf te bezoeken voor meer inzicht in de kwaliteit van de productie. Ook voor de TloKB is een dergelijk inzicht van belang. Voor productiebedrijven is het van belang dat de baten van het KB-stelsel opwegen tegen de lasten.
Bouwconsumenten
Anders dan andere partijen in het krachtenveld zijn particuliere en zakelijke bouwconsumenten een diffuse sterk wisselende groep, omdat ze slechts belanghebbende zijn voor de duur van het bouwproces van het bouwwerk. Mede om die reden zijn deze bouwconsumenten niet goed georganiseerd om hun belangen te behartigen. Ook voor particuliere en zakelijke bouwconsumenten is van belang dat de baten van het KB-stelsel opwegen tegen de lasten, aangezien zij uiteindelijk de rekening betalen.
Minister voor VRO en parlement
Meer op afstand staan de politieke spelers binnen het krachtenveld, de Minister voor VRO en het parlement. Het KB-stelsel is het resultaat van een lange tijd van politiek debat. Voor de Minister en het parlement zal van belang zijn dat met dit stelsel na verloop van tijd de bouwkwaliteit toeneemt tegen aanvaardbare kosten. De TloKB zal om die reden de ontwikkelingen in en om het KB-stelsel monitoren en evalueren om de Minister en het parlement hiervan verslag te doen.
Specifieke kenmerken van het krachtenveld maken de uitvoering van taken door de TloKB complex:
Eerste kenmerk is dat het een krachtenveld van professionele, goed in het onderwerp van de bouwkwaliteit ingevoerde partijen betreft waarmee de TloKB voor een goede taakuitvoering contact zal onderhouden.
Tweede kenmerk is dat de uiteindelijke doelgroep van kwaliteitsborging, namelijk de particuliere en zakelijke consumenten die een bouwwerk laten bouwen, een diffuse doelgroep is van steeds wisselende partijen. Deze zijn niet goed vertegenwoordigd binnen het krachtenveld, waardoor zij moeilijk hun stem kunnen laten horen.
De TloKB heeft als zelfstandig bestuursorgaan een sterke, onafhankelijke positie om haar taken uit te oefenen. Voor een goede taakuitoefening is van belang dat er voldoende kennis en ervaring is en ook dat er voldoende voeling is met de bouwpraktijk en hetgeen speelt bij de instrumentaanbieders, als ondertoezichtstaande partijen. Uit onderzoek naar toezicht blijkt dat bij het houden van toezicht zoals opgedragen aan de TloKB het risico ontstaat van wat ‘regulatory capture’ wordt genoemd.7D. Carpenter & D. Moss (eds.), “Preventing regulatory capture: special interest influence and how to limit it”, Cambridge: Cambridge University Press, the Tobin Project, 2013Regulatory capture duidt op het risico dat een steeds betere relatie tussen toezichthouder en ondertoezichtstaande organisaties ertoe leidt dat de toezichthouder zich meer met de ondertoezichtstaande organisaties vereenzelvigt dan vanuit het publieke belang en het belang van particuliere en zakelijke bouwconsumenten wenselijk is.
Om dit risico te beperken investeert de TloKB in goed contact en goede relaties met bouwconsumenten, die zich wel georganiseerd hebben. Dit kan zowel door middel van overleg, als via werkbezoeken. Ook houdt de TloKB voeling met de bouwpraktijk doordat zij de mogelijkheid biedt om (vermoedens van) misstanden te melden voor eenieder die dit wil, voor zover deze onder de bevoegdheid van de TloKB vallen. Hiervoor is een formulier op de TloKB-website ingericht waarmee belanghebbenden contact op kunnen nemen met de TloKB.8Contact | Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (tlokb.nl) Maar ook anderszins staat de TloKB open voor signalen over het functioneren van het KB-stelsel.
De Raad van Advies van de TloKB biedt ruimte voor vertegenwoordiging van bouwconsumenten om te komen tot een evenwichtige vertegenwoordiging van partijen en belangen.
Toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.9Kaderstellende visie op toezicht, TK, 2000-2001, 27 831, nr. 1. Het verzamelen van informatie is dus de basis van toezicht. Het volgende hoofdstuk geeft aan welke informatie de TloKB op reguliere basis ontvangt.
