Inleiding
Een kwalitatief goed planning & control instrumentarium maakt het gehele proces van beleidsontwikkeling tot en met beleidsuitvoering inzichtelijk, communiceerbaar en controleerbaar. De kwaliteit van het planning &en control instrumentarium wordt bepaald door:
de mate waarin de verschillende instrumenten onderling samenhang vertonen;
hoe ze zijn toegesneden op de behoeften van de verschillende actoren;
de relevantie, tijdigheid en betrokkenheid van de benodigde informatie.
In dit hoofdstuk worden de cyclische (regelmatig terugkerende) planning & control instrumenten per actor beschreven. Er wordt kort ingegaan op de doelgroep, de functie, de doelstelling, de opzet en inhoud, de relatie met andere instrumenten en de planning (frequentie en tijdstip) van een instrument. De instrumenten worden in dit hoofdstuk in verband gebracht met de eerder beschreven actoren. Hierbij moet vooraf worden opgemerkt dat de werking van de instrumenten zich niet alleen beperkt tot de actoren waaronder ze beschreven staan. Een instrument is juist de weergave van afspraken tussen meerdere actoren. Om de instrumenten toch herkenbaar in beeld te brengen is gekozen voor de presentatie per meest betrokken actor.
Wensen
In deze nota is de jaarlijkse planning &control cyclus ideaaltypisch beschreven: met deze instrumenten in de beschreven onderlinge verhouding zou het beste tegemoet gekomen worden aan de doelstellingen van de nota. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is dat de gemeenteraad in staat gesteld wordt om op een strategisch niveau zijn rollen als volksvertegenwoordiger, controleur en kadersteller waar te maken. Hiermee komt deze nota direct tegemoet aan de doelstellingen van het dualisme.
In hoofdlijnen is dit vertaald in de wens dat sturing dient plaats te vinden vanuit een strategische visie voor een langdurige periode, die geknipt kan worden in collegeperiodes van vier jaar. In een coalitieakkoord leggen de coalitiepartijen vast wat zij de in de komende vier jaar willen bereiken. Dit wordt dan uitgewerkt in een eventueel uitvoeringsprogramma van vier jaar (zie ook 5.2.1). Hierover kan in de planning &control instrumenten gedurende de collegeperiode worden gerapporteerd. De jaarcycli dienen dan voor het realiseren van prioriteiten. Jaarlijks vindt nog op één moment discussie plaats over de invulling van het beleid voor het komende jaar: bij de behandeling van de kaderbegroting. De programmabegroting is daar een uitwerking van. Bij de behandeling van de programmabegroting hoeft na de integrale afweging bij de kaderbegroting enkel nog gekeken te worden of de kaderbegroting juist is vertaald in de programmabegroting. Met name waar het gaat om de aansturing door gemeenteraad door middel van de kaderbegroting en de programmabegroting moet eerst aan een aantal randvoorwaarden voldaan zijn voordat de jaarlijkse planning & control cyclus zich daadwerkelijk volgens het model zal voltrekken.
5.1. INSTRUMENTEN VOOR DE GEMEENTERAAD
5.1.1. Kaderbegroting [4]
Doelgroep
Het college bereidt, aan de hand van de kaders zoals gesteld in het coalitieakkoord (en het eventuele uitvoeringsprogramma) , de kaderbegroting voor. De behandeling van de kaderbegroting is het moment in het jaar waarop de gemeenteraad in zijn volks vertegenwoordigende rol de kaders het (nieuwe) beleid voor het volgend jaar kan stellen. Feitelijk voert de gemeenteraad een discussie over de prioriteiten die opgenomen dienen te worden in de programmabegroting van het volgende jaar. De uitkomst is een opdracht van de gemeenteraad aan het college om de prioriteiten en het (overige) beleid uit te werken in de programmabegroting.
Het besluitvormende orgaan over de kaderbegroting is de gemeenteraad.
Functie
Sturen.
