Bij grondbeleid zijn verschillende vormen mogelijk. Over het algemeen wordt onderscheid gemaakt tussen actief en faciliterend grondbeleid (soms ook wel passief grondbeleid genoemd). Het belangrijkste onderscheidende kenmerk van de twee vormen van grondbeleid (en al hun tussenvarianten) is de mate waarin de gemeente al dan niet risicodragend is en al dan niet in samenwerking met private partijen overgaat tot de exploitatie van grond en/of het te realiseren vastgoed. De diverse vormen van grondbeleid hebben dan ook verschillende kenmerken en een ander instrumentarium met de daarbij behorende voor- en nadelen. In de onderstaande figuur wordt het veld van actief naar faciliterend grondbeleid weergegeven. Daarnaast worden in deze figuur de verschillende uitvoeringsvormen weergegeven. In het hiernavolgende wordt in het kort ingegaan op de belangrijkste kenmerken van actief en faciliterend grondbeleid.
Actief grondbeleid
Bij de uitvoering van een bestemmingsplan kiest de gemeente er bij actief grondbeleid voor om de ruwe gronden en opstallen te verwerven, de grond bouwrijp te maken, de publieke voorzieningen aan te leggen en in beginsel alle productiekosten in de gronduitgifteprijzen door te berekenen.
In bepaalde situaties kan met actief grondbeleid de gemeentelijke regiefunctie beter worden vervuld. Juridisch en financieel is meer te sturen dan alleen met ruimtelijke plannen, het bestemmingsplan in het bijzonder. De gemeente heeft meer inspraak in de kwaliteit en het programma van plannen en het bouwtempo. Een ander belangrijk motief is dat de gemeenschap kan profiteren van waardestijging van te ontwikkelen bouwgrond als gevolg van publieke investeringen in wegen en andere stedelijke infrastructuur (groen, water, gebouwde voorzieningen). Ook de toerekening van kosten van (boven)wijkse voorzieningen aan locaties is bij actief grondbeleid beter te bereiken door verdiscontering in de bouwkavels. Voorts kan bij actief beleid worden verevend binnen het plan en tussen locaties, zodat ook locaties met een grondexploitatietekort kunnen worden ontwikkeld.
Een nadeel van actief grondbeleid is dat grote (financiële) risico’s kunnen worden gelopen bij het bouw- en woonrijp maken en eventueel het ontwikkelen van vastgoed. Die risico’s betreffen in zijn algemeenheid de afzet (tempo en omvang), de bouw- en ontwikkelingskosten, de verwervingskosten, rentekosten, etc. Zolang nog geen door de gemeenteraad vastgestelde kostprijsberekening (grondexploitatie) voor het bestemmingsplan beschikbaar is, worden gronden gepresenteerd als materiële vaste activa. Die gronden moeten dan worden gewaardeerd tegen verkrijgingsprijs dan wel eventueel lagere marktwaarde. Als de gronden in exploitatie worden genomen, worden ze beschouwd als onderhanden werk en kan waardering plaatsvinden tegen vervaardigingsprijs (verkrijgingsprijs, rente, indirecte kosten). Als de marktwaarde echter lager ligt, moet worden afgeboekt tot deze lagere marktwaarde en moet de gemeente dus een financieel verlies nemen.
Faciliterend grondbeleid
De gemeente kan bij de uitvoering van een bestemmingsplan voor een bouwlocatie in plaats van een ondernemende en risicodragende rol, ook kiezen voor een faciliterende rol. De gemeente loopt minder financiële risico’s dan bij actief grondbeleid. Onder randvoorwaarde van het bestemmingsplan en onder het publieke toezicht laat de gemeente de grondexploitatie over aan een particuliere grondexploitant (ontwikkelaar of corporatie). De actieve gemeentelijke rol beperkt zich hooguit tot de aanleg of afname van voorzieningen van openbaar nut of van bepaalde bijzondere bestemmingen (zoals grond voor scholen, wijkcentra, et cetera). Wel oefent de gemeente de nodige invloed uit op het stedenbouwkundig ontwerp en de architectuur.
Het nadeel van faciliterend grondbeleid is gelegen in het feit dat de gemeente beperkt is in haar sturingsmogelijkheden voor wat betreft de ontwikkelingen in de gemeente. Het primaat van de ontwikkelingen komt bij derden (ontwikkelaars) te liggen. Specifieke, niet rendabele projecten die veelal vanuit het oogpunt van volkshuisvesting gewenst zijn, zijn niet of moeilijk te realiseren. Met name het voeren van een doelgroepenbeleid wordt hierdoor beperkt. Zo is een ontwikkelaar slechts bereid dat deel van het gewenste beleid tot uitvoering te brengen, voor zover dit past binnen zijn commerciële overwegingen. In de praktijk blijven daardoor niet- lucratieve ontwikkelingen achterwege. Dit kan zich met name voordoen bij starterswoningen, seniorenwoningen en dergelijke. De Grondexploitatiewet geeft de gemeente hiervoor meer en ruimere bevoegdheden.
