Enig artikel Beleidskader VTH Milieu Leusden 2017-2020

In 2009 zijn kwaliteitscriteria ontwikkeld waaraan een VTH-organisatie moet voldoen. De gemeente Leusden heeft het voldoen aan deze eisen vastgelegd in de kwaliteitsverordening VTH welke het fundament vormt voor een adequate uitvoering van de VTH-taken. Daarnaast bevat de Bor (Besluit omgevingsrecht) bepalingen ten aanzien van het opstellen van handhavingsbeleid. De provincie Utrecht houdt toezicht (interbestuurlijk toezicht) op de uitvoering van de wettelijke taken (Besluit omgevingsrecht). Met het voorliggend VTH-beleidsplan milieu beoogt de gemeente Leusden om op adequate wijze invulling te geven aan de wettelijke VTH-taken waarin de kwaliteitscriteria centraal staan. Doel van het VTH-beleidsplan is om kwaliteit van de fysieke leefomgeving te beschermen door risicogestuurd te werken en om aan te sluiten op de kwaliteitscriteria 2.1. Dit wenst de gemeente Leusden te doen door de beleidscyclus ‘BIG-8’ te doorlopen dat als proces dient voor de uitvoering van de VTH-taken.

Om risicogestuurd te kunnen werken maakt de gemeente Leusden gebruik van de Risicomodule Milieu. Centraal in deze systematiek staat de internationaal geaccepteerde formule; RISICO = KANS (NALEVING) x EFFECT. Op basis van thema’s en variabelen wordt invulling gegeven aan de elementen ‘kans’ en ‘effect’ waarmee de risicoprofielen van de milieubranches worden berekend (prioriteitenlijst). In deze methodiek wordt tevens aangesloten op de risicobenadering van de RUD Utrecht (drietrapsbenadering) zodat beide benaderingen een weerspiegeling krijgt in de prioritering en dus uitvoering van vergunningverlening, meldingen, toezicht en handhaving. De scores op de variabelen kunnen indien nodig bijgesteld worden naar gelang de situatie waardoor de prioritering van de risicovolle branches kan wijzigen. Naast de prioritering in milieubranches zijn er ook specifiek aandachtsgebieden benoemd door de gemeente Leusden die politiek-, bestuurlijk-, en/of maatschappelijk aandacht vragen.

De gemeente Leusden streeft naar een schone, veilige en duurzame gemeente. Het doel van deze visie is het realiseren en behouden van een kwalitatief goede leefomgeving en een duurzame ontwikkeling van Leusden. Om deze visie waar te maken, heeft de gemeente Leusden de volgende doelstellingen geformuleerd in dit VTH-beleidsplan:

• - Omgevingsvergunningen activiteit milieu worden voor minimaal 95% per jaar binnen de wettelijke termijn afgehandeld.
• - Vanaf 2018 worden alle (100%) milieuaanvragen en –meldingen op basis van, nog door de RUD Utrecht op te stellen, objectieve criteria getoetst.
• - Planning en uitvoering van de periodieke milieucontroles vindt jaarlijks plaats op basis van de periodiek geactualiseerde Risicomodule Milieu.
• - Bedrijven of bedrijfscategorieën met de typering ‘achterblijver’ worden jaarlijks frequenter gecontroleerd dan andere bedrijven of bedrijfscategorieën.
• - Bedrijven of bedrijfscategorieën met de typering ‘koploper’ worden jaarlijks minder frequent gecontroleerd dan andere bedrijven of bedrijfscategorieën.
• - 70% van de Leusdense respondenten zijn jaarlijks tevreden over de dienstverlening van de RUD Utrecht (klanttevredenheidsonderzoek (KTO)).
• - Halfjaarlijks toetsen op actualiteit van het uitvoeringsprogramma en bijsturen indien wenselijk/noodzakelijk.

De doelstellingen worden op basis van indicatoren gemonitord. Het behalen van de doelen geschiedt op basis van strategieën (preventief, toezicht, sanctie en gedogen). De preventieve strategie is bedoel om te voorkomen dat bedrijven wet- en regelgeving niet naleven. Hier kan invulling aan gegeven worden door de instrumenten communicatie (voorlichting, aankondiging nieuwe wet- en regelgeving) en financieel (fiscale maatregelen/stimuleringsregelingen) in te zetten. De strategie voor vergunningverlening en meldingen krijgt uiting op basis van de effectscores uit de Risicomodule Milieu (maakt inzichtelijk waar grote gevaren zich voordoen) en de daaraan gekoppelde diepgangsniveaus voor het toetsen van vergunningen en meldingen. De strategie voor toezicht bestaat uit het toepassen van verschillende controlesoorten die, afgestemd op het risicoprofiel van de bedrijven, ingezet kunnen worden. De controlesoort richt zich op bepaalde aspecten die in het kader van milieu relevant zijn en de uitvoering daarvan in de praktijk. Ten aanzien van de sanctiestrategie volgt de gemeente Leusden de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS). Ook voor de gedoogstrategie is gekozen voor het volgen van de landelijke kaders hieromtrent.

Monitoring is belangrijk om te kunnen sturen op het operationele beleidscyclus (de ‘BIG-8’). Monitoring dient om die reden twee doelen. Allereerst kan op basis van monitoring achterhaald worden of de geformuleerde doelstellingen zijn behaald. Dit is belangrijk voor de verantwoording en de effectiviteit van het beleid. Op de tweede plaats dient monitoring het doel om gegevens/informatie te genereren die belangrijk zijn voor het eventueel bijstellen van prioriteiten en de inzet van capaciteit. Om die reden zijn per doel indicatoren bepaald waardoor het meten van doelstellingen mogelijk wordt. De monitoring van de indicatoren voedt de evaluatie. De evaluatie verzorgd op dat moment de sluiting van de BIG-8 en tevens de opening voor het opnieuw doorlopen van het cyclus. De evaluatie en de rapportage daarvan fungeert namelijk als basis voor het opstellen/aanpassen van het beleid en uiteindelijk het opstellen van het uitvoeringsprogramma. In de evaluatie dienen de volgende onderdelen gerapporteerd te worden:

• - de monitoringsresultaten van de indicatoren en op basis daarvan een analyse op het voldoen aan de geformuleerde doelstellingen;
• - analyse van het huidige en toekomstige bedrijvenbestand met daarbij de te verwachten (prognose) vergunningen;
• - inzicht in de verbetering dan wel verslechtering van het naleefgedrag van bedrijven of de kwaliteit van de fysieke leefomgeving;
• - voorstellen voor eventuele bijstellingen in beleid, het takenpakket of het bedrijvenbestand;
• - analyse van de behaalde prestaties ten opzichte van andere organisaties (andere gemeenten binnen de RUD Utrecht).

De overheid heeft op basis van de Grondwet (artikel 21) de zorgplicht voor het milieu. Hier wordt door de overheid invulling aan gegeven op grond van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) welke zijn weggelegd in het omgevingsrecht. De zorgplicht voor het milieu is een relevante taak van de overheid en daarom is het van belang om het proces alsmede het vakmanschap op een adequate wijze te laten plaatsvinden. De overheid is immers zelf verantwoordelijk voor een adequate taakinvulling van het VTH-domein. Het blijft echter subjectief wat een ‘adequate’ uitvoering van de VTH-taken betreft. Om hier betere afspraken over te maken is in 2009 de Packagedeal gesloten tussen VNG, IPO en het Rijk. Afgesproken is om kwaliteitseisen/-criteria te ontwikkelen waaraan een VTH-organisatie moet voldoen. Dit heeft uiteindelijk geleid tot de kwaliteitscriteria 2.1 en vormt het fundament om tot een adequate uitvoering van de VTH-taken te komen. De kwaliteitscriteria bestaan uit twee sets criteria. De ‘criteria voor kritieke massa’ geeft invulling aan het vakmanschap van de medewerkers VTH met betrekking tot voldoende opleiding, ervaring, kennis en het onderhouden en borgen daarvan. De ‘procescriteria’ dragen zorg voor een sluitende beleidscyclus en de kwaliteitsborging van de verschillende stappen daarin. Het doel van de kwaliteitscriteria is dan ook om de VTH-taken te professionaliseren en om de kwaliteit in de organisatie te borgen. Naast de kwaliteitscriteria verplicht de Bor (Besluit omgevingsrecht) – hoofdstuk 7 – de gemeenten om verschillende inzichten ten aanzien van handhaving vast te leggen in een beleidsplan.

