In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de verschillende actoren die betrokken zijn bij de planning & control cyclus in de gemeente Waadhoeke. In essentie zullen de verschillende actoren en hoe zij zich tot elkaar verhouden, benoemd worden. Per actor wordt ingegaan op de verschillende rollen. De rollen vallen samen met bevoegdheden en verantwoordelijkheden en hieruit volgt weer een informatiebehoefte. Verder wordt per actor aangegeven waarop gestuurd wordt en welke instrumenten hiervoor ter beschikking staan.
In principe is de eerste actor de burger, die op grond van het democratisch stelsel aan de door hem gekozen gemeenteraad een machtiging afgeeft om de gemeentetaken op een doelmatige en doeltreffende manier uit te voeren. In de planning & control cyclus heeft de burger dus niet direct een rol, maar de burger speelt wel een rol in de legitimiteit van de betrokken actoren: waarom en voor wie doen we het. Bij de verkiezingen rekent de burger de gemeenteraad en de politieke partijen dan ook af op de prestaties. De burger is niet verder uitgewerkt als actor, omdat de gemeenteraad gezien wordt als verlengstuk van de burger.
4.1. DE GEMEENTERAAD
4.1.1. Rol
De gemeenteraad is in de eerste plaats volksvertegenwoordiger: de gemeenteraadsleden worden op basis van verkiezingsprogramma´s gekozen door de burger. De gemeenteraad bepaalt uiteindelijk de doelstellingen van de gemeente: wat wil de gemeente bereiken? De gemeenteraad stelt (als verlengstuk van de burger) de middelen beschikbaar. Welke maatschappelijke effecten moeten worden gerealiseerd en welke normen moeten gelden voor dienstverlening of beleidsvoering?
Hiermee functioneert de gemeenteraad op hoofdlijnen norm- of kaderstellend.
De kaderstellende rol bestaat met name uit:
het vaststellen van doelstellingen en gewenste maatschappelijke effecten van beleid.
Meer concreet: de gemeenteraad stelt de beoogde maatschappelijke effecten vast, de te leveren goederen en diensten en de verdeling van de baten en lasten die daarmee samenhangen;
het sturen op hoofdlijnen.
De gemeenteraad geeft aan wat de hoofdlijnen zijn waarop men wenst te sturen en welke informatie men daarvoor nodig heeft;
het vaststellen van verordeningen;
aan de hand van de uitvoering en de realisatie van de beleidsdoelen, bijstelling bepalen;
het vaststellen van beleidskaders voor de paragrafen in de programmabegroting en van kaders voor de rechtmatigheid en de controle daarop;
het budgetrecht: het vaststellen van budgettaire ruimte.
De andere kant van de medaille is dat de gemeenteraad toeziet op de doelmatige en doeltreffende uitvoering en realisatie van de normen en maatschappelijke effecten.
De gemeenteraad heeft dus ook een controlerende rol, die bestaat uit:
het controleren van het college;
het nazien op budgettaire kaders en het college aanspreken wanneer uitgaven overschreden worden;
het toetsen van de doelmatigheid van de uitvoering, de doeltreffendheid van het beleid en de rechtmatigheid van de uitgaven.
4.1.2. Informatiebehoefte
De informatiebehoefte van de gemeenteraad laat zich afleiden uit de taken en verantwoordelijkheden.
Dit betekent dat de gemeenteraad met name over de (door de gemeenteraad zelf gedefinieerde) hoofdlijnen van beleid geïnformeerd wil worden, zodat hiermee (voor het college) richtinggevende kaders vastgesteld kunnen worden. Nadrukkelijk wordt de informatiestroom ook bepaald door de budgettaire bevoegdheden van de gemeenteraad. De gemeenteraad bepaalt het beleid. Waar sprake is van beleid zonder dat dekking is voor de financiële consequenties, moet gezocht worden naar dekking. De gemeenteraad accordeert dit. Dit moet gebeuren op de daarvoor bestemde momenten in de planning & control cyclus. Er ligt dus een sterke koppeling tussen de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid en de planning & control cyclus. Hiermee wordt ook het element van een correcte timing aan de informatiestroom toegevoegd.
