4.1 Het belang van een gemeentelijk AMZ-beleid
In Nederland worden de meeste beslissingen over de ruimtelijke inrichting op gemeentelijk niveau genomen. Het is dan ook begrijpelijk dat het nieuwe rijksbeleid voor de bescherming van het archeologisch erfgoed uitgaat van een verregaande decentralisatie van taken en bevoegdheden – van rijks- naar gemeentelijk niveau. Een van de belangrijkste verschillen tussen het oude en het nieuwe stelsel is dat gemeenten op basis van de herziene Monumentenwet c.q. de Wet op de AMZ de rol van bevoegd gezag krijgen. Dit betekent dat hun zorg voor het bodemarchief niet langer vrijblijvend is, maar dat gemeenten verantwoordelijkheid moeten nemen voor de archeologische monumentenzorg. Dat betekent overigens weer niet dat ze verplicht zijn om in ruimtelijke plannen altijd voorrang te geven aan archeologie, maar wel dat ze het behoud van archeologische waarden zullen moeten afwegen tegen andere (publieke en/of private) belangen. De gemeente moet er in die situaties in ieder geval voor zorgen dat de archeologische belangen bekend zijn en dat er in het afwegingsproces zorgvuldig mee wordt omgesprongen. Hoe die belangenafweging uitvalt, is uiteindelijk een kwestie van democratische besluitvorming. Het is duidelijk dat provincie en Rijk daarbij stimuleren dat (conform het Malta- en Belvedèrebeleid) cultuurhistorische waarden zoveel mogelijk worden beschermd en gehanteerd als inspiratiebron voor de ruimtelijke kwaliteit.
Dit heeft de volgende consequenties voor de gemeente:
Archeologie wordt primair een gemeentelijke verantwoordelijkheid;
De gemeente moet archeologiegevoelige gebieden opnemen in bestemmingsplannen;
De gemeente mag zelf voorwaarden stellen of ontheffing verlenen bij vergunningverlening (bouw- en sloopvergunning, aanlegvergunning);
De gemeente is verantwoordelijk voor, en aanspreekbaar op, haar archeologische beslissingen en keuzes;
De gemeente moet in haar hoedanigheid van bevoegd gezag toezien op de kwaliteit van de uitvoering van archeologische werkzaamheden.
4.2 Risico's
In haar nieuwe rol van bevoegd gezag wil de gemeente Nuenen duidelijkheid scheppen over de omgang met archeologische waarden binnen haar grondgebied en de eventuele financiële en organisatorische consequenties daarvan, zowel voor de gemeentelijke organisatie als voor derden. De nieuwe archeologiewetgeving en de beleidsmatige gemeentelijke vertaling kunnen immers grote financiële en/of organisatorische consequenties hebben – zowel voor de gemeente zelf als voor grondeigenaren en initiatiefnemers van bodemingrepen:
Ten eerste kan de gemeente in het kader van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen (Wkpb) door rijk, provincie en private initiatiefnemers in de toekomst worden aangesproken op het aanleveren van betrouwbare inhoudelijke en beleidsmatige informatie over beperkingen die verbonden zijn aan een kadastraal perceel.
Ten tweede loopt de gemeente zelf een aanzienlijk risico wanneer zij, in haar rol van bevoegd gezag, niet beschikt over betrouwbare archeologische informatie. In dat geval bestaat de mogelijkheid dat er tijdens een bodemingreep onverwacht archeologische sporen worden aangetroffen. De uitvoerder van bodemingrepen is wettelijk verplicht de vondst daarvan zo spoedig mogelijk bij Onze minister van OCenW te melden (Monumentenwet 1988, artikel 53, lid 1). Indien de initiatiefnemer de benodigde onderzoeken heeft laten uitvoeren met de goedgekeurde acceptatie van het bevoegd gezag, of wanneer de gemeente het terrein heeft “vrijgegeven” is niet de initiatiefnemer, maar het bevoegd gezag op te vatten als veroorzaker in de zin van ‘Malta’. Dat wil zeggen: als het bevoegd gezag (meestal de gemeente) besluit dat de aangetroffen vindplaats alsnog behoudenswaardig is, dan dient zij ook de kosten te dragen die dit met zich meebrengt. Aangezien een planaanpassing om behoud in situ te realiseren in de praktijk in deze fase van het werk meestal niet haalbaar is, draait het vaak uit op een (kostbare) opgraving.
Het moge duidelijk zijn dat een transparant, sluitend en verantwoord selectiebeleid in deze situatie mag worden opgevat als een vorm van goed bestuur.
Dit betekent dat de gemeente:
een formeel en transparant afwegingskader moet creëren, op basis waarvan archeologische waarden in de gemeentelijke besluitvorming over ruimtelijke plannen kunnen worden meegewogen;
archeologiebeleid en ruimtelijke ordening op elkaar moet afstemmen;
vroegtijdig inzichtelijk maakt wat bij de uitvoering van het beleid de procedurele en financiële consequenties zijn voor alle betrokkenen partijen;
haar voorwaardenscheppende, toezichthoudende en uitvoerende taken op het gebied van de AMZ duidelijk vormgeeft en waar nodig ook scheidt.
