Dit onderdeel bevat het beleid dat geldt voor alle toeslagen, dus zowel de kinderopvangtoeslag, de huurtoeslag, de zorgtoeslag als het kindgebonden budget.
Als sprake is van een terug te vorderen bedrag aan onverschuldigd betaalde toeslagen, ontstaat een betalingsverplichting voor de belanghebbende ter grootte van dit bedrag aan Dienst Toeslagen. Het uitgangspunt in artikel 26 Awir is dat het volledige bedrag aan toeslag dat te veel is betaald of verrekend, wordt teruggevorderd. In dit artikel is echter niet dwingend voorgeschreven dat Dienst Toeslagen altijd het volledige bedrag dat te veel is betaald, van de belanghebbende moet terugvorderen. Artikel 26, tweede lid, Awir bepaalt dat voor zover de nadelige gevolgen voor de belanghebbende van een volledige terugvordering onevenredig zijn in verhouding tot de met die volledige terugvordering te dienen doelen, Dienst Toeslagen een lager bedrag kan terugvorderen.
Dit betekent dat Dienst Toeslagen op grond van artikel 3:4 Awb en 13b, eerste lid, Awir de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen. Als uit een dergelijke belangenafweging volgt dat gehele terugvordering onevenredig is, kan Dienst Toeslagen afzien van de terugvordering of het bedrag van de terugvordering matigen.
In het kader van deze belangenafweging spelen de volgende omstandigheden doorgaans een relevante rol: oorzaak van de terugvordering, gevolgen van de terugvordering, rol van de belanghebbende en Dienst Toeslagen (bij het ontstaan van de terugvordering) – inclusief (systeem)fouten – en voorzienbaarheid. Deze opsomming is niet limitatief.
Hierna zijn verschillende omstandigheden uitgewerkt die kunnen maken dat een terugvordering in een specifiek geval onevenredig is, dan wel juist niet onevenredig wordt geacht.
Van een onevenredige terugvordering kan bijvoorbeeld sprake zijn als:
een derde (bijvoorbeeld een kinderopvangorganisatie) fraudeert zonder medeweten en (directe) betrokkenheid van de belanghebbende;
een derde identiteitsfraude pleegt en op naam en buiten medeweten van de belanghebbende de toeslag aanvraagt en de toeslag aantoonbaar – geheel of gedeeltelijk – niet ten gunste van de belanghebbende komt;
een door belanghebbende redelijkerwijze niet (meer) te herstellen geringe formele tekortkoming (zoals het ontbreken van een handtekening in een contract) heeft geleid tot aanzienlijke negatieve gevolgen voor het recht op toeslagen, terwijl aan alle materiële eisen voor de betreffende toeslag is voldaan. Er is geen sprake van een bijzondere omstandigheid als de belanghebbende na herhaalde verzoeken van Dienst Toeslagen de geringe formele tekortkoming niet heeft hersteld, terwijl hij daartoe wel in de gelegenheid was;
een terugvordering het gevolg is van het ontstaan van toeslagpartnerschap op grond van artikel 3, tweede lid, onderdeel e, Awir vanwege het vertrek van een derde volwassene, voor zover de terugvordering ziet op het met terugwerkende kracht aanmerken van deze toeslagpartner op grond van het tot 1 januari 2021 geldende artikel 3, derde lid, Awir.
Deze opsomming is niet limitatief. Op basis van ervaringen uit de praktijk kan deze opsomming worden aangevuld.
Van een onevenredige terugvordering is in beginsel geen sprake als:
de belanghebbende te kwader trouw is;
de terugvordering het gevolg is van een afwijking tussen het daadwerkelijk afgenomen aantal uren kinderopvang en het aantal uren kinderopvang op basis waarvan het voorschot kinderopvangtoeslag is berekend in dat berekeningsjaar;
de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijke over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend;
de terugvordering het gevolg is van het overschrijden van een vermogensgrens;
de belanghebbende de terugvordering vanwege ontoereikende financiële middelen niet kan voldoen;
de terugvordering het gevolg is van een wettelijke bepaling die in een later berekeningsjaar in het voordeel van belanghebbende is gewijzigd, zoals een gewijzigde inkomens- of vermogensgrens.
Ook deze opsomming is niet limitatief. Op basis van ervaringen uit de praktijk kan deze opsomming worden aangevuld. Het uitgangspunt bij bovenstaande situaties is dat deze op zichzelf niet tot matiging van de terugvordering leiden. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval kan er bij de aanwezigheid van aanvullende omstandigheden na een belangenafweging echter toch reden zijn de terugvordering te matigen. Daarbij geldt dat een combinatie van factoren – die ieder op zichzelf beschouwd geen onevenredige terugvordering opleveren – in samenhang wel kunnen leiden tot het oordeel dat er sprake is van een voor de belanghebbende onevenredige terugvordering die moet worden gematigd.