Doelstelling
Middels het vaststellen van de kaderbegroting besluit de gemeenteraad over de beleidskaders voor de komende nieuwe programmabegroting. De kaderbegroting richt zich primair op de actualisering van de strategische keuzes en de beoogde maatschappelijke effecten. Door de beleidskeuzes en de financiële positie in samenhang te zien, kan een integrale afweging plaatsvinden.
Zo worden in de kaderbegroting uitspraken gedaan over het (nieuwe) beleid van de programma´s en het investeringsplan voor een nieuwe planperiode. Dit alles natuurlijk met inachtneming van het geactualiseerde begrotingsbeeld.
Tijdens het debat over de kaderbegroting discussieert de gemeenteraad over welke kaders zij wil stellen en welke te realiseren doelen en effecten (prioriteiten) zij voor het komende begrotingsjaar wil benoemen. De gemeenteraad voert deze discussie aan de hand van een groslijst met alternatieven, die door het college is opgesteld. De gemeenteraad geeft, middels het vaststellen van de kaderbegroting, het college opdracht om in de programmabegroting de gekozen prioriteitstelling uit te werken.
Opzet en inhoud
De kaderbegroting dient in ieder geval te bevatten de kaders waarbinnen de programmabegroting opgesteld dient te worden bij bestaand beleid, (de gevolgen van) het stoppen van bestaand beleid, de voorstellen voor nieuw beleid (plus de gevolgen daarvan), de actualisatie van het investeringsplan en de ontwikkelingen en risico’s die de programmabegroting kunnen beïnvloeden.
Relatie met andere instrumenten / bedrijfsvoeringkwesties
De kaderbegroting betreft feitelijk het richtinggevende kader voor de programmabegroting. De integrale afweging vindt plaats in de kaderbegroting, de financiële vertaling en verwerking wordt gedaan in de programmabegroting.
Planning
Vaststelling van de kaderbegroting dient voor 1 augustus plaats te vinden.
5.1.2. Programmabegroting
Doelgroep
De doelgroep van de programmabegroting is de gemeenteraad.
Functie
Sturen en beheersen.
Doelstelling
De basis voor de programmabegroting wordt gevormd door de kaderbegroting. De maatregelen uit de kaderbegroting zullen in de nieuwe programmabegroting geconcretiseerd moeten worden. De programmabegroting laat feitelijk zien welke voornemens de gemeenteraad heeft en welke middelen daarvoor beschikbaar zijn. Het betreft de planning op hoofdlijnen. Met de programmabegroting oefent de gemeenteraad zijn budgetrecht uit en stelt de hoofdlijnen/prioriteiten van beleid vast.
Een programma is een samenhangende verzameling van producten, activiteiten en geldmiddelen, gericht op het bereiken van vooraf bepaalde maatschappelijke effecten. Aan de programma´s (smart geformuleerde prioriteiten en na te streven ontwikkelingen) worden indicatoren gekoppeld, waarmee het mogelijk is in kaart te brengen of de doelstellingen ook daadwerkelijk bereikt worden.
De paragrafen zijn bedoeld om de gemeenteraad in staat te stellen de beleidslijnen van de verschillende onderdelen van de financiële functie vast te stellen en de hoofdlijnen van de uitvoering te controleren.
De programmabegroting dient ertoe om de gemeenteraad in staat te stellen om de strategische sturing te realiseren. Bij het jaarlijks vaststellen van de (jaarschijf van) de programmabegroting gaat het ook om het verder kijken naar de meerjarenpositie en voornemens op de langere termijn.
Opzet en inhoud
De programmabegroting kent een standaard indeling in de beleidsbegroting (programma´s en paragrafen) en de financiële begroting. De programma´s worden door de gemeenteraad bepaald, de paragrafen zijn wettelijk bepaald. De gemeenteraad heeft de bevoegdheid om zelf, indien gewenst, facultatieve paragrafen toe te voegen. De wettelijke paragrafen hebben betrekking op de lokale heffingen, het weerstandsvermogen en risicobeheersing, het onderhoud kapitaalgoederen, financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen en grondbeleid. In de paragrafen van de programmabegroting worden (naast de beleidsvoornemens) de voortgang van de beleidsuitvoering en eventuele nieuwe ontwikkelingen weergegeven. Uitgangspunt is dat beleidsvoornemens worden geconcretiseerd door middel van indicatoren.
