**1.** Inleiding
Voor de handhaving van deze beleidsdoelstellingen dient een pakket van algemeen geldende rechtsregels en individueel geldende voorschriften te worden vastgesteld.
Dit juridisch instrumentarium vormt een belangrijk instrument voor de sturing van het gemeentelijk prostitutiebeleid. Zonder dit instrumentarium is een adequate handhaving van dit beleid niet goed mogelijk. Bij de realisering van bovengenoemde doelstellingen zijn functioneel gezien diverse interne en externe handhavingsorganen betrokken. Dit maakt een systematische en integrale aanpak van het handhavingsgebied noodzakelijk.1. Handhavingsvormen
Voor een zuiver begrip van het gemeentelijk handhavingsbeleid worden eerst de van belang zijnde handhavingsvormen aangestipt. De handhaving kent preventieve en repressieve effecten. Onder handhaving wordt in dit verband verstaan: het door middel van toezicht en door het toepassen van bestuursrechtelijke handhaving- of strafrechtelijke sanctiemiddelen bereiken dat de voorschriften worden nageleefd.1.1. Preventieve handhavingPreventie is de meest effectieve vorm van handhaving. Door te voorkomen dat regels worden overtreden vervalt immers de noodzaak om sanctionerend (repressief) op te treden. De preventieve handhaving kan op diverse manieren gestalte krijgen. Genoemd kunnen worden het beoordelen van achtereenvolgens de vergunningaanvraag, de persoon van de exploitant en van de beheerder (antecedenten), het in de vergunning opnemen van voorschriften voor zowel de inrichting als de leidinggevende(n), het geven van voorlichting aan prostitué(e)s, exploitanten en aan de beheerders, het houden van voldoende toezicht en het geven van voldoende publiciteit over het handhavend optreden van de overheid. Goede informatie en doelgerichte voorlichting aan de prostitutie- en seksbranche leidt bovendien tot meer begrip voor de regelgeving en tot betere naleving. De preventieve handhaving zal uiteindelijk moeten uitmonden in het door toezichthouders uitoefenen van toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften (Afdeling 5.2 Algemene wet bestuursrecht).
1.2. Repressieve handhavingPreventie heeft het meeste effect wanneer tegelijkertijd sprake is van een consistente en zichtbare repressieve handhaving. Op geconstateerde overtredingen moet altijd gereageerd worden. Een belangrijk onderdeel van de repressieve handhaving vormt het toepassen van dwangmiddelen of sancties. Bij de repressieve handhaving van door de gemeente vastgestelde rechtsregels en voorschriften kunnen de volgende middelen worden onderscheiden:1. bestuursrechtelijke dwangmiddelen;2. strafrechtelijke sanctiemiddelen;3. andere middelen ter handhaving van specifieke wetgeving.
De bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen zijn gericht op het beëindigen van een met het prostitutiebeleid strijdige situatie en het herstel van de gewenste situatie. Strafrechtelijke sanctiemiddelen daarentegen zijn primair gericht op vergelding van het aan de gemeenschap aangedane onrecht en op het voorkomen van herhaling. De verschillen in handhavings- en sanctiemiddelen komen ook tot uiting in de procedure die aan een eventuele wetshandhaving of sanctietoepassing voorafgaat. Bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen kunnen direct door de overheid worden opgelegd. Een eventuele toetsing door de bestuursrechter vindt achteraf plaats. In het strafrecht worden sancties in beginsel opgelegd door de strafrechter. Aan de besluitvorming over het toepassen van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen dienen relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Hierbij kunnen politierapportages en processen-verbaal de rechtmatigheid van de bestuursrechtelijk handhavingsmiddelen ondersteunen.
1.3. HandhavingsprotocolVoor de repressieve handhaving van wet- en regelgeving is een handhavingsprotocol opgesteld.In dit protocol wordt onderscheid gemaakt tussen drie belangrijke categorieën van overtredingen, namelijk:a. exploitatie zonder vergunning;b. exploitatie in strijd met de vergunning(voorschriften);c. exploitatie in strijd met wet- en regelgeving (artikel 250a Wsr).
Een handhavingsprotocol is als bijlage bijgevoegd.
