De handreiking is in eerste instantie een handvat voor medewerkers. Daarnaast biedt de handreiking bestuur en samenleving inzicht in de stappen en overwegingen die bijdragen aan betere participatietrajecten. En op hun rol in de participatie. De handreiking is geen keurslijf, biedt ruimte voor maatwerk, maar stuurt wel op het stellen van de juiste vragen op het juiste moment.
Stap 1. Afweging op basis van vier randvoorwaarden
Het ene plan leent zich meer voor participatie dan het andere plan. Bewoners en dorpsraden hebben laten weten meer betrokken te willen worden. Dit kan soms bijten met de wens (ook vanuit bewoners!) om snel zaken voor elkaar te krijgen. Belangrijk is dat participatie gericht ingezet wordt en daarbij is een duidelijke afweging vooraf noodzakelijk, op basis van de volgende randvoorwaarden:
Biedt het beleid/project/vraagstuk voldoende ruimte voor participatie?
Het beleid moet voldoende ruimte bieden voor uiteenlopende opties. Meedenkende inwoners of organisaties moeten substantiële keuzes kunnen maken. Als er geen mogelijkheden zijn voor verschillende reële beleidsalternatieven, is participatie bij dit onderwerp onwenselijk. Beperkende factoren kunnen zijn: wet- en regelgeving van hogere overheden, eerder beleid of regelgeving van de eigen overheid, financiële beperkingen of gebrek aan commitment van college en raad.
Is het onderwerp geschikt voor inwoners?
Het beleidsonderwerp moet voor individuele inwoners of ten minste voor een bepaalde doelgroep direct van belang en ook begrijpelijk zijn of begrijpelijk gemaakt kunnen worden.
Is er voldoende tijd?
Participatie neemt, in ieder geval in het voortraject van beleidsvorming, tijd in beslag. Is die tijd ook beschikbaar of heeft besluitvorming zoveel haast dat het niet mogelijk is om participatie in te zetten?
Is er capaciteit en geld?
Het organiseren en begeleiden van participatie is arbeidsintensief. Er moet dan ook voldoende capaciteit en geld beschikbaar gesteld kunnen worden.
Is een of meer van bovenstaande randvoorwaarden niet aanwezig? Adviseer dan om geen participatie te doen. Zijn tijd en geld de beperkende factor en verwacht je dat de inbreng van inwoners/belanghebbenden wel meerwaarde heeft? Of hebben inwoners/belanghebbenden aangegeven het van groot belang te vinden om mee te praten? Leg dan het dilemma voor aan college/ raad.
Het resultaat van deze stap is een advies over wel/geen participatie.
Omgevingswet:
In de Omgevingswet en in het Omgevingsbesluit zijn regels over participatie opgenomen. Participatie is in sommige gevallen verplicht. Bovenstaande randvoorwaarden helpen dan om de eerste contouren van een participatie-aanpak te schetsen.
Stap 2. Verdieping op basis van vier kernvragen
De volgende vier kernvragen (ontleend uit de methodiek van THINK!) helpen om per situatie een passende participatie-aanpak te ontwerpen. Bij het beantwoorden van deze vragen kan je ook de app 11 Gratis te downloaden in de APP store van THINK! gebruiken. Deze vier vragen gaan vooral over het ‘waarom’. Als dat duidelijk is, kan je het ‘hoe’ en ‘wat’ vaak sneller doen.
Waarom, met welk doel kiezen we voor participatie?
Het doel dat je met participatie wil bereiken, geeft richting aan wie je erbij gaat betrekken (kernvraag b), wie verantwoordelijk is (kernvraag c) en wat je met de opbrengsten gaat doen (kernvraag d).
Mogelijke doelen zijn:
Inzicht in belangen en/wensen van betrokkenen
Inzicht in mogelijkheden om tegemoet te komen aan wensen of belangen
Deskundigheid betrekken (het plan wordt er inhoudelijk beter van)
Betrokkenheid/eigenaarschap creëren
Draagvlak peilen.
Wie er bij betrekken?