Relatie met andere instrumenten / bedrijfsvoeringkwesties
De programmabegroting geeft de financiële vertaling weer van het bestaande voorzieningenpakket ofwel het aanvaarde beleid (going concern). Eén en ander uiteraard met inachtneming van onder andere het bij de kaderbegroting vastgestelde nieuwe beleid, de eventueel daarmee samenhangende aanvullende bezuinigingen en de consequenties van de meicirculaire Gemeentefonds. De verantwoording over de uitvoering van de programmabegroting vindt plaats in de programmarekening (als onderdeel van de jaarstukken). In het verlengde van de programmabegroting worden belastingverordeningen, het subsidieprogramma en het onderwijshuisvestingsprogramma vastgesteld. De uitwerking van de programmabegroting vindt plaats in de afdelingsplannen en de productenraming van het college.
Planning
De programmabegroting wordt voor 15 november door de gemeenteraad vastgesteld. De programmabegroting moet, samen met de productenraming, voor 15 november zijn verstuurd naar de provincie.
5.1.3. Tussentijdse rapportages
Doelgroep
Middels tussentijdse rapportages legt het college (beleidsmatig) verantwoording af aan de gemeenteraad over respectievelijk de eerste vier en acht maanden van het lopende begrotingsjaar.
Het besluitvormende orgaan over de tussentijdse rapportages is de gemeenteraad.
Functie
Sturen en verantwoorden.
Doelstelling
De tussentijdse rapportages dienen om de gemeenteraad te informeren over de uitvoering van de lopende programmabegroting. Zij vormen het moment om mee- en tegenvallers en exogene ontwikkelingen met financiële consequenties door te vertalen naar de gemeentelijke begrotingspositie.
Opzet en inhoud
De tussentijdse rapportages rapporteren over de afwijkingen in de voortgang van beleid en de (verwachte) mee- en tegenvallers in de actuele programmabegroting en de gevolgen daarvan op het saldo van baten en lasten van het huidige jaar en de financiële positie van de gemeente. Alternatieve vormen van een tussentijdse rapportage zijn mogelijk. Hierbij kan gedacht worden aan een korte notitie of een presentatie. Een alternatieve vorm wordt pas gepresenteerd na overleg met de gemeenteraad.
Er is sprake van verplichte inhoud op grond van de verordening 212, zoals deze is vastgesteld op basis van artikel 212 van de Gemeentewet. Daarnaast is sprake van niet-verplichte informatievoorziening. Hierbij wordt afgewogen wat politiek relevant is.
Relatie met andere instrumenten
De tussentijdse rapportages hebben een link met de programmabegroting, omdat zij rapporteren over afwijkingen ten opzichte van die begroting. Tevens herbergen de tussentijdse rapportages actuele informatie die gebruikt kan worden bij het opstellen van de kaderbegroting en de programmabegroting. Daarnaast zijn de tussentijdse rapportages een voorloper van de jaarstukken.
Planning
De eerste tussentijdse rapportage over de eerste vier maanden van het jaar moet voor de zomer worden vastgesteld door de gemeenteraad. De tweede tussentijdse rapportage over de eerste acht maanden van het jaar wordt in november vastgesteld door de gemeenteraad.
5.1.4. Jaarstukken
Doelgroep
De doelgroep van de jaarstukken is de gemeenteraad. De jaarstukken bestaan uit het jaarverslag en de jaarrekening. Het college stelt het jaarverslag en de jaarrekening in opdracht van de gemeenteraad op.
Functie
Verantwoorden.
Doelstelling
Het college legt met het jaarverslag verantwoording af over het gevoerde beleid. De jaarrekening geldt als financiële verantwoording.