1.4. Bestuursrechtelijke handhavingsmiddelenBij de bestuursrechtelijke handhaving moet gedacht worden aan de volgende dwangmiddelen:a. bestuursdwang (Afd. 5.3. Awb en artikel 125 Gemeentewet) ;b. sluiting van prostitutiebedrijf of seksinrichting ;c. dwangsom (Artikel 5:32 Awb);d. intrekking van de vergunning of het opleggen van strengere voorschriften.
a. BestuursdwangBestuursdwang is de bevoegdheid van het bestuursorgaan (het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester) om een overtreding ongedaan te maken dan wel herhaling of voortzetting van deze overtreding te voorkomen.
b. Sluiting van het bedrijf of de inrichtingDe burgemeester kan de sluiting van een prostitutiebedrijf bevelen. Deze bevoegdheid komt de burgemeester ook toe bij overtreding van de nadere regels prostitutiebedrijven. In deze nadere regels zijn de verplichtingen van zowel de vergunninghouder (=exploitant) als de beheerder neergelegd. In de relatie vergunninghouder en beheerder is eerstgenoemde (eind)verantwoordelijk.
c. Dwangsom De dwangsom heeft tot doel de overtreder er toe te bewegen aan de onwettige situatie een eind te maken. De dwangsom moet daarom voldoende hoog zijn. De hoogte van de dwangsom moet echter wel in verhouding staan tot de overtreding (=proportionaliteitsbeginsel). De dwangsom is betrekkelijk eenvoudig en tegen geringe kosten op te leggenSituaties waarbij een dwangsom kan worden opgelegd doen zich onder andere voor bij:- niet naleving van een APV-bepaling, de vergunning of de vergunningvoorwaarden;- gebruik van een pand in strijd met het bestemmingsplan;- aanschrijving tot het treffen van voorzieningen.
d. Intrekken van de vergunning.Het bestuursorgaan dat de vergunning heeft verleend, heeft in beginsel de bevoegdheid om deze vergunning in te trekken wanneer de houder van de vergunning de regeling waarop de vergunning berust of een voorschrift dat aan de vergunning is verbonden heeft overtreden.
1.5. BezwaarschriftprocedureDe beschikkingen waarbij bovengenoemde sanctiemiddelen worden opgelegd kunnen op grond van de Awb worden aangevochten. De rechter kan de beschikking vernietigen of de duur van de sluiting bekorten of de hoogte van de dwangsom matigen. Het is daarom van belang bij de voorbereiding van een besluit tot het opleggen van bovengenoemde bestuursrechtelijke dwangmiddelen de in de bijlage II genoemde voorwaarden en procedures in acht te nemen.
De bestuursrechtelijke handhavingsprocedure is in een bijlage in schema gezet.
1.6. Strafrechtelijke sanctiemiddelenBijna alle bestuursrechtelijke regelingen die verbod- en gebodsbepalingen bevatten bestempelen de overtreding van die voorschriften tot een strafbaar feit. Zo ook de bepalingen opgenomen in de APV van Winschoten.Het hanteren van de strafsanctie is geen zaak van de gemeente. Over de strafvervolging wordt besloten door het Openbaar Ministerie en eventuele strafoplegging geschiedt door de strafrechter.
1.7. Samenloop van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen en strafrechtelijke sanctiesIn geval van overtreding van het prostitutiebeleid kan zowel een samenloop ontstaan van verschillende bestuursrechtelijke maatregelen als van bestuursrechtelijke dwangmiddelen en strafrechtelijk sancties. Het toepassen van verschillende bestuursrechtelijke middelen is in beginsel mogelijk. Echter de gelijktijdige combinatie van bestuursdwang en dwangsom voor dezelfde overtreding is uitgesloten (artikel 5:31 Awb). Een bestuursorgaan mag geen aanzegging tot bestuursdwang doen en op het niet naleven van deze aanschrijving een dwangsom zetten. Evenmin mag een dwangsom worden opgelegd en tegelijkertijd bestuursdwang worden aangezegd voor het geval dat de dwangsom zou worden verbeurd.
Het totaal van toegepaste dwangmiddelen en sancties moet overigens wel voldoen aan het vereiste van evenredigheid tussen ernst van het feit en de opgelegde sancties.Strafvervolging nadat een bestuursrechtelijke sancties kan ook bij cumulatie van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties het evenredigheidsbeginsel in het gedrag komen. Bij het bepalen van de strafmaat kan rekening gehouden worden met het feit dat de verdachte reeds door een bestuursrechtelijke sanctie is getroffen.
**2.** 2. Toezicht en OpsporingVoor de repressieve handhaving dienen personen te worden aangewezen met toezichthoudende en/of opsporingsbevoegdheden. Het onderscheid tussen toezicht en opsporing is van belang, opsporing ligt in het verlengde van toezicht.
