Waar gaat het om?
Reguleren is gericht op het borgen en beschermen van een schone, veilige, duurzame en gezonde leefomgeving alsmede op het mogelijk maken van een doelmatig gebruik van die leefomgeving. De regulering geschiedt in het Noordzeekanaalgebied op basis van uniformiteit, correctheid, tijdigheid en op basis van actuele en volledige informatie.
Reguleren vraagt om een goed doordachte toepassing van de instrumenten van het bevoegd gezag, in het perspectief van de doelen van de wet, van het regionaal en lokaal beleid en van de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. Door te reguleren worden activiteiten mogelijk gemaakt, zo nodig onder voorwaarde. Dit proces is vraaggericht waar het gaat om het verlenen van toestemming voor een initiatief. Het proces is sturingsgericht waar het aankomt op het realiseren van doelen, het bereiken van effecten en het behartigen van belangen, door middel van regels die impact hebben op de eigen verantwoordelijkheid de initiatiefnemer van een activiteit, project of ontwikkeling.
Zowel de vraaggerichte als de sturingsgerichte regulering zijn alleen mogelijk op basis van wettelijk toegekende taken of bestuurlijke bevoegdheden om bepaalde instrumenten toe te passen. Bijvoorbeeld de bevoegdheid tot het verlenen van een vergunning, het vaststellen van een maatwerkregel of het instemmen met een gelijkwaardige techniek. De inzetbaarheid van regulerende instrumenten hangt af van het wettelijk kader, de juridische beginselen en het beleid van het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het scheppen van voorwaarden voor initiatieven, activiteiten en ontwikkelingen.
Wat is de strategie?
De reguleringsstrategie houdt in dat het bevoegd gezag stuurt op de mogelijkheden voor initiatieven, activiteiten en ontwikkelingen, door regels te stellen en voorwaarden te verbinden die passen binnen de wettelijke kaders en bij het regionaal en lokaal beleid. De strategie geeft een antwoord op de vraag: wat is mogelijk, onder welke voorwaarden?
Het uitgangspunt van de strategie is dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en veiligheid op het terrein van milieu bij de exploitant, eigenaar of initiatiefnemer van de betrokken activiteiten ligt. Het hoofddoel van regulering is te zorgen voor regels die duidelijk maken wat de verantwoordelijkheid inhoudt. Exploitanten weten dan welke verantwoordelijkheid zij hebben en kunnen een zorgvuldige bedrijfsvoering voeren. Het gewenste maatschappelijk effect is het behoud of zo mogelijk de verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving.
De toepasselijke landelijke wet- en regelgeving zijn de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer, het Activiteitenbesluit en een aantal andere specifieke AmvB’s. In deze wet- en regelgeving wordt er een onderscheid gemaakt in grootte en complexiteit van bedrijven door de gedifferentieerde toepassing van VTH-instrumenten en door de wettelijke verplichtingen die (rechtstreeks) gelden.
Steeds minder bedrijven/inrichtingen zijn nog vergunningplichtig in het kader van de Wabo en de Wet milieubeheer. Door de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit vallen veel inrichtingen en activiteiten onder algemene regels. In principe zijn dan vooral uniforme voorschriften van toepassing. Bij de type A- en B-inrichtingen kunnen in beperkte mate maatwerkvoorschriften opgesteld worden. Type C-inrichtingen zijn vergunningplichtig en vergt maatwerk voor maatwerk voor meerdere milieuaspecten.
Voor een specifieke groep vergunningplichtige bedrijven geldt een zwaarder regime, namelijk voor de bedrijven die vallen onder het Besluit risico zware ongevallen (Brzo 2015) of onder de Richtlijn Industriële Emissies en in het bijzonder hoofdstuk 4 van deze Richtlijn (resp. RIE-bedrijven en RIE4-bedrijven, chemische industrie). Dit zijn technisch de meest complexe bedrijven, met een risico op ongevallen met een grote impact op de omgeving en/of met grote effecten op de luchtkwaliteit. Het voor deze Brzo, RIE en RIE4-bedrijven geldende zwaarder regime is gebaseerd op landelijke regelgeving. Voor dit type bedrijven zijn het landelijk milieubeleid en de landelijke milieuwetgeving vooral gebaseerd op Europese regelgeving, zodat er vaak weinig ruimte is om af te wijken. Strenger kan wel, mits onderbouwd en vastgelegd in beleid. Indien dit is gebeurd door het bevoegd gezag wordt bij het opstellen van besluiten het lokale dan wel het provinciale beleid meegenomen.
Uitgangspunten bij regulering
vergunningen en besluiten zijn afgestemd op de geldende wet- en regelgeving (landelijk, provinciaal en lokaal) alsmede op lokaal en provinciaal beleid,
vergunningen zijn afgestemd op landelijke standaarden (zoals de LRSO, de Landelijke Redactie voor Standaardteksten voor de Omgevingsvergunning), op gangbare en beproefde methodieken en op de eigen standaarden van de OD NZKG,
Best Beschikbare Technieken zijn het uitgangspunt bij vergunningverlening, besluiten en actualisering,
vergunningen en besluiten zijn duidelijk, uitvoerbaar en naleefbaar, en handhaafbaar
vergunningen en besluiten worden tijdig afgegeven en genomen, conform de wettelijke termijnen en conform specifieke afspraken met opdrachtgevers,
het reguleringsproces is voorspelbaar, transparant, juridisch juist en achteraf verifieerbaar,
wettelijk verplicht advies wordt ingewonnen,
in de gevallen dat integraliteit van vergunningen of besluiten integraal zijn worden de verschillende aspecten en wetten op samenhangende wijze behandeld,
er vindt afstemming, coördinatie of contact plaats met andere bestuurs- of adviesorganen of belanghebbende derden.