Opzet en inhoud
Het jaarverslag is beschrijvend van aard en kent ten minste twee onderdelen, te weten de programmaverantwoording (beleidsmatige toelichting op de realisatie van de doelstellingen van de programma´s) en de paragrafen. De jaarrekening is cijfermatig van aard. De jaarrekening bestaat uit de programmarekening (overzicht baten en lasten en een analyse van het rekeningresultaat) en de balans en de toelichting.
Relatie met andere instrumenten / bedrijfsvoeringkwesties
De jaarrekening en het jaarverslag hebben als verantwoordingsinstrumenten een directe relatie met de programmabegroting (programma´s en paragrafen). Tevens geeft de analyse in de jaarrekening en het jaarverslag inbreng voor de kaderbegroting als planningsinstrument. De accountant doet in zijn controleverklaring een uitspraak over de rechtmatigheid van de jaarrekening. Verder bestaat er een verband met de tussentijdse rapportages.
5.1.5. Jaarplanning
Planning
De jaarrekening en het jaarverslag worden in het voorjaar opgesteld, voordat de besluitvorming gereed is over de kaderbegroting. De wettelijke inzendtermijn voor de provincie is 15 juli. Ideaal gesproken is de jaarrekening voor 15 april gereed, zodat de uitkomsten van de jaarrekening tijdig meegenomen kunnen worden bij de kaderbegroting. Vaststelling door de gemeenteraad dient plaats te vinden voor 15 juli.
Onderstaand schema geeft op hoofdlijnen de jaarplanning aan:
5.1. DE INSTRUMENTEN VOOR HET COLLEGE
5.1.1. Productenraming
De productenraming is een begrotingsdocument voor het college dat is voorgeschreven in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten. Het college stelt de productenraming zodoende ook vast. De productenraming wordt door het college vastgesteld voor 15 november en wordt samen met de programmabegroting voor die datum gestuurd naar de provincie.
5.1.2. Productenrealisatie
De productenrealisatie is evenals de productenraming een document voor het college dat is voorgeschreven in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten. De productenrealisatie volgt de productenraming en wordt door het college vastgesteld. De productenrealisatie is een verantwoordingsdocument. De productenrealisatie wordt door het college vastgesteld voor 15 juli en wordt samen met de programmarekening voor die datum naar de provincie gestuurd.
5.1.3. Tussentijdse rapportages
Doelgroep
De tussentijdse rapportage is bedoeld als rapportage aan het management en het college. Als de financiële informatie daar aanleiding voor geeft, zal de gemeenteraad via de tussentijdse rapportages worden geïnformeerd.
Functie
Sturen, verantwoorden en beheersen
Doelstelling
In de tussentijdse rapportage wordt aan het college op uitvoeringsniveau gerapporteerd over de realisatie van de doelstellingen van het lopende begrotingsjaar. Naast hetgeen in de tussentijdse rapportages aan de gemeenteraad wordt gerapporteerd, wordt in de tussentijdse rapportage ook op het niveau van uitvoering (concrete managementinformatie en de score op de zogenaamde indicatoren) ingegaan. Daarnaast geeft deze rapportage een verantwoording over het lopende jaar, op basis waarvan tussentijds kan worden bijgestuurd door het college. Hiermee wordt in principe vooruitgekeken op de jaarrekening. Eventuele financiële mee- en tegenvallers over het lopende jaar kunnen in de tussentijdse rapportage worden opgenomen.
Opzet en inhoud
In de tussentijdse rapportage zal een vergelijking worden gemaakt tussen de ramingen, de werkelijke stand van de uitgaven en inkomsten na een deel van het begrotingsjaar en heeft dus in dit opzicht een financieel karakter. Ook bevat het een prognose voor de rest van het begrotingsjaar. Opmerkelijke over- of onderschrijdingen op productenniveau zullen in beeld gebracht en toegelicht moeten worden.
5.1.4. Audits
Het college is op basis van de door de gemeenteraad vastgestelde verordening 213a gemachtigd om interne onderzoeken uit te laten voeren naar doelmatigheid en doeltreffendheid van de bedrijfsvoering. Dit zijn geen reguliere planning & control producten, maar zijn wel goede hulpmiddelen voor de controlerende functie van het college en zijn een instrument voor kwaliteitsverbetering.