Het provinciebestuur van de provincie Utrecht houdt toezicht (interbestuurlijk toezicht) op de uitvoering van wettelijke taken (waaronder het voldoen aan de kwaliteitscriteria uit het Besluit omgevingsrecht) door de gemeente Leusden. Allereerst dient de gemeente Leusden horizontale verantwoording af te leggen. Dit houdt in dat de gemeenteraad de gemeente zelf controleert en het college van B&W de verkregen informatie de provincie moet toesturen. De provincie controleert deze gegevens op het voldoen aan de wettelijk gestelde eisen. Daarnaast bezit de gemeente Leusden de kwaliteitsverordening VTH waarmee de gemeente zich committeert aan de kwaliteitscriteria 2.1. De gemeenteraad ziet toe op het voldoen aan deze criteria op basis van de aangenomen verordening. Op basis van het toesturen van de informatie kan nadere controle door de provincie uitblijven. Het is dan ook niet vrijblijvend voor de gemeente Leusden om op eigen wijze invulling te geven aan de kwaliteitscriteria.

Met het voorliggende VTH-beleidsplan milieu beoogt de gemeente Leusden om op adequate wijze invulling te geven aan de wettelijke VTH-taken waarin de kwaliteitscriteria centraal staan. Daarnaast dient dit beleidsplan ook als sturingsdocument voor het te sturen beleid ten aanzien van VTH milieu. Door bestuurlijke uitgangspunten en beleidskeuzes te beschrijven biedt de gemeente Leusden maatwerk voor de uitvoering van haar taken.

Het doel van het voorliggende VTH-beleidsplan milieu is tweeledig.

In de eerste plaats beoogt de gemeente Leusden met dit VTH-beleidsplan milieu de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te beschermen door risicogestuurd te werken waardoor datgene wat de meeste aandacht behoeft, ook de meest aandacht ontvangt. Dat vraagt een duidelijke strategie ten aanzien van toetsen van vergunningen/meldingen als ook het toezicht daarop met inbegrip van sanctionerings- en gedoogstrategieën.

In de tweede plaats is het doel van de gemeente Leusden om aan te sluiten op de kwaliteitscriteria 2.1. Dit is een set kwaliteitscriteria voor VTH-taken. De aansluiting op de kwaliteitscriteria 2.1 zorgt in dit VTH-beleidsplan milieu voor een gesloten beleidscyclus en een nationaal geaccepteerde aanpak voor de uitvoering van de VTH-taken. Hiermee voldoet de gemeente voor een belangrijk deel aan de criteria, waarop de provincie Utrecht toetst in het kader van interbestuurlijk toezicht op het Omgevingsrecht.

Het beleid dat beschreven is in dit beleidsplan geeft sturing aan de prioriteiten en aandachtsgebieden van de gemeente Leusden welke gefundeerd zijn op beleidskeuzes en -modellen.

Voorliggend VTH-beleidsplan milieu betreft een integraal plan voor vergunningverlening, toezicht en handhaving specifiek voor het taakveld milieu. Het beleid legt niet de focus op wat wettelijk (de jure) uitgevoerd dient te worden, maar legt de focus op wat de gemeente Leusden wenselijk vindt in het kader van VTH voor de planperiode van 2017-2020. Dit wensbeeld voldoet aan het wettelijk vereiste doordat het beleid invulling geeft aan de kwaliteitscriteria 2.1.

De horizontale reikwijdte drukt zich uit in de taakvelden die onderdeel vormen van dit beleidsplan. Het VTH-beleid milieu omvat de volgende taakvelden. Zoals onderstaande tabel indiceert, zijn alle taken ten aanzien van VTH milieu gemandateerd aan de RUD Utrecht. Ook het volledige inrichtingenbestand (inclusief (voormalige) provinciale bedrijven) van de gemeente Leusden is overgedragen aan de RUD Utrecht. De gemeente blijft als bevoegd gezag echter wel verantwoordelijk voor de uit te voeren taken op regionaal niveau en kan hier waar nodig sturing op geven.

De taakvelden richten zich op milieu als onderdeel van de fysieke leefomgeving. Milieu is veelomvattend en sluit daarom aan op bestaand beleid gericht op aspecten van milieu (zoals geur, hinder, lucht, geluid, bodem, asbest etc.). Deze milieuaspecten worden niet beleidsmatig beschreven in dit plan, maar vormen wel onderdeel in de probleemanalyse en het toetsingskader voor zowel vergunningen/meldingen als voor toezicht en handhaving.

Naast de horizontale reikwijdte kent dit beleidsplan ook een verticale reikwijdte; de doorwerking van het beleid naar de uitvoering. Dit beleidsplan betreft een notitie waarin de richting, duiding en visie van de gemeente Leusden is gegeven voor wat betreft de VTH-taken. Het plan geeft invulling aan de probleemanalyse, strategie en algemene principes en uitgangspunten. De vertalingsslag naar de uitvoering wordt gemaakt in het jaarlijks (vanaf 2018) op te stellen uitvoeringsprogramma VTH. De opzet van het VTH-beleid heeft plaatsgevonden door het systematisch doorlopen van een aantal stappen conform de kwaliteitscriteria VTH 2.1. Deze structuur wordt de ‘dubbele regelkring’ of ‘big 8’ genoemd en is in onderstaande figuur weergegeven.


Met dit VTH beleidsplan milieu heeft de gemeente Leusden de beleidscyclus ingevuld. Het programma voor de uitvoering vormt het hart van de cyclus. Het programma komt voort uit de probleemanalyse, prioriteiten en doelen en de daarbij gehanteerde strategie. Wat volgt uit het programma is de monitoring en verslaglegging (evaluatie). De verbetermaatregelen die voortkomen uit de evaluatie worden gebruikt als aanscherping en verbetering van de probleemanalyse en prioriteiten. Dit betekent dat dit beleidsplan voornamelijk gericht is op de set procescriteria van de kwaliteitscriteria 2.1.

De basis voor het VTH-beleid milieu is gelegd met behulp van een rekenmodel (Risicomodule). Deze Risicomodule Milieu is de grondslag (onmisbare schakel) voor het VTH-beleidsplan. In deze module zijn de risico’s doorgerekend en vertaald in prioriteiten. De Risicomodule Milieu is ten dele een uitwerking van de kwaliteitscriteria 2.1 voor vergunningen en toezicht (probleemanalyse, prioriteiten en uitvoeringsprogramma (op hoofdlijnen)).

De frequentie van het uitvoeren van de taken is risicogestuurd opgezet. Op basis van risicoanalyses zijn keuzes gemaakt welke controles met een lagere frequentie of zelfs niet hoeven worden uitgevoerd. Nationale risico’s (vanuit de Rijksoverheid gestuurd) kunnen jaarlijks invloed uitoefenen op de risico-prioritering voor het milieudomein.