2.1. ToezichtToezichthouders plegen regelmatig controles uit te voeren, zonder dat sprake is van een concrete verdenking of anders gezegd van een redelijk vermoeden van de overtreding van een wettelijk voorschrift. Het toezicht kan tot resultaat hebben, dat wettelijke voorschriften zonder verdere sanctiemiddelen worden nageleefd. Indien waarschuwingen geen effect sorteren kan gedacht worden aan sancties van zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke aard. Toezichthouders zijn veelal niet tevens belast met opsporing. Dit is in vele gevallen ook niet nodig. Indien de handhaving van het prostitutiebeleid en de daarop betrekking hebbende voorschriften voornamelijk bestuursrechtelijk geschiedt (bestuursdwang, dwangsom), is het niet nodig om te beschikken over opsporingsbevoegdheden. Dit is pas vereist als men strafrechtelijk wil gaan handhaven. Toezichthouders die geen opsporingsbevoegdheid bezitten kunnen bij constatering van een strafbaar feit volstaan met het doen van aangifte bij de politie. Deze toezichtactiviteiten vallen onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan dat belast is met de uitvoering van voorschriften. Voor wat de voor het publiek toegankelijke gebouwen betreft is dit de burgemeester (artikel 174 Gemeentewet).
2.2. OpsporingAls uit feiten en omstandigheden een redelijk vermoeden van een strafbaar feit blijkt kunnen opsporingshandelingen worden verricht. Opsporingsactiviteiten vinden plaats onder de verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie. De praktijk heeft uitgewezen, dat opsporingsambtenaren zich soms niet helemaal richten op hun eigenlijke opsporingstaak maar in feite bezig zijn met het uitoefenen van de toezichthoudende taak. In deze zin is de opsporingsambtenaar meer onderhandelaar en adviseur dan een streng de wet handhavende overheidsdienaar. Dit met beleid, overtuiging en overreding een wetovertreder naar de wettelijk gewenste situatie toe praten zijn aspecten van een non-repressieve aanpak die in eerste instantie thuis hoort bij de taak van de toezichthouder.
Als de verschillende handhavers gezamenlijk optreden, bijvoorbeeld in handhavingsteams, dient elke partij binnen de grenzen van de eigen bevoegdheid te blijven operen. Met name als tijdens het toezicht strafbare feiten worden geconstateerd is extra oplettendheid geboden. Niet iedere handhaver heeft zoals gesteld opsporingsbevoegdheid. Personen of instanties die geen (relevante) opsporingsbevoegdheid hebben dienen derhalve zelf af te zien van verdere acties en dienen die over te laten aan de bevoegde opsporingsbevoegdheid. Personen of instanties die geen (relevante) opsporingsbevoegdheid hebben, dienen derhalve zelf af te zien van verdere acties en dienen die over te laten aan de bevoegde opsporingsfunctionarissen.
**3.** Aanwijzing van toezichthouders en opsporingsambtenarenUit het voorgaande volgt dat twee soorten ambtenaren belast zijn met de handhaving van het prostitutiebeleid te weten:a. toezichthoudende ambtenaren en b. opsporingsambtenaren.
Opsporingsambtenaren kunnen weer onderverdeeld worden in:a. algemene opsporingsambtenaren (b.v. reguliere politiefunctionarissen) en b. buitengewoon opsporingsambtenaren (b.v. ambtenaren bouw- en woningtoezicht).
De opsporingsbevoegdheid van algemene opsporingsambtenaren strekt zich uit over alle wetten en regelingen, terwijl de opsporingsbevoegdheden van buitengewoon opsporingsambtenaren zich beperken tot een of meer specifieke wetten en regelingen. Voorbeelden van laatstgenoemde ambtenaren zijn de inspecteurs bouw- en woningtoezicht, de inspecteurs arbeidsinspecties en de ambtenaren van de vreemdelingendienst (politie).Voor een adequate bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving van het prostitutiebeleid dienen personen te worden aangewezen met toezichthoudende bevoegdheden (artikel 6.1a APV Winschoten). Wegens de aanwezigheid van algemene opsporingsambtenaren bij de politie kan voorshands volstaan worden met het aanwijzen van toezichthouders.
De aanwijzing van toezichthouders door de burgemeester geschiedt op basis van artikel 6.1a APV Winschoten. (Artikel 174 Gemeentewet). De opsporingsambtenaren worden aangewezen op grond van de artikelen 141 en 142 van het Wetboek van Strafvordering (WvSv).
