Met de Omgevingswet wil de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigen en samenvoegen, zodat het op termijn eenvoudiger is om bijvoorbeeld bouwprojecten te starten. De Crisis- en herstelwet (Chw) maakt dit deels reeds mogelijk, bijvoorbeeld door bestaande regels aan te passen. Naar verwachting treedt de Omgevingswet op z’n vroegst in 2021 in werking.
De beleidsvelden bodem, geluid, natuur en grondeigendom waren op het moment van het opstellen van de Omgevingswet inhoudelijk nog in beweging. Daarom is destijds ervoor gekozen om deze beleidsvelden niet meteen mee te nemen in de Omgevingswet, en om de ruimte te nemen voor een zorgvuldige discussie met het werkveld en het parlement. Deze onderwerpen worden via een zogenaamd aanvullingsspoor in het stelsel van de Omgevingswetgeving opgenomen (aanvullingswet). Met betrekking tot grondbeleid en het kostenverhaal, is de Aanvullingswet Grondeigendom (wetsvoorstel) van belang.
In de volgende paragrafen wordt ingegaan op de Omgevingswet en de Aanvullingswet Grondeigendom. Hierbij moet worden benadrukt dat de regelgeving nog in ontwikkeling is en daarmee momenteel niet kan fungeren als wettelijke kaders. Het kan wel als kader fungeren indien de gemeente in de komende jaren wenst te anticiperen op toekomstige wetgeving.
Het motto van de Omgevingswet is ‘Ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’. De Omgevingswet staat voor een goede balans tussen het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving. Met benutten wordt bedoeld het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving om maatschappelijke behoeften te vervullen. Bij beschermen gaat het over het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit.
De wet geeft zes kerninstrumenten voor het benutten en beschermen van de leefomgeving: de omgevingsvisie, het programma, decentrale regelgeving, algemene rijksregels voor activiteiten, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. De decentrale regels staan in het gemeentelijk omgevingsplan, de provinciale omgevingsverordening en de waterschapsverordening.
‘Decentraal, tenzij’ is een belangrijk principe van de Omgevingswet. Dit betekent dat taken en bevoegdheden in principe bij gemeenten en waterschappen liggen. Zij kunnen regels maken die toegespitst zijn op de lokale situatie en de bescherming die daar nodig is. Regels die concreet en duidelijk zijn. Denk aan regels voor geluid. Een gemeente kan er voor kiezen om bijvoorbeeld in een drukke binnenstad meer geluid toe te laten dan in een rustige woonwijk. Alleen als dat doelmatiger of doeltreffender is, stelt het Rijk regels. Denk bijvoorbeeld aan regels voor de bescherming van rijkswegen, beste beschikbare technieken voor bescherming van het milieu en technische eisen aan bouwwerken.
De Omgevingswet bepaalt dat burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties moeten kunnen deelnemen aan beleid- en besluitvormingsprocessen. Participatie verhoogt de kwaliteit van beleid en besluiten, draagt bij aan het draagvlak en voorkomt onnodige vertraging door bezwaar- en beroepsprocedures.
Met de Omgevingswet worden de regels voor ruimtelijke projecten gebundeld. Voor de gemeente heeft dit tot gevolg dat alle bestemmingsplannen per 2021 worden vervangen door één omgevingsplan (met een overgangsfase voor de periode 2021-2029). De Omgevingswet verplicht het Rijk, de provincie en de gemeente om een omgevingsvisie te maken.
Aanvullend op de Omgevingswet is de Aanvullingswet Grondeigendom (het wetsvoorstel is in februari 2019 aangeboden aan de Tweede Kamer). Doel van de in voorbereiding zijnde Aanvullingswet Grondeigendom is om het grondbeleidsinstrumentarium beter geschikt te maken voor de huidige ruimtelijke opgaven, zoals sloopopgave in krimpgebieden, binnenstedelijke transformaties, verwezenlijking nieuwe woongebieden, herstructurering bedrijventerreinen en aanpak leegstaande kantoren. De verschillende wettelijke regimes en instrumenten ten aanzien van grondeigendom worden daarin samengebracht. In de volgende paragrafen worden een aantal belangrijke wijzigingen op hoofdlijnen toegelicht met betrekking tot grondbeleid en kostenverhaal.