Dit VTH-beleidsplan milieu kent een planperiode van 2017-2020. In deze periode kunnen vele onvoorzienbare ontwikkelingen invloed uitoefenen op het gebied van VTH. Het nieuwe regeringsbeleid kan invloed uitoefenen op het VTH-domein. Ook andere onvoorzienbare ontwikkelingen kunnen wijzigingen doorvoeren in het taakgebied. Deze wijzigingen zullen in eerste instantie voornamelijk de programmering van het toezicht beïnvloeden.

Naast onvoorzienbare ontwikkelingen is ten tijde van het schrijven van dit plan ook een omvangrijke voorzienbare ontwikkeling gaande, namelijk de Omgevingswet. De Omgevingswet bundelt 26 wetten tot één wet (de Omgevingswet). Ook de Wet VTH wordt geïntegreerd in deze Omgevingswet. Het betreft een integrale wet specifiek bedoeld voor de fysieke leefomgeving. Deze wet schrijft een nieuw instrumentarium voor waarmee de overheden de fysieke leefomgeving zullen reguleren. De werkelijke invloed van deze wet op de VTH-taken moet nog bezien worden. Het algemene kader voor bestuurlijk toezicht en handhaving blijft de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Via de Invoeringswet Omgevingswet wordt de huidige regelgeving over VTH uit de Wabo, opgenomen in afdeling 18.3 (Kwaliteitsbevordering en afstemming) van de Omgevingswet. De Omgevingswet zal naar verwachting op 1 juli 2019 het licht zien.

De gemeente Leusden is gelegen in de provincie Utrecht en ligt ongeveer 3 kilometer ten zuidoosten van Amersfoort. Naast de plaats Leusden zelf, liggen in de gemeente ook de dorpen Achterveld, Leusden-Zuid en Stoutenburg en een aantal buurtschappen. De oorsprong van de gemeente Leusden ligt niet in de huidige gelijknamige plaats, maar in buurtschap Oud-Leusden ten westen van Leusden. Pas sinds de jaren '60, '70 van de 20e eeuw komt het huidige Leusden als plaats op de kaart voor. De twee dorpen Leusbroek en Hamersveld ondergingen enkele grote uitbreidingen en werden omgedoopt in Leusden-Zuid en Leusden-Centrum. De samenvoeging van deze twee dorpsgebieden betekende het ontstaan van het huidige Leusden. De gemeente telt ongeveer 29.300 inwoners en heeft een oppervlakte van 62,02 km². Het westelijke deel van de gemeente ligt op de hellingen van de Utrechtse Heuvelrug, en is grotendeels bedekt met bos en heidevelden. De oostelijke delen liggen in de Gelderse Vallei en heeft vooral landbouwgrond.

In Leusden bevindt zich een aantal kleinere bedrijventerreinen in de nabijheid van de A28: De Horst, Princenhof, Ruigeveld, ’t Spieghel, Plantage en Buitenplaats en in de nabijheid van de Hamersveldseweg de bedrijventerreinen Paardenmaat en Ambachtsweg (zie kaart 3). In Achterveld bevindt zich het bedrijventerrein De Fliert. Aan de rand van Leusden, bij de Doornseweg, bevindt zich een defensieterrein (gemeente is geen bevoegd gezag). Uit het inrichtingenbestand blijkt dat er ongeveer 560 Wet milieubeheerplichtige bedrijven zijn. Hiervan is het grootste deel meldingsplichtig (420), een klein deel vergunningplichtig (27) en de overige bedrijven zijn niet meldingsplichtig (bron: dienstverleningsovereenkomst RUD Utrecht). Leusden heeft geen BRZO-bedrijven (Besluit risico’s zware ongevallen). Het bedrijfsleven van Leusden bestaat, naast de agrariërs in het buitengebied, voor het grootste deel uit dienstverlenende bedrijven (kantoren). Hiervan heeft een aantal bedrijven hun hoofdkantoor in Leusden. Daarnaast zijn er diverse bedrijven gevestigd zoals een afvalbedrijf, de gemeentewerf, twee LPG tankstations, autoreparatiebedrijven, transport- en opslagbedrijven, bouw/houtbedrijven, opslag gasflessen / propaan, verkooppunten voor vuurwerk, onderwijs en zorginstellingen.

De detailhandel in Leusden is geconcentreerd in en rond de drie winkelcentra (De Hamershof, De Biezenkamp en Zuidhoek) en in Achterveld in de nabijheid van de Hessenweg. Horecabedrijven zijn te vinden rond de winkelcentra, maar ook verspreid onder andere in het buitengebied. Het aantal milieuklachten in Leusden is relatief laag. De klachten die er zijn, hebben voornamelijk betrekking op geluid en geur.

In Leusden zijn er geen speciale beschermingsgebieden, zoals stiltegebieden, waterwingebieden of grondwaterbeschermingsgebieden. Er zijn geen gebieden die een speciale bescherming hebben i.k.v. de nieuwe Wet Natuurbescherming. De hoofdinfrastructuur in Leusden bestaat uit provinciale en gemeentelijke wegen. Er zijn twee afritten van en naar de A28. In verband met het autotransport van en naar het bedrijf Pon wordt gebruik gemaakt van een spoorlijn, het zogenaamde Ponlijntje. Door Leusden loopt een 66,2 bar hogedruk gasleiding noord-zuid (zie kaart 1). In het gasdruk meet- en regelstation aan de Arnhemseweg wordt een 40 bar hogedrukgasleiding afgesplitst die via de noordkant van Leusden-zuid door de wijk Tabaksteeg in zuidelijke richting loopt. Daarnaast is er een route transport gevaarlijke stoffen aanwezig (vastgesteld gemeenteraad Leusden d.d. 14-11-2013) (zie kaart 2).

De gemeente Leusden heeft de volgende milieutaken aan de Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht uitbesteed (zowel basistaken als een aantal plustaken). Het gaat om het milieudeel van de omgevingsvergunning, toezicht en handhaving voor alle Wet milieubeheer plichtige bedrijven (totale inrichtingenbestand), het op verzoek afhandelen van milieuklachten en uitvoeren van geluidmetingen, de milieuklachtentelefoon, het ketentoezicht, het uitvoeren van het Besluit Bodemkwaliteit en het verstrekken van bodeminformatie.

Bij de gemeente is de regiefunctie belegd voor de milieutaken die door de RUD Utrecht worden uitgevoerd. Dit houdt in aansturing van en afstemming met de RUD over de uitvoering van deze taken.




Het doel van de probleemanalyse is om inzichtelijk te maken waar zich welke risico’s voordoen om op basis daarvan sturing te geven aan de inspanningen van vergunningverlening, toezicht en handhaving. De probleemanalyse is daarmee de basis voor het stellen van prioriteiten, het formuleren van doelstellingen en het uitvoeringsprogramma. De probleemanalyse is zowel beschrijvend (kwalitatief) als cijfermatig (kwantitatief) uitgevoerd.

De Risicomodule Milieu verschaft meer inzicht over risicovolle milieubranches. Uit economisch oogpunt kan niet aan alle bedrijven evenveel aandacht worden gegeven. Ook spreekt het voor zich dat niet alle bedrijven vanuit het oogpunt milieu even belangrijk zijn. Om die reden is gekozen voor een systematiek om in de veelheid van bedrijven/branches een zekere prioritering aan te brengen. Hiervoor wordt de Risicomodule Milieu gebruikt. Dit is een objectief model dat uitgaat van risico’s die optreden bij de verschillende onderdelen.