De financiële situatie of financiële problemen van een belanghebbende die terugbetaling van toeslagen verhinderen, zullen in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een (persoonlijke) betalingsregeling. Met een dergelijke regeling op maat kan in het specifieke geval het noodzakelijke maatwerk worden geboden voor zover de financiële omstandigheden van een belanghebbende ontoereikend zijn om de (gehele) terugvordering te voldoen.
Als Dienst Toeslagen oordeelt dat sprake is van een onevenredige terugvordering, moet hiermee – waar passend – bij het opleggen van de terugvordering rekening worden gehouden door af te zien van de terugvordering of door de terugvordering te matigen. Of de terugvordering daarbij geheel of gedeeltelijk wordt gematigd, is afhankelijk van in welke mate de terugvordering in het specifieke geval onevenredig is. Dienst Toeslagen zal de belanghebbende, indien de omstandigheden daartoe noodzaken, de gelegenheid bieden om zijn zienswijze te geven ten aanzien van het voorgenomen besluit tot matiging van de terugvordering. Het uitgangspunt is dat de belanghebbende de relevante omstandigheden die maken dat de terugvordering onevenredig is, moet aandragen en bewijzen.
Het kan voorkomen dat een terugvordering die wordt gematigd, (deels) al door belanghebbende is terugbetaald, ofwel dat hierop een verrekening heeft plaatsgevonden. Indien hiervan sprake is, zal deze terugbetaling of verrekening worden teruggedraaid.
Na het matigen van een terugvordering kan er in voorkomende gevallen een nieuwe beschikking volgen waarin het (voorlopig) recht op een toeslag hoger of lager wordt vastgesteld ten opzichte van de voorgaande beschikking. Indien er sprake is van een opwaartse herziening van het (voorlopig) recht op een toeslag, zal bij de uitbetaling hiervan rekening gehouden worden met een eerder gematigde terugvordering. Uitbetaling vindt plaats voor zover de opwaartse herziening hoger is dan het bedrag van de eerdere matiging. Hiermee wordt (zoveel mogelijk) voorkomen dat een belanghebbende feitelijk meer toeslag ontvangt dan waar hij recht op heeft. Een eerder gematigde terugvordering zal overigens niet alsnog (gedeeltelijk) worden teruggevorderd voor zover het gematigde bedrag hoger is dan opwaartse herziening van de toeslag.
Voorbeeld: Een belanghebbende ontvangt € 1.000 voorschot zorgtoeslag. Nadien wordt het voorschot herzien naar € 0 en ontvangt belanghebbende een terugvorderingsbeschikking van € 1.000. Deze terugvordering wordt vervolgens volledig gematigd, waardoor belanghebbende niks hoeft terug te betalen. Nadien wordt het recht op zorgtoeslag definitief vastgesteld op € 500. Deze € 500 wordt niet uitbetaald, belanghebbende heeft immers al meer ontvangen dan waar hij recht op heeft.
In de praktijk doen zich situaties voor waarin de kwijtscheldingswinstvrijstelling in de Wet IB 2001 niet volledig doorwerkt in het toetsingsinkomen voor de toeslagen. Dit kan het geval zijn als schuldeisers hun niet voor verwezenlijking vatbare rechten prijsgeven (schulden kwijtschelden) en een belastingplichtige daarnaast openstaande te verrekenen verliezen heeft. Voor het toetsingsinkomen wordt doorgaans aangesloten bij het verzamelinkomen uit de Wet IB 2001.1Artikel 2.18 Wet IB 2001. Eventuele openstaande te verrekenen verliezen maken geen deel uit van het verzamelinkomen.2Artikel 3.1, eerste lid, Wet IB 2001 jo. artikel 2.18 Wet IB 2001. Hierdoor zal in een situatie waarin de belastingplichtige openstaande te verrekenen verliezen heeft de kwijtscheldingswinst geheel of gedeeltelijk leiden tot een verhoging van het verzamelinkomen in de Wet IB 2001 en het toetsingsinkomen voor diverse toeslagen.3Indien geen sprake is van te verrekenen verliezen, zal de kwijtscheldingswinst doorgaans op grond van artikel 3.13, eerste lid, onderdeel a, Wet IB 2001 worden vrijgesteld van de winst uit onderneming. Belanghebbende kan door dit ‘papieren inkomen’ het recht op toeslagen verliezen of minder toeslagen krijgen. Hij wordt dan geconfronteerd met een terugbetalingsverplichting van toeslagen zonder dat hij over dit inkomen heeft kunnen beschikken.