In de huidige Wet ruimtelijke ordening (afdeling grondexploitatie) is geregeld dat gemeenten bij gebiedsontwikkeling de door de gemeente gemaakte kosten (deels) kunnen verhalen op grondeigenaren (ontwikkelaars). Het exploitatieplan stuurt de wijze waarop een gebied tot ontwikkeling wordt gebracht. In de kostensoortenlijst (Bro) wordt aangegeven welke type kosten kunnen worden verhaald op basis van de zogenaamde PPT-criteria: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Echter, het exploitatieplan in de huidige vorm zal met de komst van de Omgevingswet verdwijnen. Het Omgevingsplan zal in de basis als instrument en als grondslag voor het kostenverhaal fungeren. Er worden ook geen regels meer opgenomen over de gemeentelijke regie – bijvoorbeeld over woningbouwcategorieën en inrichtingseisen – bij de inrichting van gebieden. Die regie is al mogelijk op grond van hoofdstuk 4 van de Omgevingswet. Voor kostenverhaal voorziet het wetsvoorstel in een doorontwikkeling van de huidige regeling in de Omgevingswet. De bruikbaarheid van de regeling als stok-achter-de-deur is vergroot en de regeling wordt meer geschikt gemaakt voor verschillende typen gebiedsontwikkelingen, zoals transformatie en krimp.
In de kern wordt onderscheid gemaakt tussen integrale gebiedsontwikkeling en organische gebiedsontwikkeling. Bij organische gebiedsontwikkeling wordt vooraf niet vastgelegd in welke periode (“tijdsvak”) het gebied moet worden ontwikkeld. Bij integrale gebiedsontwikkeling heeft de gemeente beter zicht op het eindbeeld van een ontwikkeling. De systematiek van kostenverhaal (publiekrechtelijk) is dan ook vergelijkbaar met de huidige praktijk. Er is wel meer flexibiliteit voor het bepalen van de verdeling van de kosten binnen een gebied (“naar rato van de grondopbrengsten”) en het vaststellen van de inbrengwaarde van gronden en opstallen (methode wordt vrijgelaten, taxatie zal niet meer verplicht worden).
Met betrekking tot organische gebiedsontwikkeling zal een nieuwe systematiek van toepassing zijn. Aangezien bij een dergelijke ontwikkeling het eindbeeld niet inzichtelijk is, vervalt ook de verplichting om aan de voorkant de grondopbrengsten te ramen. Als gevolg daarvan kan op basis van de huidige systematiek niet worden vastgesteld hoeveel kosten er maximaal kunnen worden verhaald (“macro-aftopping”). Om vooraf alsnog houvast te geven aan private initiatiefnemers, wordt een “kostenplafond” gehanteerd op zowel gebiedsniveau als activiteitenniveau. De kosten mogen enkel betrekking hebben op werken, werkzaamheden en maatregelen voor percelen die worden gebruikt voor de aanleg van publieke voorzieningen. De inbrengwaarde voor percelen van aangewezen activiteiten (geprojecteerd op het uitgeefbaar gebied) vormt dan ook geen kostenpost meer. De verdeling van kosten binnen een gebied zal naar rato van de opbrengsten plaatsvinden. De motivering moet worden opgenomen in het Omgevingsplan. Op activiteitenniveau wordt de kostenverhaalsbijdrage gemaximeerd op basis van de waardevermeerdering van de grond als gevolg van de betreffende activiteit. Op welke wijze de waardevermeerdering wordt vastgesteld, wordt nog nader aangescherpt in het wetsvoorstel.
Figuur 2: schematisch overzicht actief en faciliterend grondbeleid bij toekomstige wetgeving
In de huidige wet wordt een voorkeur uitgesproken voor een overeenstemming tussen gemeente en betrokken private partijen langs middellijke weg. Dit wordt de anterieure overeenkomst genoemd. In deze fase van de onderhandeling hebben partijen een behoorlijke mate van contractvrijheid over verschillende aspecten bij gebiedsontwikkeling. Als partijen niet komen tot een anterieure overeenkomst (omdat de gemeente zwaar overvraagt of een marktpartij niet wil meewerken aan kostenverhaal), dan zullen uiteindelijk de kaders van het exploitatieplan gelden (posterieur), waarbij onder andere rekening moet worden gehouden met de kostensoortenlijst, de PPT-criteria, de locatie-eisen, de macro-aftopping en de berekeningswijze van de exploitatiebijdrage. Het exploitatieplan wordt eenzijdig door de gemeente opgesteld. Inbreng van de betrokken marktpartijen is niet meer aan de orde.