De betekenis voor de informatiebehoefte van de gemeenteraad laat zich ook gelden in het belang van een koppeling tussen de inzet van middelen en de gewenste maatschappelijke effecten en prioriteiten.
Op het niveau van de programma´s moet dit inzichtelijk worden gemaakt. De gemeenteraad heeft de exclusieve bevoegdheid om middelen te verschuiven tussen programma´s of extra middelen toe te voegen aan een programma als de gewenste maatschappelijke effecten niet bereikt worden. In het Besluit Begroting en Verantwoording zijn eisen (over indeling en inhoud) neergelegd voor de informatievoorziening aan de gemeenteraad.
4.1.3. Sturings- en meetpunten
De sturing van de gemeenteraad (in het kader van planning & control) vindt plaats op strategisch niveau. Het gaat daarbij om actieve sturing en controlling op de doelstellingen en de daaraan gekoppelde maatschappelijke effecten (outcome). Het gerealiseerde effect wordt vergeleken met het beoogde effect en bezien wordt in hoeverre de ter beschikking gestelde middelen hebben bijgedragen aan de realisatie van de maatschappelijke effecten. Hierbij staan de programma´s uit de programmabegroting en programmarekening centraal en hierbinnen de geformuleerde doelstellingen, prioriteiten en effectindicatoren (De 3W-vragen).
4.1.4. Betrokken instrumenten
De instrumenten die ten dienste staan van de gemeenteraad om invulling te kunnen geven aan zijn rol zijn de kaderbegroting. In het kader van de controlerende rol kan de gemeenteraad daarnaast beschikken over een auditcommissie[2], de rekenkamercommissie en de accountant. [1], de programmabegroting, de tussentijdse rapportages en de jaarrekening
Het lijkt goed om op hoofdlijnen stil te staan bij de auditcommissie, de rekenkamercommissie en de accountant als “hulpmiddelen” ten dienste van de controlerende rol van de gemeenteraad. De auditcommissie kan op basis van het reglement van orde van de gemeenteraad ingesteld worden en heeft tot taak het onderzoek van de jaarrekening en het jaarverslag voor te bereiden voor behandeling in de gemeenteraad.
De rekenkamercommissie (o.b.v. artikel 182 van de gemeentewet) doet onafhankelijk (specifiek en gericht) onderzoek naar de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid (niet zijnde de controle van jaarrekening) van gemeentelijk beleid. De rekenkamercommissie bepaalt zelf de onderwerpen van onderzoek en rapporteert daarover aan de gemeenteraad. De gemeenteraad wijst daarnaast een accountant aan die de jaarrekening controleert (artikel 213 Gemeentewet). Deze controle mondt uit in het uitbrengen van een verslag van bevindingen en het verstrekken van een controleverklaring. De controleverklaring geeft aan of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van baten en lasten en ook of de baten en lasten en mutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Daarbij gaat het met name om financiële rechtmatigheid. De gemeenteraad kan de accountant verder inschakelen voor advieswerkzaamheden inzake rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid.
4.2. HET COLLEGE
4.2.1. Rol
De gemeentelijke bestuursbevoegdheden zijn zoveel mogelijk geconcentreerd bij het college. Dit betreft in principe uitvoerende bevoegdheden, zoals het nemen van concrete beslissingen en het vaststellen van beleidsregels. Deze beslisbevoegdheden komen het college toe op basis van de gemeentewet, medebewindwetten en de autonome bestuursbevoegdheden van de gemeente. Het college verzorgt de uitvoering binnen de kaders zoals gesteld door de gemeenteraad. Concreet gezegd krijgt het college opdracht van de gemeenteraad om gestelde doelen (beleidskaders) te bereiken binnen de daartoe door de gemeenteraad (budgetrecht) beschikbaar gestelde middelen. Feitelijk maakt het college een vertaling van te bereiken maatschappelijke effecten en prioriteiten naar concrete doelstellingen van beleid. De voorbereiding van beleid, alsmede de uitvoering van het beleid, zijn daarmee de verantwoordelijkheid van het college. Het spreekt voor zich dat het college zich daarmee bedient van het ambtelijk apparaat en beleidsinstrumenten, zoals het verstrekken van subsidies of uitkeringen.