**4.** Samenwerking
De prostitutiebranche wordt gekenmerkt door een breed scala aan seksinrichtingen. Het spectrum loopt van raamprostitutie naar seksclubs en van massagesalons naar escortbureau’s.De sociale en dienstverlenende functie van de prostitutie maakt echter dat deze branche een gemakkelijke voedingsbodem vormt voor onder andere mensenhandel, criminaliteit, illegaliteit, fraude, aantasting van openbare orde (woon- en leefklimaat). Het prostitutiebeleid dient daarom met adequate middelen te worden gehandhaafd. Deze handhaving dient bovendien effectief, efficiënt en consequent te zijn. Een eenduidige handhaving schept duidelijkheid en rechtszekerheid voor de branche en kan mogelijk leiden tot normalisering en decriminalisering van deze branche. Bovendien kunnen hierdoor eventuele verschuivingseffecten worden voorkomen.
In het kader van enerzijds een doelmatige inzet van overheidsmiddelen en anderzijds van een geloofwaardig en effectief overheidsoptreden ligt een geïnstitutionaliseerde en structurele vorm van samenwerking tussen controlerende en handhavende instanties voor de hand. Van elk van de handhavingspartners kan nl. niet verwacht worden dat hij voldoende kennis en deskundigheid bezit om het weerbarstige terrein van de handhaving van het prostitutiebeleid volledig te bestrijken.Bovendien zijn zij door de mogelijkheid van wederzijdse informatie-uitwisseling (aanleggen van een persoonsregistratie met een vooraf bepaald gemeenschappelijk doel) beter in staat om op overtreding van de regels een passende reactie te geven.
Een dergelijke geïnstitutionaliseerde samenwerking biedt voor partijen de mogelijkheid vanuit de eigen taakstelling en bevoegdheden zich desgewenst naar buiten toe als eenheid presenteren. Ook kunnen partijen door een eenduidige aanpak de geldende regels voor alle betrokkenen duidelijk en voorspelbaar presenteren en toepassen.
In het “Handboek lokaal prostitutiebeleid” van het Ministerie van Justitie wordt in dit verband de voorkeur uitgesproken voor de vorming van regionale handhavingsteams met meerdere instanties (disciplines). Dergelijke teams zouden met het toezicht op en de handhaving van het prostitutiebeleid kunnen worden belast.
4.1. Samenwerkende partijenDe eventueel bij de samenwerking betrokken partijen zijn regionaal bepaald. Voor wat de regio Groningen betreft kan hierbij gedacht worden aan de volgende instanties:a. de gemeente (APV, openbare orde, bouwregelgeving, gezondheidsaspecten e.d.);b. het Openbaar Ministeriec. de Regiopolitie (Vreemdelingendienst; de Zedenpolitie; e.d.)d. de Arbeidsinspectie (Ministerie van Sozawe);e. de Belastingdienst (Ministerie van Financiën);f. de Immigratie- en naturalisatiedienst (IND);g. de uitvoeringsinstanties van sociale verzekeringen;h. het RIF (Regionaal Interdisciplinair Fraudeteam);i. andere instanties naar eigen lokale keuze.
In bijlage III wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste verantwoordelijkheden en bevoegdheden van deze bij de handhaving betrokken partijen.
4.2. Handhavingsconvenant.De verschillende partijen hebben echter hun eigen belangen en invalshoeken bij de benadering van de prostitutiebranche. Gelet op de betrokkenheid van bovengenoemde partijen (partners) bij “toezicht en handhaving” is het van groot belang dat tussen hen afspraken worden gemaakt. Gedacht kan worden over afspraken omtrent het uitvoeren van toezicht, over informatie-uitwisseling tussen toezichthouders en over het bestuursrechtelijk en sanctionerend optreden. Dergelijke afspraken worden bij voorkeur vastgelegd in een samenwerkings- of handhavingsconvenant. Een convenant is een middel om samen met andere handhavingspartners bepaalde beleidsdoelen te realiseren door afstemming van de uitoefening van bevoegdheden. Het convenant gaat uit van een gecombineerde inzet van bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen en strafrechtelijke vervolging. Hierdoor kan eenduidig, consistent en adequaat handhavingsbeleid worden gevoerd. Vastgelegd is welke maatregelen elke partner zal treffen bij geconstateerde overtredingen. Bestuurlijk en justitieel optreden wordt op deze wijze het meest doelmatig en doeltreffend ingezet.Uitgangspunt bij het sluiten van een convenant is dan ook dat alle bevoegdheden van partijen hoe ook genaamd onverlet blijven en dat niet wordt geoogd in recht afdwingbare rechten en verplichtingen in het leven te roepen. Bij partijen moet echter wel de bereidheid aanwezig zijn om in geïntegreerd verband samen te werken.
We gebruiken noodzakelijke cookies voor je account en beveiliging. Voor anonieme gebruiksstatistieken (Google Analytics) vragen we je toestemming. Meer over cookies