Hiervoor maak je een krachtenveldanalyse. Daarin breng je alle belanghebbenden in beeld, inclusief hun belangen, hun invloed, hun mening over het project en hoe belangrijk zij zijn voor het welslagen van het project. Je vraagt de gebiedsmanager en eventueel wijkbeheerder hierbij om advies voor kennis van de wijk en ervaringen en contacten met bewoners, belangengroepen, netwerken. Ook de uitvoerende afdelingen op het gebied van sociaal domein en leefomgeving en het KCC hebben veel inzicht in behoeftes van inwoners.
We staan hier ook stil bij de representativiteit van de deelnemers in het participatieproces: welk en wiens belang brengen zij in en hoe gaan we daar mee om.
Speciale aandacht verdienen daarbij de groepen die een groot belang hebben bij het onderwerp, maar weinig invloed hebben, of niet vanzelf aan een participatietraject zullen meedoen.
Belanghebbenden zijn bijvoorbeeld: huidige bewoners, toekomstige bewoners, omwonenden, ondernemers, leerlingen, sporters, de project- ontwikkelaar, actiegroepen, maatschappelijke organisaties, adviesraden en dorpsraden. Ook partijen als college, gemeenteraad, vakafdelingen en andere afdelingen breng je bij de krachtenveldanalyse in beeld.
Hulp nodig bij de krachtenveldanalyse? De communicatieadviseurs van de afdeling B&C kennen verschillende manieren om krachtenveldanalyses te maken. Ook zijn er instrumenten zoals de betrokkenheidsprofielen 12 https://binnenstebuiten.ede.nl/#/actueel/nieuws/iets-met-burgerparticipatie van Ede, die inzicht geven in de mate en aard van betrokkenheid van inwoners.
Bijzondere rol dorpsraden
In de gemeente Ede hebben we afspraken 13 Op basis van het convenant uit 2011 en de brief uit 2015, zaaknummer 38874 gemaakt met de dorpsraden over beginspraak: zo vroeg mogelijk in het proces. Dorpsraden richten zich meer dan bijvoorbeeld buurtcomités en belangengroepen op het algemene dorpsbelang en op het proces van beleids- en planvorming.
De dorpsraden kunnen zowel gevraagd als ongevraagd het college te adviseren. Zij vervullen veelal een platformrol. Zij kunnen adviseren over processen en hun platform inzetten voor samenwerking. Dorpsraden vertegenwoordigen niet per definitie de mening van ‘het dorp/de wijk’. Bepaal in overleg met de dorpsraad en het college of en wanneer de dorpsraad om advies wordt gevraagd.
Wie is verantwoordelijk voor het participatieproces?
Hier zijn drie mogelijkheden:
De initiatiefnemer (bijvoorbeeld een inwoner of de ondernemer die wil uitbreiden).
Wanneer de initiatiefnemer een voorstel heeft dat het gemeentelijk beleid ondersteunt, zijn beide partijen gezamenlijke verantwoordelijk zonder dat de gemeente het initiatief overneemt. De rol van de gemeente is dan primair ondersteunend. In het geval gaat om een inwonerinitiatief dat niet specifiek bijdraagt aan vastgesteld gemeentelijk beleid is de initiatiefnemer verantwoordelijk.
De samenleving/wijk of buurt (bijvoorbeeld bij de inrichting van een openbare speeltuin).
De gemeente (bij ieder proces waar zij initiatiefnemer is, of wanneer er bovenwijkse belangen spelen).
Het antwoord op deze vraag hangt sterk samen met
het ambitieniveau van de gemeente op het gebied van participatie (hoeveel laat je over aan de samenleving?),
het onderwerp en de inhoudelijke kaders van het participatietraject
de doelen die je bij vraag a hebt bepaald.
Wat doen we met de uitkomsten?
De mate waarin de uitkomsten van het participatieproces meewegen bij de besluitvorming, bepaalt het participatieniveau.
De uitkomsten worden meegewogen in de oordeelsvorming van het gemeentebestuur.
Deze participatievorm noemen we raadplegen.