Centraal in de systematiek van de Risicomodule Milieu staat de formule; RISICO = KANS x EFFECT. Deze formule is een internationaal geaccepteerde en veel gebruikte methode om een adequate inschatting te kunnen maken van de benodigde prioriteit. De elementen [KANS] en [EFFECT] zijn ingevuld door middel van thema’s en variabelen. De thema’s zijn standaard in deze methodiek, de variabelen zijn per taakveld verschillend. Aan de variabelen zijn scores toegekend die uitdrukking geven aan het risico van een bepaalde milieubranche. De methodiek voor prioriteitsstelling is gevuld met de specifieke gegevens van de gemeente Leusden. De kans wordt in het model weergegeven als ‘naleving’. Deze wordt net als bij het effect, bepaald aan de hand van thema’s en variabelen. In bijlage I zijn de thema’s en variabelen voor het taakveld milieu weergegeven.

Gemeente Leusden stelt beleid op en kent een eigen methodiek om risicoprofielen inzichtelijk te maken (Risicomodule Milieu). Ten aanzien van de naleving van bedrijven kent de RUD Utrecht een eigen categorisering t.a.v. het individuele naleefgedrag van een bedrijf. Deze categorisering stuurt op de programmering van het milieutoezicht. Op basis van een drietrapsbenadering worden bedrijven ingedeeld in de volgende categorieën:

• - Koplopers; kunnen een aangepaster ruimere planningsdatum krijgen.
• - Volgers; houden in principe hun reguliere frequentie.
• - Achterblijvers; worden jaarlijks gecontroleerd.

Deze categorisering en de gevolgen daarvan is ongeacht de aard van het bedrijf of de instelling. In deze methode wordt het volgende principe gehanteerd: goed naleefgedrag wordt beloond door koplopers minder frequent te bezoeken, tenzij bedrijven in de hoogste gevaarcategorie zijn ingedeeld.

In de programmering van het milieutoezicht is het van belang dat beide methodieken een weerspiegeling krijgen in het programma voor milieutoezicht. Uitgangspunt hierin is dat zoveel als mogelijk risicogestuurd geprogrammeerd wordt op basis van de Risicomodule Milieu waardoor de frequentie de lijn van risicoprioritering volgt (in hoofdlijnen). In deze risicoprioritering worden vervolgens allereerst de bedrijven die als ‘achterblijvers’ zijn aangemerkt, gecontroleerd. De achterblijvers worden hiermee naar voren gehaald op basis van naleefgedrag. Hierdoor wordt invulling gegeven aan de drietrapsbenadering van de RUD Utrecht alsmede aan de risicoprofielen uit de Risicomodule Milieu. Van belang is wel dat de RUD Utrecht registreert welke bedrijven in welk jaar gecontroleerd worden. Dit is van belang om over een langere periode wel alle bedrijven te kunnen controleren zodat bedrijven met een lager risicoprofiel wel onderworpen wordt aan een controle.

De essentie van vergunningverlening is toetsen aan de wetgeving en kaderstellende regels voor de uitvoering vastleggen. Met behulp van de Risicomodule Milieu is een analyse gemaakt van de negatieve effecten. Deze negatieve effecten maken onderdeel uit van het toetsingsbeleid voor vergunningen en meldingen (zie paragraaf 4.3). Onderstaand is door middel van de groene stippellijn de analyse van de negatieve effecten weergegeven.


De negatieve effecten van de branches indiceren welke mogelijke gevolgen gepaard gaan bij verschillende aanvragen/meldingen. Dit kan worden gezien als basisaanpak voor vergunningverlening; men wil immers negatieve gevolgen minimaliseren en waar mogelijk elimineren. Op basis van de effectscore is op deze wijze te achterhalen welke onderdelen/aspecten van een bepaalde vergunningaanvraag (grote) negatieve gevolgen teweeg kunnen brengen, op basis van de thema’s en variabelen uit in de Risicomodule Milieu. Vergunningverlening en meldingen kunnen om die reden worden gezien als een preventieve toetsing: toetsing voorafgaand aan de uitvoering van de milieuactiviteit(en). In bijlage I zijn de thema’s en variabelen voor het taakveld milieu weergegeven.

De lijst op de volgende pagina geeft een overzicht van de branches (bedrijfscategorieën) die voorkomen in de gemeente Leusden met de bijbehorende effectscores. Een volledige weergave van de risicoprioritering van de branches van de gemeente Leusden inclusief aantallen is weergeven in bijlage II.

De essentie van toezicht & handhaving is om naleving op wet- en regelgeving te waarborgen. Het gaat hier dus onder andere om de regels die in de vergunning of melding zijn vastgelegd. De probleemanalyse voor toezicht & handhaving is, net als voor vergunningverlening (zie paragraaf 2.3) uitgevoerd met behulp van de Risicomodule Milieu. Het verschil tussen de analyse voor vergunningverlening en de analyse voor toezicht & handhaving is dat bij toezicht & handhaving de kans op het negatieve effect mede bepalend is. In andere woorden, de kans (lees: naleving) op de overschrijding van regels bepaalt de mate waarin de negatieve effecten kunnen optreden en bepaalt daarmee het risico. Zie de oranje stippellijn voor het analyse risicoanalyse (volgende pagina).


De effecten en de naleving van de branches indiceren welke risico’s optreden bij verschillende branches. Dit kan worden gezien als het probleem voor toezicht & handhaving; het niet of minder goed naleven van wet- en regelgeving vergroot de kans op negatieve effecten (= risico). Op basis van de risicoscore (RISICO = KANS X EFFECT) kan worden achterhaald welke branches grote risico’s met zich meebrengen. Tevens kan worden achterhaald waar het risico zich voordoet (effect of naleving) en welke variabelen hiertoe bij hebben gedragen. Hierdoor kan per branche inzichtelijk worden gemaakt waar zich grote problemen voordoen. Toezicht & handhaving wordt daarom gezien als actieve toetsing; toetsing tijdens of na de uitvoering van de activiteiten. In bijlage I zijn de thema’s en variabelen voor het taakveld milieu weergegeven. In de volgende paragraaf (paragraaf 2.5) is een overzicht weergegeven van de branches die voorkomen in de gemeente Leusden met de bijbehorende risicoscores (effectscores x nalevingsscores). Deze lijst is namelijk ook leidend in het risicogestuurd werken en vormt daarmee de prioriteiten voor het programma.

Zoals hiervoor aangegeven bepaalt de effectscores en de nalevingsscores uiteindelijk het risicoprofiel van de branches. Omdat elke branche een eigen risicoprofiel kent, is het mogelijk deze te rangschikken op basis van een risicoprofiel. Hierdoor ontstaan de prioriteiten (per branche) voor het VTH milieudomein. Naast de prioriteiten voortvloeiende uit de Risicomodule Milieu zal ook op basis van de drietrapsbenadering bedrijfsspecifiek aandacht worden gegeven aan de risico’s (zoals beschreven in paragraaf 2.2.). De Risicomodule Milieu kent op basis van het risicoprofiel automatisch een verdeling in risicoklassen. De volgende risicoklassen worden onderscheiden.

Onderstaande lijst geeft een overzicht van de branches die voorkomen in de gemeente Leusden met de bijbehorende risicoprofielen (gerangschikt). Een volledige weergave van de risicoprioritering van de branches van de gemeente Leusden inclusief aantallen is weergeven in bijlage II.