Bij een anterieure overeenkomst zijn dergelijke kaders niet aan de orde, tenzij partijen zelf overeenkomen om deze kaders in deze fase te hanteren. Over het algemeen kan gesteld worden dat marktpartijen de voorkeur hebben voor contractvrijheid vanwege regie, flexibiliteit, maatwerk en voortgang. Een exploitatieplan wordt doorgaans als complex ervaren (rekensystematiek en argumentatie / onderbouwing voor PPT-criteria) en biedt aan de voorkant minder financiële zekerheid dan bij een anterieure overeenkomst (als gevolg van nacalculatie). Uit onderzoek is ook gebleken dat in de afgelopen jaren op landelijk niveau ongeveer 96% van de exploitaties het kostenverhaal via een anterieure overeenkomst heeft plaatsgevonden. Met het wetsvoorstel Aanvullingswet Grondeigendom, dat in februari 2019 aan de Tweede Kamer is aangeboden, blijft het onderscheid tussen een anterieure en posterieure overeenkomst, in tegenstelling tot het eerste concept van het wetsvoorstel, gehandhaafd.
In het wetsvoorstel vervalt de term “grondexploitatiekosten”, maar wordt gesproken over kosten die gemaakt zijn voor werken, werkzaamheden en maatregelen. De te verhalen kostensoorten worden via het Aanvullingsbesluit Grondeigendom opgenomen in het Omgevingsbesluit. De kostensoortenlijst komt grotendeels overeen met de bestaande lijst in het Omgevingsbesluit (bijlage IV art. 8,15). Volgens de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel Aanvullingswet Grondeigendom wordt de kostensoortenlijst waar nodig aangevuld met kosten die betrekking hebben op klimaatadaptatie, energietransitie en nieuwe mobiliteitsconcepten.
In de huidige wet zijn drie regelingen opgenomen voor kostenverhaal ten aanzien van gebiedsoverstijgende kosten. In de wet zijn hiervoor drie termen opgenomen: ‘bovenwijkse voorzieningen’, ‘bovenplanse verevening’ en ‘bijdrage ruimtelijke ontwikkeling’ (zie bijlage 2). Met betrekking tot de ‘bijdrage ruimtelijke ontwikkeling’ is sprake van vrijwilligheid. Bij de overige termen zijn de PPT-criteria van toepassing. Met het wetsvoorstel Aanvullingswet Grondeigendom wordt in het publiekrechtelijke spoor in feite geen onderscheid meer gemaakt tussen binnenplanse en gebiedsoverstijgende kosten omdat wordt uitgegaan van de PPT-criteria. In het Omgevingsplan wordt het kostenverhaalsgebied opgenomen waarbinnen kosten worden gemaakt. Daarbij worden ook de werken, werkzaamheden en maatregelen opgenomen waarvan meerdere gebieden profijt van hebben.
Het onteigeningsrecht gaat veranderen. De Onteigeningswet komt als zelfstandige wet te vervallen. Het onteigeningrecht wordt geïntegreerd in de Omgevingswet. Er zal een scherper onderscheid worden aangebracht tussen de besluitvorming over de onteigening en het vaststellen van de schadeloosstelling. Deze scheiding doet recht aan het hybride karakter van de onteigening. Verder zal de onteigeningsbeschikking wordt genomen en getoetst binnen het bestuursrecht. Het bestuursorgaan dat in het algemeen belang tot onteigening over wil gaan, behoeft in de nieuwe regeling niet langer de Kroon te verzoeken de onroerende zaken bij koninklijk besluit aan te wijzen. Gemeenten, waterschappen, provincies en de minister die het aangaat, krijgen in de Omgevingswet zelf de bevoegdheid om te besluiten tot onteigening. Bij elke onteigening zal tevens de bestuursrechter betrokken zijn. De regering wil voorkomen dat iemand zou kunnen worden onteigend, zonder dat een rechter zich heeft uitgesproken over de onteigening, bijvoorbeeld omdat er niet tijdig of zelfs geen beroep is ingesteld tegen de onteigeningsbeschikking.
Stedelijke kavelruil is een nieuw instrument in de Omgevingswet. De achtergrond is dat er in stedelijke gebieden vaak sprake is van complexe grondeigendomsverhoudingen die het voor gemeenten moeilijk maken om gebieden te (her)ontwikkelen. Het herverkavelinginstrument biedt de mogelijkheid om grond (al dan niet met compensatie) te ruilen tussen partijen en de ruil notarieel vast te leggen. In tegenstelling tot het herverkavelingsinstrument voor het landelijk gebied (Wilg) beschikt de regeling voor stedelijke kavelruil in de Aanvullingswet niet over afdwingbare instrumenten.