De gemeente bepaalt zelf de agenda, maar ziet betrokkenen als gespreks- partners bij ontwikkeling van beleid. Meningen, ervaringen en ideeën worden geïnventariseerd, maar zijn voor de gemeente niet bindend.
De rol van de participant is geconsulteerde. Plannen worden door de gemeente opgesteld en voorgelegd aan belanghebbenden. De reacties van belanghebbenden worden meegenomen in het vervolgproces.
De uitkomsten worden gebruikt voor een verbeterde uitwerking van het plan door de gemeente.
Deze participatievorm noemen we adviseren.
De gemeente bepaalt de agenda, maar betrokkenen kunnen problemen en oplossingen aandragen. Deze ideeën spelen een volwaardige rol bij het ontwikkelen van beleid. De gemeente verbindt zich in principe aan de resultaten, maar kan bij de uiteindelijke besluitvorming hiervan beargumenteerd afwijken. De rol van de participant is adviseur. De betrokken partijen kunnen ook zelf met een voorstel komen. Dit hoeft niet aan te sluiten op een plan van de gemeente of ontwikkelaar. De dorpsraad heeft altijd de bevoegdheid om zowel gevraagd als ongevraagd te adviseren.
De uitkomsten worden gebruikt voor een gezamenlijke uitwerking van het plan.
Deze participatievorm noemen we co-creëren.
Gemeente en betrokkenen bepalen samen de agenda en zoeken samen naar oplossingen. De gemeente verbindt zich aan deze oplossingen in de besluitvorming. De rol van de participant is samenwerkingspartner.
De betrokkenen zitten zelf aan tafel om over uitgangspunten, een plan of ontwerp mee te denken. Vaak al in een vroeg stadium om ook het proces mede vorm te geven. Dit heet ook wel een open plan proces.
uitkomst (meerderheidsvoorkeur) bepaalt welk besluit wordt genomen.
Deze participatievorm noemen we beslissen, of directe democratie.
De gemeente stelt dan wel vooraf eisen aan de manier waarop de meerderheidsvoorkeur wordt vastgesteld (denk aan opkomst/deelname, hoe groot de meerderheid moet zijn, de formulering van de vraag die wordt voorgelegd).
Wanneer betrokkenen geen inbreng hebben en alleen toehoorder zijn, is er sprake van zeer beperkte participatie, namelijk van informeren. De gemeente bepaalt zelf de agenda voor besluitvorming en houdt betrokkenen op de hoogte. Plannen worden door de gemeente opgesteld zonder dat belanghebbenden invloed hebben. Zij worden wel geïnformeerd door bijvoorbeeld een wijkbericht, een informatieavond of een website.
Om teleurstelling bij deelnemers in het participatieproces te voorkomen, is het van belang dat college en raad zich committeren aan het antwoord op vraag b). Het kan verstandig zijn om daar expliciet een besluit over te laten nemen.
Wanneer niet de gemeente, maar een initiatiefnemer verantwoordelijk is voor het proces, kan je er ook voor kiezen om vast te leggen dat de initiatiefnemer moet aantonen rekening te houden met ingebrachte belangen en wensen.
Het resultaat van stap 2 is een kader voor het participatietraject.
Omgevingswet:
De vier kernvragen met antwoorden vormen voldoende onderbouwing voor de keuze voor de participatiewijze binnen de Omgevingswet 14 https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/thema/inspiratiegids/participatie-wet.
Bij het projectbesluit en het omgevingsplan geeft een overheid in een kennisgeving aan hoe het participatietraject eruit komt te zien. Ook is een motiveringsplicht opgenomen: het bevoegd gezag geeft bij het besluit aan hoe het de omgeving bij de voorbereiding heeft betrokken. En wat het met de resultaten heeft gedaan. De motiveringsplicht geldt voor de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan en het projectbesluit. Voor de omgevingsvergunning wordt nog geregeld dat de initiatief- nemer in de aanvraag moet aangeven of – en hoe – er overleg is geweest met belanghebbenden. Dat gebeurt in de omgevingsregeling.