5.2. DE INSTRUMENTEN VOOR DE AMBTELIJKE ORGANISATIE
5.2.1. De afdelingsplannen en/of (sub-)productenraming
Doelgroep
De afdelingsplannen en/of (sub-)productenraming zijn belangrijke sturings- en verantwoordingsinstrumenten voor de ambtelijke organisatie.
Functie
Sturen en beheersen.
Doelstelling
In het licht van het eerder beschreven organisatorische uitgangspunt integraal management en de beschreven rol van de medewerkers, is het niveau van afdelingen aangehouden als het belangrijkste organisatorische sturingsniveau. De functie van afdelingsplannen binnen de planning & control cyclus is het sturen op en het beheersen van het resultaat van afdelingen. Afdelingsplannen maken duidelijk welke prestaties en activiteiten (kwantitatief en kwalitatief) worden geleverd in welke periode en met welke middeleninzet. De afdelingsplannen moeten resultaatgericht zijn. Dat wil zeggen dat de gewenste resultaten moeten worden beschreven en niet de processen die daartoe leiden. Dit leidt tot het sturen op en verantwoorden over het “wat” in plaats van “hoe”.
Opzet en inhoud
De plannen moeten met zo min mogelijk gegevens een beeld geven van de in een jaar beoogde resultaten, de benodigde tijdsbesteding en de kosten per soort product en dienst. Ook moeten de normen voor de doelmatigheid (efficiënt werken) en doeltreffendheid (gewenste resultaten effecten) van de producten en diensten worden vastgelegd. Uitgangspunt is dat afdelingsplannen kort, bondig en goed leesbaar zijn.
Relatie met andere instrumenten
De inhoud van de afdelingsplannen is afgeleid uit de politieke en strategische keuzes uit de programmabegroting. De afdelingsplannen dienen aan te sluiten op de programmabegroting en de (wettelijk verplichte) productenraming van het college.
Planning
De afdelingsplannen worden uiterlijk december voorafgaande aan het nieuwe begrotingsjaar vastgesteld.
5.2.2. Rapportages
De afdelingshoofden stellen 3 keer per jaar een rapportage op, waarin zij aangeven welke afwijkingen van hun afdelingsplan en/of (sub-)productenraming zijn gerealiseerd. Deze rapportages vormen de basis voor de rapportages aan het college en aan de gemeenteraad. De 3e rapportage vormt de basis van de uitvoerings-informatie (productenrealisatie) bij het opstellen van de jaarrekening.
5.3. EEN CYCLISCH PROCES
Om de instrumenten uit de planning & control cyclus te realiseren, moet voor elk instrument een eigen proces doorlopen worden. Uit het figuur onderaan deze bladzijde blijkt hoe de instrumenten zich onderling tot elkaar moeten verhouden en hoeveel verbanden er zijn. Om te voorkomen dat de instrumenten en processen binnen de planning & control cyclus los van elkaar (ont)staan en dus de noodzakelijke samenhang ontbreekt, moet een duidelijke en logische relatie worden gecreëerd, zowel verticaal als horizontaal.
Een verticale relatie houdt in dat de strategische keuzes en beoogde maatschappelijke effecten van de gemeenteraad worden vertaald naar doelstellingen voor het college. Deze doelstellingen worden weer omgezet naar prestaties en resultaten voor het management en de ambtelijke organisatie. Van strategische hoofdlijnen naar concrete producten en diensten. Een horizontale relatie betekent dat er tegenover elk planningsinstrument ook een verantwoordingsinstrument wordt opgesteld. De uitkomsten van de verantwoordingsinstrumenten vormen weer inbreng voor de planningsinstrumenten. Deze relaties maken de planning & control cyclus een sluitend geheel. Onderstaande afbeelding ter illustratie:
[4] Kaderbegroting = voorjaarsnota/perspectiefnota
Artikel 5.