In 2022 heeft de TloKB de KB-instrumenten van zes instrumentaanbieders toegelaten aan de hand van de vereisten van de Woningwet, het bijbehorende Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen en de Ministeriële regeling kwaliteitsborging voor het bouwen.10wetten.nl - Regeling - Woningwet - BWBR0005181 (overheid.nl) Hiervoor heeft de TloKB het Toelatingskader Wkb-instrument vastgesteld.11Zie: Toelatingskader Wkb-instrument | Publicatie | Toelatingsorganisatie kwaliteitsboring bouw (tlokb.nl) Wanneer een nieuwe instrumentaanbieder een KB-instrument ter toelating voorlegt, wordt deze beoordeeld op basis van het op dat moment voor alle KB-instrumenten geldende toelatingskader.
Met de inwerkingtreding van het KB-stelsel is de TloKB bevoegd tot het houden van toezicht over en tot het kunnen handhaven ten opzichte van instrumentaanbieders van toegelaten instrumenten voor kwaliteitsborging en tot het bezoeken van bouwplaatsen. De instrumentaanbieder van een toegelaten KB-instrument is dan ook het object van toezicht door de TloKB.
Het KB-stelsel reikt bij de start niet verder dan gevolgklasse 1.12Met name grondgebonden eengezinswoningen, woonboten en vakantiewoningen, bedrijfspanden van maximaal 2 bouwlagen. Zie voor complete opsomming artikel 2.17 Besluit bouwwerken leefomgeving. Monumenten vallen vooralsnog niet onder het KB-stelsel. Vanaf 1 januari 2027 zal een evaluatie plaatsvinden, waarna de Minister van VRO besluit over uitbreiding van het KB-stelsel naar de beide overige gevolgklassen 2 en 3.
De TloKB verkrijgt haar juridische grondslag voor het toezicht op en het handhavend optreden ter zake de toepassing van de instrumenten voor kwaliteitsborging via:
de met de Wkb aan de Woningwet toegevoegde afdeling 1a. Kwaliteitsborging voor het bouwen (art. 7aa tot en met 7ap);
het aangevulde artikel 92 lid 4 Woningwet;
de Algemene Wet Bestuursrecht.
Artikel 7ak is de juridische grondslag voor de TloKB en haar toezichthoudende en overige taken. In artikel 7ac is opgenomen waaraan een KB-instrument dient te voldoen en wat de taken zijn van de instrumentaanbieder. Artikel 7ah beschrijft de door de instrumentaanbieder aan de TloKB aan te leveren informatie over de kwaliteitsborgers die het KB-instrument toepassen en over het informeren van de TloKB in geval van een door een rechtbank uitgesproken surseance van betaling dan wel faillissement van de instrumentaanbieder.
Verder regelt afdeling 1a Wonw het intrekken van KB-instrumenten (art. 7ae), het schorsen van KB-instrumenten (art. 7af), het waarschuwen van de instrumentaanbieder (art. 7ag), de gegevensverstrekking door de instrumentaanbieder aan de TloKB (art. 7ah), het bijhouden van een register door TloKB (art. 7ai) en het opstellen van een jaarverslag (art. 7ap).
Artikel 92 lid 4 Wonw bepaalt: met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens artikel 7ac en artikel 7ah zijn belast de bij besluit van de toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw, bedoeld in artikel 7ak, eerste lid, aangewezen ambtenaren die deel uitmaken van het personeel, bedoeld in artikel 7am. Ook het hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing waarin het toezicht op en de handhaving van de naleving is geregeld.
In het besluit tot aanwijzing van toezichthouder Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (TloKB) zijn de personen aangewezen die zijn belast met het toezicht op de naleving van het KB-stelsel.13Zie voor dit besluit: Staatscourant 2023, 7647 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)
De TloKB onderscheidt twee hoofdvormen van toezicht, te weten nalevingstoezicht en kwaliteitstoezicht. Uitgangspunt binnen het KB-stelsel is dat nalevingstoezicht (art. 7ac Wonw, tweede lid) en kwaliteitstoezicht (art. 7ac Wonw, eerste lid) elkaar aanvullen en versterken. Het nalevingstoezicht bij de instrumentaanbieder heeft tot doel om vast te stellen dat de instrumentaanbieders hetgeen in de door de TloKB toegelaten KB-instrumenten is vastgelegd en de van toepassing zijnde wet- en regelgeving naleven. De instrumentaanbieder voert controles uit op de juiste toepassing van zijn toegelaten KB-instrument.
Het kwaliteitstoezicht door de TloKB is gericht op de werking van het KB-stelsel als geheel. Op basis van de inspecties in het kader van kwaliteitstoezicht trekt de TloKB conclusies over de werking van het KB-stelsel in de bouw als geheel.
Artikel 2
Toezicht op het KB-stelsel
Onderdeel van Toezichtkader stelsel Kwaliteitsborging Bouw· Wonen, onroerend goed, bouwrecht
Deze tekst geldt sinds 12 februari 2024