4.3 Basistaken van de gemeente op het gebied van de AMZ
Op grond van de nieuwe Wet op de Archeologische Monumentenzorg (Wamz) moet de gemeente er te allen tijde voor zorgen dat bij inrichtingsplannen en besluiten over bodemingrepen de archeologische belangen in kaart zijn gebracht en dat er in het afwegingsproces zorgvuldig mee is omgesprongen. De facto werken rijks- en provinciale overheden al “Malta-conform” – tenminste sinds de invoering van het Interimbeleid (2001). Door het ontbreken en uitblijven van een formele wettelijke basis is er in de meeste provincies en gemeenten echter een beleidspraktijk gegroeid die niet op alle onderdelen recht doet aan de bedoeling van de komende Wamz. Dat wil zeggen: bij ruimtelijke ingrepen wordt in de meeste gemeenten weliswaar Malta-conform gewerkt, maar een en ander is vaak niet een bestuurlijke keuze die door de gemeente beleidsmatig onderbouwd is. Door gebrek aan kennis over de inhoud en werking van het bestel hebben veel gemeenten zich de afgelopen jaren laten leiden door het provinciale toetsingskader. Een groot deel van de Nederlandse gemeenten heeft de afgelopen jaren dan ook geen zelfstandig archeologiebeleid ontwikkeld en/of richtlijnen opgesteld voor de afhandeling van AMZ-eisen in ruimtelijke ordeningsprocedures. Ondanks dat gemeenten formeel gesproken fungeerden als bevoegd gezag inzake de AMZ, was en is het provinciaal archeologiebeleid in vele gevallen richtingbepalend voor deze gemeenten. In een aantal provincies (waaronder tot voor kort ook Noord-Brabant) is daardoor de beleidspraktijk ontstaan waarin de provincie niet alleen adviseert, maar ook sterk faciliteert bij uitvoerende taken op het terrein van de AMZ (beoordelen van PvE’s en beoordelen van gemeentelijke ruimtelijke plannen, etc.).
De (verplichte) taken en bevoegdheden van de gemeente in het nieuwe bestel kunnen als volgt worden samengevat:
De gemeente houdt bij de vaststelling van bestemmingsplannen rekening met de mogelijke aanwezigheid van archeologische waarden en verwachtingen;
In het bestemmingsplan wordt vastgelegd welke gevolgen de gemeente verbindt aan de aanwezigheid van archeologische waarden of verwachtingen bij geplande bouwactiviteiten of andere bodemverstorende activiteiten;
Via een stelsel van voorschriften en aanlegvergunningen geeft de gemeente aan welke voorwaarden zij verbindt aan ruimtelijke ingrepen in gebieden met een archeologische verwachting. Deze voorwaarden kunnen zeer uiteenlopend zijn, variërend van “geen gevolgen voor bouwen”, “eerst onderzoeken, dan bouwen” of “geen bodemverstoring, maar behoud in de bodem”.
Indien een bestemmingsplan op de voorgeschreven wijze tot stand is gekomen kan de gemeente initiatiefnemers tot ruimtelijke ingrepen opdragen archeologisch (voor)onderzoek uit te (laten) voeren;
Beslissingen van de gemeente die daaruit voortvloeien staan volgens de gebruikelijke procedures (Awb) open voor beroep en bezwaar. In dat kader is het ook van belang om te weten dat in de nieuwe wet ook rekening is gehouden met de financiële aansprakelijkheidsrisico’s voor overheden;
initiatiefnemers van bodemverstorende activiteiten kunnen verplicht worden om de kosten van archeologisch (voor)onderzoek te dragen en – als behouden niet mogelijk is – verantwoordelijk zijn voor de kosten van een opgraving (“veroorzakerprincipe” ofwel “de verstoorder betaalt”);
Het staat veroorzakers vrij de kosten van archeologisch onderzoek door te berekenen naar derden (de gemeente kan de kosten van archeologisch vooronderzoek bijvoorbeeld in de grondprijs doorberekenen, en dat geldt ook voor particuliere ontwikkelaars);
De gemeente geeft via (standaard) richtlijnen of een Programma van Eisen (PvE) aan hoe dat onderzoek dient te worden verricht. Uitgangspunt daarbij zijn de eisen zoals vastgelegd in de vigerende versie van de Kwaliteitsnorm Nederlandse archeologie (zie ook punt 10).
Het staat de initiatiefnemer van ruimtelijke ingrepen (zowel gemeente als private opdrachtgevers) vrij om voor de uitvoering van alle vormen van archeologisch onderzoek zelf een keuze te maken uit (vergunninghoudende) aanbieders op de archeologische markt. Gemeenten kunnen archeologisch onderzoek ook in eigen beheer uitvoeren. Hieraan zijn vanuit de WAMZ regels aan verbonden.
Bij de uitvoering van archeologisch onderzoek ziet de gemeente er in haar rol van bevoegd gezag op toe dat er wordt gewerkt conform de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA).
De Wamz geeft gemeenten de bevoegdheid ontheffing te verlenen voor het (laten) verrichten van archeologisch onderzoek voor kleine ruimtelijke ingrepen (≤100 m2). De wetgever stimuleert dat gemeenten de vrijstellingsgrens in de overige gebieden zoveel mogelijk zelfstandig vaststellen, afhankelijk van de plaatselijke situatie. De vastgestelde vrijstellingsgrens dient in het gemeentelijke beleidsplan inhoudelijk te worden onderbouwd en geoperationaliseerd in bestemmingsplanvoorschriften. Het kan raadzaam zijn de vrijstellingsgrens ook in de gemeentelijke archeologieverordening op te nemen.
We gebruiken noodzakelijke cookies voor je account en beveiliging. Voor anonieme gebruiksstatistieken (Google Analytics) vragen we je toestemming. Meer over cookies