De uitvoerende taken van het college bestaan uit:
het formuleren, uitvoeren en evalueren van beleid en het toezicht houden op de uitvoering ervan;
het per programma ontwikkelen van indicatoren met betrekking tot beoogde maatschappelijke effecten en te leveren goederen en diensten (de gemeenteraad stelt een en ander vast);
het verzamelen en vastleggen van gegevens over geleverde goederen en diensten en de maatschappelijke effecten;
het vaststellen van regels die waarborgen dat de uitvoering van de begroting rechtmatig, doelmatig en doeltreffend verloopt;
het aansturen van het management op de inzet van de organisatie;
het verantwoordelijk zijn voor de inrichting van de bedrijfsvoering binnen de financiële en beleidsmatige kaders van de gemeenteraad;
het uitoefenen van bestuursbevoegdheden, zoals het vaststellen van beleidsregels en het treffen van beschikkingen;
het inspelen op externe en interne (financiële) ontwikkelingen en risico´s.
Het college legt verantwoording af over de realisatie van voornemens en de uitvoering van programma´s: wat is bereikt, welke goederen en diensten zijn geleverd, wat zijn de kosten en hoe verhouden de resultaten zich tot de gestelde doelen (maatschappelijke effecten). Daarnaast heeft het college een actieve informatieplicht aan de gemeenteraad. In haar controlerende rol ziet het college toe op de uitvoering van het beleid door de ambtelijke organisatie, bewaakt het de financiële positie en ziet toe op de uitvoering van de begroting.
4.2.2. Informatievoorziening
Het college informeert de gemeenteraad en stuurt en controleert de organisatie. Het college functioneert daarmee op het schakelpunt tussen de hoofdlijnen van beleid en de details van de uitvoering. Het college stuurt primair op het niveau van de producten en wenst dan ook op dit niveau geïnformeerd te worden. Echter, de gemeenteraad stuurt en controleert op het niveau van de programma´s en het college moet de gemeenteraad dan ook op het niveau van de programma´s informeren en hierover verantwoorden. Hier wordt dus een vertaalslag gevraagd.
4.2.3. Sturings- en meetpunten
Het college stuurt op het niveau van de producten en diensten (output) die gerealiseerd worden. Deze producten en diensten dragen uiteindelijk bij aan de realisatie van de programmadoelstellingen. Hierbij geldt dat voor het college centraal staat dat de producten en diensten inderdaad gerealiseerd worden, waarbij de middelen effectief zijn ingezet en waarbij de kwaliteit van de producten en diensten is gegarandeerd op het afgesproken niveau.
4.2.4. Betrokken instrumenten
Het college heeft bij de invulling van zijn rol de beschikking over aanvullende instrumenten als de tussentijdse rapportages, maar kan ook de gemeentesecretaris[3] verzoeken om specifieke informatie te verstrekken, bijvoorbeeld in de vorm van een voortgangsrapportage. De accountant brengt ten behoeve van het college en de organisatie een managementletter uit aan het college. In deze managementletter worden de interne beheersing, interne controle en administratieve organisatie tegen het licht gehouden voor zover deze relevant zijn voor de controle van de jaarrekening. Ook kan het college via (interne) audits inzake de doelmatigheid en de doeltreffendheid geïnformeerd worden over delen van de bedrijfsvoering.