De risicoprofielen worden bepaald aan de hand van de thema’s en variabelen (zie ook bijlage I). De thema’s alsmede de variabelen kunnen aan de hand van wegingsfactoren extra zwaar meewegen in de bepaling van het risico. Dit is wenselijk indien er bestuurlijke- dan wel maatschappelijke aandachtsgebieden zijn die specifiek voor de gemeente Leusden van belang zijn (zie paragraaf 2.6). De wegingsfactoren voor de thema’s zijn uitgedrukt in percentages en de wegingsfactoren voor de variabelen zijn uitgedrukt in absolute getallen. De gemeente Leusden heeft de volgende weging aangenomen per thema en variabele.

De gemeente Leusden heeft ten aanzien van de thema’s onder ‘effecten’ aangegeven de ‘Fysieke Leefomgeving’ belangrijk te vinden en daarom zwaarder te wegen gevolgd door ‘Volksgezondheid’. ‘Duurzaamheid’ en ‘Hinder & Leefbaarheid’ zijn gelijkwaardig gewaardeerd. “Handhaving dient ter borging van de veiligheid en gezondheid en ter voorkoming van gevaar, hinder en overlast” (Oplegnotitie Integraal Handhavingsbeleid 2015, gemeente Leusden). Bij de handhaving wordt gekeken naar de mogelijke effecten van de overtreding (aanzienlijk dreigend / onomkeerbaar effect versus vrijwel nihil effect).

Deze weging van de aspecten is verwerkt in de risicomodule. Hiermee wordt recht gedaan aan de aandachtsgebieden, zoals de Wabo-risicothema’s. Hierdoor scoren intensieve veehouderij en LPG-tankstations het hoogste. Daarnaast vinden er aspectcontroles plaats op Hinder & Leefbaarheid en Duurzaamheid, zoals geluidcontroles bij horeca of energiecontroles bij kantoren.

Aanvullend op de geprioriteerde risico’s (conform de Risicomodule) kunnen er maatschappelijke-, bestuurlijke-, en politieke belangen zijn. Deze belangen verdienen extra aandacht tijdens de uitvoering van de taken. Ten dele worden deze meegenomen in de wegingsfactoren. Echter, er kan ook op andere wijze meer aandacht aan gegeven worden, losstaand van het risicoprofiel. Onderstaand wordt een overzicht gegeven van de aandachtsgebieden van de gemeente Leusden.

Gemeente Leusden heeft de volgende visie voor ogen met betrekking tot het milieudomein als onderdeel van de fysieke leefomgeving:


Vergunningverlening is geen doel op zich, maar beoogt een doel te realiseren. Dit doel moet realistisch en meetbaar zijn. Hierbij is het logisch dat het doel van vergunningverlening ook bijdraagt aan de visie van de gemeente; daar waar de gemeente voor staat. De visie is daarentegen abstract (niet-specifiek). De doelen ten aanzien van vergunningverlening betreffen outputdoelen; doelen gericht op aantallen/resultaten.


Om meetbaar te maken hoe de vergunningverlening wordt uitgevoerd, zijn percentages opgenomen. Omdat er altijd uitzonderingen zijn waardoor afwijking gegrond is, is een afhandeling van 100% binnen de wettelijke termijn waarschijnlijk niet haalbaar. Het toetsingsprotocol vormt de basis om alle aanvragen en meldingen op eenzelfde manier te behandelen. Hiermee is de werkwijze transparant en eenduidig. Met het percentage van 95 % is aansluiting gezocht bij de programmabegroting RUD 2018.

De wijze waarop de outputdoelen worden gemeten (op basis van indicatoren), de wijze waarop het wordt gemonitord alsmede wat met de uitkomsten hiervan wordt gedaan, zijn beschreven in hoofdstuk 6.

Net als bij vergunningverlening is ook toezicht & handhaving geen doel op zich, maar beoogt het een doel te realiseren. Ook dit doel dient bij te dragen aan de visie van de gemeente. In de doelen van toezicht & handhaving is onderscheid gemaakt in kwaliteitsdoelen (verbeteren milieuveiligheid) en naleefdoelen (naleefpercentage/gedrag).


De risicomodule is de basis waarop risicogestuurd handhaven is gebaseerd. Deze risicomodule geeft per branche weer waar de grootste risico’s zijn en waar de prioriteit zou moeten liggen. Hiermee kan worden onderbouwd waarom bepaalde bedrijven vaker worden gecontroleerd dan andere. De planning en uitvoering kan hier op worden gebaseerd.


Op basis van de methodiek van de Risicomodule Milieu (paragraaf 2.2) wordt deze drietrapsbenadering separaat aan de prioriteiten voortvloeiend uit de Risicomodule Milieu gehanteerd om zodoende ook bedrijfsspecifiek bijzonderheden te kunnen integreren in de benadering voor toezicht. Bedrijven die de regels minder goed naleven dan bedrijven (binnen dezelfde bedrijfscategorie) die beter scoren op naleefgedrag, worden vaker gecontroleerd. Dit is het gevolg van de hogere risico’s die een slechter naleefgedrag met zich meebrengt.

De wijze waarop de kwaliteits- en naleefdoelen worden gemeten (op basis van indicatoren), de wijze waarop het wordt gemonitord alsmede wat met de uitkomsten hiervan wordt gedaan, zijn beschreven in hoofdstuk 6.

Naast de specifieke doelen voor vergunningverlening en toezicht & handhaving kent de gemeente Leusden ook enkele overkoepelende doelen; doelen van toepassing op zowel het vergunningverleningstraject als op het toezicht- & handhavingstraject. De procesdoelen hebben betrekking op de dienstverlening van de RUD Utrecht terwijl de inputdoelen betrekking heeft op formatie/financiën.


Door een vinger aan de pols te houden op de uitvoering van het uitvoeringsprogramma, kan geconstateerd worden of bijsturing van de uitvoering gewenst is. Door dit met enige regelmaat (halfjaarlijks) te toetsen, wordt recht gedaan aan risicogestuurd handhaven. De RUD Utrecht neemt de uitvoering van de taken op zich en is continue bezig om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. Om te meten of de dienstverlening goed is, wordt door de RUD Utrecht klanttevredenheidsonderzoeken uitgevoerd. Voorheen gebeurde dit namens de provincie Utrecht. Op dit moment wordt onderzocht op welke wijze dit verdere invulling kan krijgen.

Zaken omtrent formatie en financiën zijn geregeld in de dienstverleningsovereenkomst (DVO) tussen gemeente Leusden en de RUD Utrecht dat jaarlijks wordt opgesteld.

Naleving heeft betrekking op de houding en gedrag van bedrijven. Er zijn meerdere mogelijkheden om als bevoegd gezag op te treden om de naleving van wet- en regelgeving te waarborgen. Dit kan op verschillende momenten in het vergunningen- en toezichttraject. Afhankelijk van de situatie kan dan gekozen worden voor een bepaalde strategie, maar veelal zal er een combinatie plaatsvinden van verschillende strategieën. De uitvoering van de nalevingsstrategie is niet enkel een exercitie van de RUD Utrecht, maar betreft een samenwerking met andere handhavingspartners op basis van gemaakte afspraken. Onderstaand model geeft weer welke strategieën onderscheiden worden.


De preventieve strategie is bedoeld om te voorkomen dat bedrijven wet- en regelgeving niet naleven. Door preventief hier op in te spelen kan worden voorkomen dat overtredingen ontstaan.