Publiek Private Samenwerking
Een Publiek Private Samenwerking (PPS) wordt doorgaans omschreven als: „een juridisch gestructureerde samenwerking tussen één of meer overheidspartijen en één of meer private partijen op het terrein van de grondexploitatie waarbij alle partijen vanuit hun eigen doelstellingen werken aan een gezamenlijk project en waarbij risico’s, kosten en opbrengsten over de partijen zijn verdeeld‟.
PPS is in de kern een instrument van actief grondbeleid, maar het markeert de overgang naar faciliterend grondbeleid. De gemeente is initiërend (dus actief) in het proces, maar tevens faciliterend in relatie tot de private partner. Indien de gemeente over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet met het oog op het verschuiven van risico. Indien de gemeente niet beschikt over grondposities, kan PPS worden ingezet om alsnog invloed op de ontwikkeling te verkrijgen. In dit laatste geval fungeert met name de aanleg van openbare voorzieningen als breekijzer fungeren. De gemeente wenst het eigendom van die voorzieningen te verkrijgen onder voorwaarde dat een vorm van samenwerking wordt aangegaan.
Hieronder worden het PPS-concessiemodel, het PPS-coalitiemodel en het PPS-alliantiemodel nader toegelicht.
PPS-concessiemodel
Bij een concessiemodel wordt de grondexploitatie voor een groot deel, zo niet geheel, door private partijen uitgevoerd. Aanvankelijk heeft de gemeente het initiatief. De gemeente heeft de gronden namelijk in eigendom en stelt slechts voorwaarden door bijvoorbeeld een stedenbouwkundig programma van eisen en kwaliteitsnormen waaraan het openbare terrein moet voldoen. De private partij draagt de kosten van aanleg van voorzieningen en infrastructuur. Na ondertekening van het contract, draagt de gemeente haar taken en bevoegdheden met betrekking tot de aanleg van de publieke voorzieningen over aan de private partij. De gemeente verleent hiermee de private partij een concessie.
PPS-Coalitiemodel (bouwclaim)
Het is mogelijk dat de gemeente als doel heeft zowel de gronden als het vastgoed te realiseren, maar de gronden echter in eigendom zijn van een private partij die enkel interesse heeft in de vastgoedontwikkeling. De private partij kan dit bewerkstelligen door de gronden aan de gemeente te leveren (voor de exploitatie van de gronden) op voorwaarde dat de private partij de bouwexploitatie mag uitvoeren (op de betreffende locatie, maar soms ook elders binnen de gemeente). Nadat de gronden door de gemeente bouwrijp zijn gemaakt, worden de bouwrijpe kavels teruggeleverd aan de private partij, die vervolgens het vastgoed zal gaan ontwikkelen. Het openbaar gebied blijft bij de gemeente achter. Indien de gemeente met deze constructie akkoord gaat dan is er sprake van een coalitiemodel op basis van een bouwclaim. Binnen deze vorm van samenwerking vindt de ontwikkeling van grond en vastgoed gescheiden plaats.
PPS-alliantiemodel (joint venture/deelneming)
Zwakke variant: De gemeente en een private partij sluiten een samenwerkingsovereenkomst. Zij vormen een gezamenlijke organisatie, veelal in de vorm van een stuurgroep en één of meer projectgroepen, zonder dat sprake is van een juridische entiteit. De exploitatie vindt voor zover gewenst plaats voor gezamenlijke rekening, veelal door middel van een verrekenstelsel.
Sterke variant: De gemeente en een private partij richten een grondexploitatiemaatschappij (GEM) op, die de grondexploitatie op zich neemt. Vaak heeft deze onderneming de juridische vorm van een CV/BV-constructie. Alle partijen brengen hun gronden in tegen een vastgestelde prijs of kopen zich in. De GEM verzorgt het bouw- en woonrijp maken van de kavels en geeft deze uit. Meestal nemen partijen deel onder de verplichting een bepaald percentage van de bouwrijpe gronden af te nemen om er vervolgens woningen of bedrijven op te bouwen. De GEM draagt het volledige risico en de partijen zijn als stille vennoot aansprakelijk voor het ingebrachte vermogen in de GEM. De inbreng, zeggenschap en daarmee het risico worden naar rato van het aandeel in de GEM onder de partijen verdeeld.