4.3. DE AMBTELIJKE ORGANISATIE
4.3.1. Rol
De ambtelijke organisatie onder leiding van de gemeentesecretaris ondersteunt het college in zijn taken. De rol van het college is daarbij met name richtinggevend en besluitvormend. De uitvoering van activiteiten vindt plaats door de ambtelijke organisatie. De gemeentesecretaris, in samenwerking met de overige managers, adviseert het college over beleidsuitvoering en relevante organisatorische ontwikkelingen. Het management heeft daarbij – volgens de besturingsfilosofie en de organisatorische uitgangspunten van de gemeente (integraal management) – een centrale rol. Hier moet met name de verbinding worden gemaakt tussen de doelen en de inzet van middelen. Hierbij moet worden opgemerkt dat het management gebonden is aan de vastgestelde doelen en middelen. Deze doelen zullen vertaald worden naar een lager niveau, namelijk van het management en afdeling. De vraag die dan moet worden gesteld is: op welke wijze draagt het subdoel bij aan het uiteindelijk te bereiken maatschappelijke effect? De vrijheid kan vooral gevonden worden in het op efficiënte en effectieve wijze inzetten van de middelen om de subdoelen te bereiken.
De medewerkers vormen een bron van informatie over de mate waarin de doelstellingen en te bereiken maatschappelijke effecten ook in de praktijk zijn bereikt. Deze informatie vormt de praktische toets of de gekozen aanpak van het college ook feitelijk leidt tot het bereiken van de door de gemeenteraad beoogde maatschappelijke effecten. Dit vormt de basis voor de verantwoording van het college aan de gemeenteraad en eventueel bijsturing van de organisatie.
4.3.2. Informatiebehoefte
De informatiebehoefte die ontstaat heeft te maken met integraal samenwerken en inzicht in de optimale inzet van middelen. In relatie tot planning & control is het daarbij van belang dat de kennis van de geldende doelen breed bekend is binnen de organisatie. Van strategische doelen (burger centraal) tot programmadoelstellingen (prioriteiten), van kwaliteitsdoelstellingen (alle brieven afhandelen binnen de vastgestelde termijn) tot operationele doelstellingen (de straat vegen): het draait om een gedeeld besef van de doelen die worden nagestreefd. Om als organisatie bij te kunnen dragen aan de te bereiken maatschappelijke effecten, is het van wezenlijk belang dat inzicht bestaat in de beschikbare middelen (toegankelijke managementinformatie) en het functioneren van die middelen in relatie tot de doelen (kengetallen, kwaliteitsnormen, ervaringsgegevens).
4.3.3. Sturings- en meetpunten
Het realiseren van producten en diensten staat net als bij het college centraal. Echter, het accent voor wat betreft het ambtelijk apparaat ligt op een ander niveau. Het gaat daarbij om de totstandkoming van de koppeling tussen de middelen en de doelen. De doelstellingen (te realiseren producten en diensten) zijn een gegeven, net zo goed als de beschikbare middelen (personeel, financiën etc.). De efficiënte en effectieve inzet van de middelen om de doelen te bereiken is de taak van de integraal manager. Hiermee komen input (inzet van middelen) en output (resultaten) samen. Bindende factor daarbij is de inrichting van de werkprocessen.
4.3.4. Betrokken instrumenten
Instrumenten die specifiek ten dienste staan van de organisatie zijn (sub-)productenramingen, afdelingsplannen en tussenrapportages.
4.4. AFSLUITING
Uit dit hoofdstuk blijkt de complexiteit van een nota planning & control. De verschillende actoren hebben verschillende rollen en hiermee verbonden een verschillende informatiebehoefte. Bovendien kan onderscheid gemaakt worden in verschillende sturingsniveaus en hiermee gemoeide instrumenten. Meestal wordt in de benadering van planning & control gekozen voor een instrumentele benadering waarin de verschillende planning- en control-instrumenten en hun werking centraal worden gesteld. In dit hoofdstuk hebben wij de betrokken actoren en hun rol en positie binnen de planning & control cyclus zo eenduidig mogelijk beschreven. De invulling van de verschillende instrumenten wordt hiermee concreter en gerichter vorm gegeven.
[1] Kaderbegroting = voorjaarsnota/perspectiefnota
[2] Er moet nog besloten worden of de nieuwe gemeente een auditcommissie instelt.
[3] Lees gemeentesecretaris/algemeen directeur. Dit is afhankelijk van wat er in de nieuwe gemeente besloten wordt.
Artikel 4. De actoren in de planning & control cyclus