De toezichtstrategie is een middel/strategie om te bepalen welke (vervolg)strategie (preventie, sanctie of gedogen) ingezet moet worden om eventuele overtredingen een halt toe te roepen. Deze strategie richt zich om die reden specifiek op het naleefgedrag en de gedragsmotieven van de bedrijven om al dan wel wet- en regelgeving na tel even. In de Risicomodule Milieu is hiervoor de Tafel van Elf opgenomen. De Tafel van Elf bestaat uit de volgende onderdelen/variabelen:

• - Kennis van regels
• - Kosten/baten
• - Mate van acceptatie
• - Normgetrouwheid doelgroep
• - Informele meldingskans
• - Controlekans
• - Selectiviteit
• - Sanctiekans
• - Sanctie-ernst

Deze variabelen geven branche specifiek uiting aan de beweegredenen om al dan wel na te leven op wet- en regelgeving die voor de desbetreffende branche relevant zijn. De gemeente Leusden heeft in dit kader onderscheid gemaakt in toezichtstrategie voor het vergunningverleningstraject (paragraaf 4.3) en voor het toezichttraject (paragraaf 4.4). Reden hiervoor is dat de aanpak hierin verschilt.

De sanctiestrategie is een aanpak/strategie die gebruikt wordt bij het constateren van overtredingen. De sanctie kan dan twee doelen dienen. Ten eerste kan het ervoor zorgen dat de overtreding ongedaan wordt gemaakt. Ten tweede kan het een preventief karakter hebben door een te borgen dat de overtreding in de toekomst niet weer zal plaatsvinden.

Ondanks dat het uitgangspunt in beginsel handhaving is, zijn er situaties waarvoor een gedoogconstructie zich leent. Zo kan bijvoorbeeld met zich op legalisatie ervoor gekozen worden (tijdelijk) de illegale situatie te gedogen. Principe is en blijft om op te treden tegen overtredingen die zijn begaan (zie bijlage IV).

Omdat naleving betrekking heeft op het gedrag van bedrijven ten aanzien van regels, is het van belang dat de bedrijven voorgelicht en gestimuleerd worden om wet- en regelgeving na te leven. Op basis van de nalevingstabel in de Risicomodule Milieu kan achterhaald worden of een preventieve aanpak wenselijk is (bijvoorbeeld op basis van kennis van regels, kosten/baten, mate van acceptatie, etc.). Er kunnen twee instrumenten onderscheiden worden die als preventief middel kan worden ingezet door de gemeente Leusden, namelijk: communicatief en financieel.

Goede voorlichting van bedrijven kan resulteren in een betere bekendheid en herkenbaarheid van geldende wet- en regelgeving. Dit kan op zijn beurt weer leiden tot een betere naleving. Echter, het instrument communicatie is dan enkel effectief op het moment dat het desbetreffende bedrijf geen kennis van wet- en regelgeving heeft. Indien een bedrijf (bijvoorbeeld) om financiële redenen de wet- en regelgeving niet naleeft, dan is een communicatief instrument niet daadkrachtig. Op basis van de Risicomodule Milieu (Tafel van Elf) kan bekeken worden voor welke bedrijven/branches deze inzet nuttig kan zijn. Communicatie kan tijdens het toezichtproces plaatsvinden in het kader van uitleg/onderbouwing, maar kan ook uiting krijgen in georganiseerde bijeenkomsten rondom nieuwe wetgeving.

Er zijn ook financiële middelen om voor preventieve naleving te zorgen. Hier valt dan te denken aan stimuleringsregelingen en subsidies. Door bedrijven financieel te steunen kan worden gewaarborgd dat bedrijven wet- en regelgeving naleven. Er kan gebruik worden gemaakt van landelijke regelingen/subsidies/fiscale maatregelen om energiebesparing te realiseren waardoor bedrijven eerder bereid zijn hier aan meer te werken. Op basis van toelichtingen tijdens milieucontroles kan dit onder de aandacht gebracht worden. Bedrijven maken immers bij de keuze over het gedrag een kosten/batenafweging.

Ook juridische sancties kunnen een preventief karakter hebben en kunnen om die reden ook deels worden gezien als preventieve strategie. Paragraaf 4.5 gaat in op de sanctiestrategie en geeft hier uiting aan. Uitwerking en inzet van de instrumenten worden beschreven in de op te stellen vergunningen-, toezicht- en handhavingsprogramma’s.

De gemeente Leusden streeft ernaar om in 2018 te beschikken over objectieve criteria waaraan vergunningen en meldingen kunnen worden getoetst. De RUD Utrecht draagt er zorg voor dat deze objectieve criteria in afstemming met de andere RUD Utrecht partners worden opgesteld, waardoor uniformiteit binnen het werkgebied van de RUD Utrecht is gewaarborgd. Bij het opstellen van deze criteria zal rekening worden gehouden met het onderstaande.

De probleemanalyse van vergunningverlening (zie paragraaf 2.3) laat zien dat ten aanzien van vergunningen en meldingen de potentiële negatieve effecten leidend zijn. Het toetsingskader is verregaand vastgelegd in Europese of landelijke wet- en regelgeving en door beleidsrichtlijnen op Europees (bijv. IPPC, BREF’s en NEC), landelijk (bijv. BBT, Actieplan fijn Stof, LAP, Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit) en provinciaal (bijv. PMV) niveau. Naar mate de potentiële negatieve effecten van een aangevraagde vergunning en/of een ingediende melding toenemen, zal eerder de conclusie zijn dat een van de vele kaders van toepassing is, waardoor de aandacht voor dat product dientengevolge toeneemt.

Verandering in die veelal door andere overheden opgestelde kaders kunnen leiden tot de noodzaak om vergunningen, c.a. te actualiseren. Bij de uitvoering daarvan is een twee sporen beleid ontwikkeld. In de eerste plaats wordt de wijziging beoordeeld op de mogelijke gevolgen en impact op inrichtingen binnen de gemeente Leusden als onderdeel van het gehele RUD-werkgebied. Bezien wordt of de wijziging aanleiding moet zijn tot aanpassen van een vergunning, c.a. of dat een andere actie nodig of gewenst is.

Daarnaast wordt standaard bij een controle van een bedrijf de adequaatheid van de vergunningsituatie beoordeeld. Dat wil zeggen dat de dekkendheid (is voor alle activiteiten vergunning verleend) en de toereikendheid (zijn de voorschriften, c.a. nog actueel) wordt beoordeeld. Bij die beoordeling wordt uiteraard uitgegaan van de nieuwste regelgeving en wordt voor zover mogelijk al geanticipeerd op toekomstige regelgeving.

Afhankelijk van de resultaten van dit alles wordt per individueel geval dan wel projectmatig de vergunningsituatie geactualiseerd. In sommige gevallen vindt actualisatie plaats tijdens een vergunningprocedure, doordat gelijktijdig vanuit het bedrijf de behoefte bestaat (bijv. door een gewenste uitbreiding) om een revisie- of veranderingsvergunning aan te vragen.

De probleemanalyse van toezicht & handhaving (zie paragraaf 2.4) laat zien dat ten aanzien van toezicht & handhaving de risicoscores (= KANS X EFFECT) leidend zijn. Gemeente Leusden wil deze ‘risico’s’ eveneens strategisch beheersen door risicogestuurd te gaan werken. De risico’s geven aan welke objecten/bedrijven grote risico’s met zich meebrengen en waar dus toezicht een belangrijkere rol speelt. De strategie hierin is om de capaciteit daar in te zetten waar de risico’s (zowel negatieve effecten als het nalevingsgedrag) het grootst zijn. De gemeente Leusden beoogt dit te doen door de controlesoort en de frequentie daarvan af te stemmen op het risico van het bedrijf/de branche op basis van de Risicomodule Milieu. De keuze voor de controlesoort hangt af van de aspecten waar de effecten groot zijn en van de aspecten waarop de naleving slecht is. Onderstaand worden de onderscheiden controlesoorten beschreven. In de praktijk is een combinatie van controles mogelijk.