Ik keur daarom vooruitlopend op wetgeving goed dat in de situatie waarin de kwijtscheldingswinst als bedoeld in artikel 3.13, eerste lid, onderdeel a, Wet IB 2001 het toetsingsinkomen verhoogt – omdat de in dit artikel opgenomen vrijstelling deze winst niet geheel vrijstelt ten gevolge van openstaande te verrekenen verliezen in box 1 van de inkomstenbelasting – Dienst Toeslagen op verzoek van belanghebbende voor de vaststelling van het toetsingsinkomen kan uitgaan van het verzamelinkomen zonder de hiervoor bedoelde kwijtscheldingswinst.
Als de definitieve tegemoetkoming waarop het verzoek betrekking heeft onherroepelijk vaststaat, gelden de bijzondere regels voor herziening zoals opgenomen in artikel 21a Awir, jo. artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, met dien verstande dat artikel 5a, eerste lid, onderdeel c, van de Uitvoeringsregeling Awir geen toepassing vindt. Dit betekent dat een belanghebbende een verzoek om herziening op basis van dit onderdeel van het besluit kan doen tenzij vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft en de belanghebbende niet binnen een jaar na de dagtekening van de beschikking tot toekenning om herziening heeft verzocht.
Een gemeente kan op grond van de Participatiewet in bijzondere situaties bijstand aan particulieren als lening verstrekken. Zolang het om een lening gaat, behoort dit niet tot het toetsingsinkomen. In de praktijk doen zich situaties voor waarin deze leenbijstand in een later jaar wordt omgezet in een gift. Het bedrag dat hiermee gemoeid is, wordt in het jaar van de omzetting wel tot het toetsingsinkomen gerekend zonder dat dit de draagkracht in dat jaar verhoogt. Een belanghebbende kan door dit ‘papieren inkomen’ het recht op toeslagen verliezen of minder toeslagen krijgen.
Een omgezette leenbijstand verstrekt aan zelfstandigen (op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004) maakt geen onderdeel uit van het toetsingsinkomen voor toeslagen.4Op grond van artikel 31, eerste lid onder c, Wet op de loonbelasting 1964, jo. artikel 8.1, onder e, UR loonbelasting 2011 vormt dit geen belastbare uitkering en werkt daarmee niet door in het toetsingsinkomen voor toeslagen. Voor omgezette leenbijstand verstrekt aan particulieren geldt dat de wetgeving hier niet in voorziet, zodat de omgezette leenbijstand hier wel meetelt in het toetsingsinkomen voor toeslagen. Nu dezelfde problematiek zich voordoet bij particulieren aan wie leenbijstand wordt omgezet in een gift, is dit aan te merken als ‘onbillijkheid van overwegende aard’ waaraan met toepassing van de hardheidsclausule kan worden tegemoetgekomen.
Op grond van de hardheidsclausule (artikel 47, eerste lid, Awir) keur ik daarom goed dat leenbijstand verstrekt aan particulieren die in een later jaar wordt omgezet in een gift, op verzoek van de belanghebbende in het jaar van omzetting buiten beschouwing kan worden gelaten bij de bepaling van het toetsingsinkomen voor toeslagen.
Als de definitieve tegemoetkoming waarop het verzoek betrekking heeft onherroepelijk vaststaat, gelden de bijzondere regels voor herziening zoals opgenomen in artikel 21a Awir, jo. artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, met dien verstande dat artikel 5a, eerste lid, onderdeel c, van de Uitvoeringsregeling Awir geen toepassing vindt. Dit betekent dat een belanghebbende een verzoek om herziening op basis van dit onderdeel van het besluit kan doen tenzij vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft en de belanghebbende niet binnen een jaar na de dagtekening van de beschikking tot toekenning om herziening heeft verzocht.
Indien een belanghebbende door de gemeente reeds gecompenseerd is voor het verlies aan toeslagen vanwege een omgezette leenbijstand (bijvoorbeeld middels bijzondere bijstand), zal het verzoek worden afgewezen teneinde ‘dubbele compensatie’ te voorkomen.
Artikel 3, tweede lid, onderdeel e, Awir (de samengesteld-gezinbepaling) bepaalt dat degene die op hetzelfde woonadres als de aanvrager is ingeschreven in de BRP, die net als de aanvrager meerderjarig is, waarbij op dat woonadres ook een minderjarig kind van ten minste één van beiden staat ingeschreven, als toeslagpartner wordt aangemerkt.
In de praktijk doen zich situaties voor waarin mensen bewust gaan samenwonen om intensieve mantelzorg te kunnen verlenen. Bijvoorbeeld in het geval waarbij een dochter van 30 jaar samen met haar minderjarige kind intrekt bij een hulpbehoevende ouder om mantelzorg te kunnen verlenen. Of wanneer een alleenstaande ouder diens hulpbehoevende broer of zus in huis neemt om mantelzorg te kunnen verlenen.