Stap 3. Kalender maken en rol raad verkennen
Maak een planning op basis van de fasen van je project. We vragen bewoners en belanghebbenden m input op de momenten waarop hun inbreng nog het best kan worden meegenomen. De ene fase leent zich meer voor participatie dan de andere. Bepaal uit welke fasen je project bestaat en in welke je je bevindt: initiatieffase, definitiefase, ontwerpfase, voorbereidingsfase, uitvoering of evaluatie. Dorpsraden wordt meestal gevraagd in de eerste fasen van een project of beleidsvoorbereiding mee te denken of te adviseren. Zorg er ook voor dat je in de initiatieffase al duidelijk hebt of inspraak wettelijk verplicht is en als dat niet het geval is of er toch tot inspraak moet worden besloten. Onderstaand schema geeft per fase aan welke inbreng participatie kan opleveren.
Voor het bespreken van de rol van de raad onderscheiden we 4 fasen 15 Uit de methodiek participatieversneller THiNK
de ontwerpfase (van het participatieproces)
de inventarisatiefase of beeldvorming (belangen, ideeën, ophalen van input)
de verwerkingsfase of oordeelsvorming (trechteren van de input)
de besluitvormingsfase
De verschillende rollen die de raad kan aannemen, zijn:
Kaderstellend: kaders vaststellen voor het participatietraject (inhoudelijk of op het participatieproces)
Controlerend: voldeed het participatietraject aan de gestelde kaders?
Volksvertegenwoordigend: adviseren over te betrekken belanghebbenden en/of over de vormgeving van het proces op basis van kennis van de lokale situatie.
Verbindend: uitleggen aan de samenleving waarom bepaalde groepen inwoners wel of niet betrokken worden en waarom het proces op deze manier is vormgegeven.
Binnen een traject kan een andere rol voor verschillende momenten nuttig zijn. Meer weten over hoe de raad bovenstaande rollen per fase zou kunnen invullen? Gebruik dan de app die bij de THiNK! methodiek hoort. Of maak gebruik van de coaches en experts binnen de organisatie. Bij trajecten die veel impact hebben op de samenleving, is het verstandig om tijd in te plannen met de raad (bijvoorbeeld in een informatieve raadssessie), om samen te bespreken welke rol de raad in welke fase wil innemen. Verschillende raadsleden hebben een workshop gevolgd over de methodiek van THiNK!
Het resultaat van stap 3 is een kalender met doelen, deelnemers en rollen per fase.
Stap 1, 2 en 3 zijn de basis van de startnotitie (zie ook 2.3, de vier werkafspraken) die je schrijft bij projecten met veel impact op de samenleving. Het kan ook zijn dat je op basis van deze stap alsnog adviseert om geen participatie in te zetten (bijvoorbeeld omdat er onvoldoende commitment is van raad en/of college aan de uitkomsten van het participatietraject).
Stap 4. Participatiemiddelen bepalen
Pas wanneer helder is waarom, met wie en wanneer de participatie plaats- vindt, kies je de participatiemiddelen, werkvormen en communicatiemiddelen. De keuze voor de middelen is afhankelijk van welk doel je hebt met participatie, wie deelneemt aan het proces en de fase waarin je je bevindt.
Naast de traditionele middelen (zoals bewonersbrief, bewonersavond en klankbordgroep) kun je ook denken aan meer vernieuwende middelen, zoals een flitspeiling via social media, een internetpanel, een digitaal debat, webinar of een ‘pressure cooker’ om andere doelgroepen te bereiken en meer opbrengst te krijgen. Denk ook aan het dorpsraadadvies.
Informatie over participatiemiddelen is te vinden
Op intranet, in de toolkit (vooralsnog in de groep Burgerparticipatie)
In de participatiewijzer 16 www.participatiewijzer.nl/Burgerparticipatie van Prodemos
Bij de adviseurs van de afdeling Bestuur & Communicatie.
Het resultaat van stap 1 tot en met 4 is een uitgewerkte participatie-aanpak op maat.
Hoofdstuk 2.
Artikel 2.1
Handreiking in vier stappen
Onderdeel van Besluit van de gemeenteraad van de gemeente Ede houdende regels omtrent participatie (De Edese participatie-aanpak)