Dit zijn controles die op basis van een jaarprogramma plaatsvinden. De aantallen controles per branche of milieucategorie worden vastgesteld op basis van de resultaten uit de risicomodule en de controlefrequenties. In de regel worden alle aspecten respectievelijk de gehele vergunning getoetst. Overigens kan ook planmatig een deelcontrole of administratieve controle (aan de hand van over te leggen rapportages) worden ingepland.

Controle op één of meerdere milieu-aspecten. Op basis van bijvoorbeeld klachten, meldingen, calamiteiten of verandering van wet- en regelgeving worden deze controles ‘ad hoc’, in afwijking van de planning, uitgevoerd. Voorbeelden zijn controles naar aanleiding van klachten op het aspect geluid, geur of afvalwaterlozing.

Soms vindt toezicht projectmatig plaats. Hiervoor kan aanleiding bestaan als het een bepaald actueel onderwerp betreft (landelijke prioriteit of nieuwe wetgeving) of als er sprake is van een samenwerkingsactiviteit. De landelijke 24 uur handhavingsactie is een dergelijk project.

Daarnaast wordt in samenwerking met andere partners toezicht gehouden op grondstromen en afvalstromen. In het kader van het (illegale) handelingen met grond (Besluit bodemkwaliteit) voert de RUD Utrecht projectmatig surveillances uit.

Hierbij moet gedacht worden aan samenwerking bij het toezicht op meerdere typen regelgeving. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij ketencontroles (bij afvalinrichtingen of bij grondstromen) of een inrichtingscontrole waarbij meerder bevoegde instanties zijn betrokken. Te denken valt ook aan controles in samenwerking met de brandweer en bouw- en woningtoezicht. Bij vuurwerkopslagen en de zogenaamde brandweer aandachtsbedrijven controleren toezichthouders van de RUD Utrecht samen met toezichthouders van de brandweer deze opslagen en bedrijven.

Binnen de milieuregelgeving worden vaak schriftelijke bewijzen gevraagd van keuringen van installaties en bodem beschermende voorzieningen. Daarnaast vallen controles van tekeningen, berekeningen, bodemrapporten en onderhoudsrapporten hieronder.

Voor de uitvoering van toezicht op naleving van het Besluit bodemkwaliteit worden veldcontroles gedaan. Daarbij wordt actief gezocht naar (grond)werken die niet zijn gemeld en wordt gecontroleerd of (grond)werken overeenkomstig de gedane melding worden uitgevoerd. Ook bij bodemsanering vinden dergelijke controles plaats.

Op initiatief van de provincie Utrecht worden regelmatig milieuvluchten uitgevoerd waarbij vanuit een helikopter/vliegtuig controlefoto’s worden gemaakt. Door gericht vanuit de lucht inrichtingen en gebieden te bekijken kunnen overtredingen geconstateerd worden. Voordeel is dat een goed overzicht kan worden gegeven van een locatie. Ten behoeve van de voorbereiding leveren toezichthouders op basis van een format gedetailleerde info aan (zoals een duidelijke locatieomschrijving, voor welke wetgeving de foto‘s genomen moet worden, of dat wellicht in plaats van overzichtsfoto’s, detailfoto‘s wenselijk zijn).

In alle gevallen is na constatering van een overtreding uit de lucht nog controle ter plaatse noodzakelijk.

De keuze voor de controlesoorten alsmede de frequentie daarvan is afhankelijk van de prioriteiten voortvloeiend uit de Risicomodule Milieu. Daarnaast wordt ook op basis van de categorieën ‘koplopers’, ‘volgers’ en ‘achterblijvers’ van de RUD Utrecht bepaalt welke bedrijven gecontroleerd worden.

In de komende periode zal de RUD Utrecht in het kader van Informatie Gestuurde Handhaving (IGH) samen met de andere deelnemers van de RUD Utrecht nader onderzoeken hoe we de uitvoering van het toezicht verder vorm kunnen geven, door bijvoorbeeld het gebruik van checklisten.

De sanctiestrategie is bepalend voor de wijze waarop de RUD Utrecht optreedt bij geconstateerde overtredingen. Het doel is om de overtreding weg te nemen en/of om herhaling te voorkomen. De RUD Utrecht wenst om uniform op te treden tegen overtredingen van de milieuwetgeving. De gemeente Leusden heeft om die reden de landelijke handhavingsstrategie (LHS) vastgesteld (op 7 juli 2015, kenmerk: 252682) die door de RUD Utrecht wordt uitgevoerd conform het leidraad landelijke handhavingsstrategie.

Naast de corrigerende en straffende werking van de strategie kent de sanctiestrategie ook een preventieve rol. Het opleggen en uitvoeren van sancties kunnen zorgen voor betere naleving van regels bij anderen. In bijlage III is een toelichting op de handhavingsmatrix gegeven. In deze toelichting wordt ingegaan op het gebruik van de handhavingsmatrix en de verschillende interventiemogelijkheden. Onderstaand is de sanctiestrategie weergegeven in tabelvorm.


Bij gedoogsituaties dient te worden aangesloten bij de huidige (constante) jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd om (op grond van een belangenafweging) van handhavend optreden af te zien. Dat kan zich voordoen als sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoord te worden afgezien”. Het landelijke beleidskader inzake gedogenIBestaande uit de ‘eerste gedoogbrief’ van de ministers VROM en Verkeer en Waterstaat van 28 mei 1990, TK 1989-1990, 21 137, nr. 269, de ‘tweede gedoogbrief’ van de ministers van VROM en Verkeer en Waterstaat van 10 oktober 1991, onder de titel ‘Gezamenlijk beleidskader in zake het terugdringen van het gedogen van milieu-overtredingen’, TK 1991-1992, 22 343, nr. 2 en de kabinetsnota ‘Grenzen aan gedogen’, TK 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2. opgesteld destijds door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en de Minister van Verkeer en Waterstaat en de jurisprudentie van de bestuursrechter zijn als uitgangspunt gebruikt bij het opstellen van dit hoofdstuk. Aan het landelijke beleidskader voor gedogen kunnen geen rechten worden ontleend.

Het motto vanuit de preventie is: ‘Handhaven is goed, maar preventie is beter.’ Wanneer toezicht echter tot handhaven leidt is daadwerkelijk handhaven de regel en gedogen de uitzondering. Uitsluitend met uitzicht op legalisatie en/of opheffen van de strijdigheid kan in een dergelijke situatie het middel gedogen onder voorwaarden uitkomst bieden en aanvaardbaar worden ingezet. Op de juiste wijze ingezet, kan gedogen dan zorgen voor de nodige flexibiliteit die in de sfeer van een bepaald normencomplex noodzakelijk is. In bijlage IV is een verdere uitwerking van de gedoogstrategie opgenomen.

De uitvoering van de in dit plan beschreven taken geschiedt door de RUD Utrecht. Echter, de gemeente Leusden blijft bevoegd gezag voor deze taken. Afstemming is daarom noodzakelijk om het verwachtingspatroon van beide partijen gelijk te stemmen.

De aandachtsgebieden worden door de gemeente kenbaar gemaakt in het beleidsplan waarbij is aangegeven op welke wijze de focus op deze aandachtsgebieden wordt door vertaald in de programmering. Dit wordt vervolgens door de RUD Utrecht uitgevoerd. De prioriteiten worden op basis van de periodiek geactualiseerde Risicomodule Milieu automatisch gegenereerd. De prioriteitenlijst wordt risicogestuurd met toezicht uitgevoerd met inbegrip van de ‘achterblijvers’ van de RUD Utrecht. De RUD Utrecht stelt het uitvoeringsprogramma op basis van deze gegevens op en legt dit ter acceptatie voor aan de gemeente Leusden. Het rapporteren en verantwoorden geschiedt op basis van de beleidscyclus en de monitoring en evaluatie (hoofdstuk 6). Bijsturing van vindt dan ook voornamelijk plaats op de evaluatie/jaarverslagen van het beleid.