Hierdoor kunnen door de samengesteld-gezinbepaling onbedoelde partnerschappen ontstaan wat vervolgens tot het verlies of verlaging van toeslagen kan leiden. Door de financiële consequenties van deze partnerschappen kunnen zich schrijnende situaties voordoen. Het kabinet heeft tevens aangegeven dit gevolg van mantelzorg onwenselijk te vinden. Het verlies van toeslagen door toeslagpartnerschap ontstaan door het verlenen van mantelzorg, is dermate bijzonder en aan te merken als ‘onbillijkheid van overwegende aard’ waaraan met toepassing van de hardheidsclausule kan worden tegemoetgekomen. Een oplossing op maat acht ik in deze situatie dan ook passend en geboden.
Op grond van de hardheidsclausule (artikel 47, eerste lid, Awir) keur ik daarom goed dat op verzoek van de belanghebbende Dienst Toeslagen artikel 3, tweede lid, onderdeel e, Awir buiten beschouwing kan laten bij de vaststelling van toeslagen bij partnerschap ontstaan door mantelzorg.
Hierbij stel ik de volgende voorwaarden:
Het partnerschap op grond van artikel 3, tweede lid, onderdeel e, Awir is ontstaan door de mantelzorgsituatie. Onder mantelzorg wordt verstaan de situatie waarin in beginsel onbetaalde en vaak langdurige zorg wordt verleend voor een naaste die ziek is, een beperking heeft of hulpbehoevend is. Dit kan verzorging zijn of hulp bij dagelijkse activiteiten;
Belanghebbende dient het verlenen van mantelzorg aannemelijk te maken. Zo moet er sprake zijn van een zorgbehoefte van de ontvanger van mantelzorg die zonder deze zorg niet zelfstandig kan wonen. De zorgbehoefte van de ontvanger van de mantelzorg blijkt uit bijvoorbeeld een Wlz-indicatie van Centrum Indicatiestelling zorg (CIZ), maar kan ook anderszins met stukken onderbouwd worden.
De uitzondering is uitsluitend op verzoek mogelijk en geldt voor alle toeslagen die belanghebbende ontvangt
Voor overige partnerschappen – anders dan artikel 3, tweede lid, onderdeel e, Awir – en mantelzorg geldt deze goedkeuring niet. Dit is een bewuste keuze, nu het enkel verlenen van mantelzorg en de daarbij behorende inwoning daar niet leidt tot partnerschap, maar gelegen is in een ander criterium, bijvoorbeeld een huwelijk, of het hebben van een gemeenschappelijk kind of een gezamenlijke woning. De combinatie van mantelzorg en partnerschap is in die situaties dan ook niet aan te merken als zogenoemde ‘onbillijkheid van overwegende aard’. Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer een echtgenoot binnen diens huwelijk mantelzorg verleent.
Als de definitieve tegemoetkoming waarop het verzoek betrekking heeft onherroepelijk vaststaat, gelden de bijzondere regels voor herziening zoals opgenomen in artikel 21a Awir, jo. artikel 5a Uitvoeringsregeling Awir, met dien verstande dat artikel 5a, eerste lid, onderdeel c, Uitvoeringsregeling Awir geen toepassing vindt. Dit betekent dat een belanghebbende een verzoek om herziening op basis van dit onderdeel van het besluit kan doen tenzij vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft en de belanghebbende niet binnen een jaar na de dagtekening van de beschikking tot toekenning om herziening heeft verzocht.
Voor de huurtoeslag is in artikel 2a Besluit op de huurtoeslag (Bht) reeds een uitzonderingssituatie opgenomen, waarbij op verzoek van de huurder diens partner of een medebewoner buiten beschouwing kan worden gelaten indien sprake is van een verzorgingsbehoefte. Dit brengt met zich mee dat een partner of medebewoner niet meetelt voor de bepaling van de bewoningssituatie (artikel 2 Wht), en het inkomen/vermogen van deze partner of medebewoner ook niet meetelt voor de vaststelling van de draagkracht (artikel 7 Awir). De verzorgingsbehoefte moet op basis van artikel 2a, tweede lid, onderdeel a, Bht echter blijken uit een indicatiebesluit van het CIZ en kent daarnaast een vermogens- en inkomenstoets. Daarmee verschilt het Bht ten opzichte van dit onderdeel.
Een partner die op grond van dit hardheidsclausulebeleid op verzoek buiten beschouwing wordt gelaten, blijft ook voor de huurtoeslag geheel buiten beschouwing en wordt dan ook niet aangemerkt als medebewoner. Het kan voorkomen dat een belanghebbende een beroep kan doen op zowel artikel 2a Bht als de uitzondering in dit onderdeel van het Verzamelbesluit Toeslagen.
Artikel 2
Gemeenschappelijk beleid voor toeslagen
Onderdeel van Verzamelbesluit Toeslagen· Arbeidsrecht en sociaal-zekerheidsrecht
Deze tekst geldt sinds 5 november 2024