Er kunnen zich situaties voordoen waarbij afgeweken wordt van de prioriteitenlijst. Indien een dergelijke situatie zich voordoet dient de RUD Utrecht dit onderbouwd te melden aan de gemeente Leusden op het moment van afwijken en dient de RUD Utrecht dit tevens onderbouwd in de kwartaal-/jaarrapportages op te nemen. Ook indien de gemeente wenst af te wijken van de prioriteitenlijst dient in goed overleg dit afgestemd te worden met de RUD Utrecht.

De gemeente Leusden zorgt in de voorbereiding en uitvoering van haar vergunning-, toezicht en handhavingstaken voor interne en externe afstemming voor alle procesfasen. Dit betreft grotendeels de communicatie en aansturing van de VTH milieutaken door de RUD Utrecht. Maar ook bij een samenloop bij procedures rondom de omgevingsvergunning activiteiten ‘bouwen’ en ‘milieu’.

Specifiek voor toezicht en handhaving vindt er afstemming plaats door de RUD Utrecht met Politie en het Functioneel Parket. De RUD Utrecht komt in haar praktijk in aanraking met de situaties waarin meerdere organisaties tegelijkertijd handhavingsbevoegd zijn of waarin meerdere organisaties na elkaar handhavingsbevoegd zijn (ketenbeheer). De communicatie met de Veiligheidsregio Utrecht (VRU) is veelal specifiek gebonden aan procedures rondom vergunningverlening en toezicht en handhaving.

Gemeente Leusden neemt met alle samenwerkende handhavingspartners binnen de provincie Utrecht deel aan het Provinciaal milieu overleg. Op basis van dit overleg wordt jaarlijks door de provincie een Samenwerkingsprogramma VTH opgesteld met daarin de bestuurlijk vastgestelde prioriteiten voor de komende periode.

De RUD Utrecht werkt in de dagelijkse praktijk samen met andere VTH-partners. De intensiteit van samenwerking en de mate waarin de samenwerking structureel is ingericht verschilt. De RUD werkt in toenemende mate samen (bijv. met de ODRU), waarbij de samenwerking niet op basis van een samenwerkingsovereenkomst plaatsvindt. Onderstaande tabel geeft de samenwerkingspartners weer en geeft waar mogelijk inzicht in de samenwerkingsafspraken.

Het VTH-beleid milieu dat in dit plan uiteengezet, dient vertaald te worden naar uitvoering. Deze vertaling vindt plaats in het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma. In dit hoofdstuk zijn, op basis van het beleid, uitgangspunten gegeven voor het opstellen van het uitvoeringsprogramma inclusief de betekenis voor de gemeente Leusden. Deze uitgangspunten zijn geldend voor de gehele planperiode (2017-2020).

• - Op basis van berekende effectscores wordt bepaald welke capaciteit ten aanzien van vergunningen en meldingen wordt ingezet per taak (risicogestuurde aanpak).
• - De toetsingsmomenten en de leer daaruit vormen de basis voor het houden van toezicht.
• - Meer toezicht buiten en op basis van risicogestuurde aanpak (nadruk komt minder te liggen op reactief toezien/handhaven).
• - Op basis van berekende risico’s wordt bepaald welke toezicht- en handhavingscapaciteit wordt ingezet per taak (risicogestuurde aanpak).
• - De handhavingsstrategie is leidend in het afwegingsproces over de inzet van handhavingsstappen en wordt stringent gehanteerd.
• - Medio 2018 gaat de RUD Utrecht starten met IGH (informatiegestuurd handhaven) als integraal onderdeel van de methodiek van handhaven.
• - Het doorlopen van de ‘BIG-8’ heeft een lerend effect op de uitvoering van VTH-taken (opbouwen van ervaring).
• - Risicogestuurd VTH biedt meer inzicht in de beweegredenen van bedrijven voor het mogelijk niet naleven van beleid, wet- en regelgeving.
• - Meer transparantie in risico’s, prioriteiten, werkprocessen en capaciteit resulteert in een doelbewuste afweging van werkzaamheden waardoor een betere verantwoording kan worden afgelegd ten aanzien van de gemaakte keuzes.

Monitoring is belangrijk om te kunnen sturen op het operationele beleidscyclus. Hierbij kan gedacht worden aan aantallen/de aard/complexiteit van de te verwachten vergunningen of het aantal gerealiseerde controles (toezicht). Daarnaast kan ook een verslechtering van het naleefgedrag belangrijke informatie zijn om paraat te hebben bij het opstellen van een toezicht- en handhavingsprogramma. De gemeente Leusden borgt met output- en outcome indicatoren dat de juiste informatie op tafel komt om beleid en programma bij te kunnen stellen.

Monitoring dient twee doelen. Allereerst kan op basis van monitoring achterhaald worden of de geformuleerde doelstellingen behaald zijn. Dit is belangrijk voor de verantwoording en effectiviteit van het beleid. Op de tweede plaats dient monitoring het doel om - zoals reeds vermeld - gegevens/informatie te generen die belangrijk zijn voor het eventuele bijstellen van prioriteiten en de inzet van capaciteit. Om die reden zijn per doel indicatoren (▲) bepaald waardoor het meten van de doelstellingen mogelijk wordt.








Bij het monitoren van de doelen wordt gebruik gemaakt van de registratiesystemen van de RUD Utrecht. De RUD Utrecht monitort en rapporteert (zie paragraaf 6.2) dit naar de gemeente.

Evalueren is nodig om te kunnen beoordelen of het gevoerde beleid effectief is en of dit beleid uitvoering geeft aan de gestelde prioriteiten en doelen. Daarnaast kan een evaluatie ook gebruikt worden om het proces te evalueren. De monitoring van de indicatoren voedt de evaluatie. De evaluatie verzorgd op dat moment de sluiting van de BIG-8 en tevens de opening voor het opnieuw doorlopen van het cyclus. De evaluatie en de rapportage daarvan fungeert namelijk als basis voor het opstellen/aanpassen van het beleid en uiteindelijk het opstellen van het uitvoeringsprogramma.

Aan de opbouw van het verslag zijn geen wettelijke eisen gesteld. Wel is gesteld dat rapportage plaatsvindt over de resultaten van het uitgevoerde beleid. Een consistente opbouw vanuit de probleemanalyse, strategie, programmering en uitvoering is dus essentieel. Daarnaast is het ook van belang ontwikkelingen op het gebied van beleid, wet- en regelgeving, etc. mee te nemen in de evaluatie omdat dit het beleid alsmede het programma kan beïnvloeden. In de verslaglegging staat op welke wijze de voorgenomen activiteiten zijn gerealiseerd. In de evaluatie dienen daarom de volgende onderdelen gerapporteerd te worden:

• - de monitoringsresultaten van de indicatoren en op basis daarvan een analyse op het voldoen aan de geformuleerde doelstellingen;
• - analyse van het huidige en toekomstige bedrijvenbestand met daarbij de te verwachten (prognose) vergunningen;
• - inzicht in de verbetering dan wel verslechtering van het naleefgedrag van bedrijven of de kwaliteit van de fysieke leefomgeving;
• - voorstellen voor eventuele bijstellingen in beleid, het takenpakket of het bedrijvenbestand;
• - analyse van de behaalde prestaties ten opzichte van andere organisaties (andere gemeenten binnen de RUD Utrecht).