Methodiek van reguleren
De wijze waarop de regulering wordt uitgevoerd voor alle bedrijven en activiteiten, vergunningplichtig of meldingplichtig, is gebaseerd op de vigerende Kwaliteitscriteria, gangbare en beproefde methodieken, landelijke wetgeving c.q. richtlijnen en de opgedane ervaring van de OD NZKG van de afgelopen jaren. Met deze methodiek worden risico’s in het Noordzeekanaalgebied ten aanzien van de veiligheid en omgevingskwaliteit adequaat geborgd. Dit is het OD NZKG niveau dat werd beoogd bij de doelstelling om tot omgevingsdiensten te komen.
De OD NZKG kiest voor alle bedrijven voor een ketenaanpak, waarbij werkzaamheden op het terrein van regulering, toezicht en handhaving zijn samengevoegd. Op deze manier wordt voor de gehele keten de basis gelegd voor risico- en informatie gestuurd werken.
Meldingen worden in de eerste plaats getoetst aan de wettelijke indieningsvereisten. Daarnaast wordt direct getoetst aan relevante voorschriften. Bij de afhandeling van de meldingen bij dit soort inrichtingen en activiteiten wordt beoordeeld of maatwerk nodig is, gelijkwaardigheid dan wel (aanvullend) onderzoek aan de orde is, zoals in geval van geurgevoelige of zeer kwetsbare objecten. Bij de inrichting van geluidgezoneerde terreinen wordt bekeken of de activiteit binnen de zone past en wordt zo nodig maatwerk voorgeschreven.
Vergunningplichtige activiteiten worden getoetst aan de wettelijke kaders en aan de regelgeving en het beleid van provincies en gemeenten. BBT en veiligheid zijn binnen deze kaders een leidraad.
Bij bedrijven die onder het Besluit risico´s zware ongevallen 2015 (Brzo) en/of de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) met een hoger risicoprofiel vallen, zijn de milieurisico’s potentieel groter. De RIE-bedrijven vallen onder gemeentelijk bevoegd gezag. Per 1 januari 2016 vallen alle Brzo- en RIE4-bedrijven (categorie 4 uit het RIE; kortweg de chemische procesindustrie) onder provinciaal bevoegd gezag. Voor Brzo- en RIE4-bedrijven geldt een zwaarder regime, gebaseerd op landelijke regelgeving en aanpak met een per bedrijf opgesteld ‘basisbeeld’ (Risico en Informatie Gestuurd Werken). Dit zwaardere regime geldt op maat ook voor enkele zwaardere, vooral industriële bedrijven die onder andere hoofdstukken van de RIE vallen (RIE overig). Om in de uitvoeringspraktijk aan te sluiten bij de aanpak van risico gestuurd werken is de oplopende schaal van bedrijven gebaseerd op een afnemend milieurisico voor milieu én Brzo.
Omgevingsvergunningen kunnen enkelvoudig of meervoudig zijn. Enkelvoudig zijn ze wanneer de vergunningaanvraag of melding alleen het onderdeel milieu betreft. Omgevingsvergunningen zijn meervoudig als het ook gaat om: bijvoorbeeld strijdigheid met een bestemmingsplan, bouwactiviteiten of brandveilig gebruik. Voor een aantal opdrachtgevers handelt de OD NZKG de meervoudige aanvragen zelfstandig af. Voor overige opdrachtgevers handelt de OD NZKG alleen de enkelvoudige aanvragen zelfstandig af, voor de meervoudige aanvragen voor deze bestuursorganen behandelt de OD NZKG alleen het onderdeel milieu.
Beleidsruimte en bestuurlijke gevoeligheid
Reguleren is niet alleen een technisch-inhoudelijke, minder of meer complexe exercitie. Binnen het beoordelingskader bestaat vaak enige beleidsruimte. Deze beleidsruimte moet zorgvuldig worden gebruikt om willekeur te vermijden en om het doel van die ruimte zo goed mogelijk te benutten. Het gaat om zorgvuldigheid bij het vergaren van informatie over feiten en belangen, bij het uitwisselen en toetsen van de vergaarde data en bij het creëren van mogelijkheden voor participatie bij besluitvorming. Wanneer de te maken afweging bij een reguleringsdossier bijzondere aandacht nodig heeft en bestuurlijk gevoelig is, dan informeert en betrekt de OD NZKG de betrokken bestuurder(s) (wethouder, gedeputeerde) proactief. Bij regulering gebeurt dat in elk geval wanneer er sprake is van een wezenlijke strijdigheid in belangen, wezenlijke risico’s op gebied van externe veiligheid en gezondheid en/of er negatieve aandacht in de media c.q. imagoschade dreigt of al aanwezig is.
Prioritering en indeling van werkzaamheden voor regulering milieu en Brzo
De werkzaamheden bij Regulering Milieu, Brzo, RIE en RIE4 bestaan uit:
Behandelen van vraaggestuurde aanvragen (vooroverleg, vergunningen, opstellen van maatwerkvoorschriften Activiteitenbesluit (inclusief Blbi en ontheffingen geluidsnormen) en toetsen van meldingen, uitvoeren van de omgevingsbeperkte milieutoets;
Programmatisch actualiseren, waaronder het toetsen van de actualiteit van vergunningen en eventuele actualisatie van vergunningen van een deel van het bedrijvenbestand. De inzet bij regulering wordt in eerste instantie bepaald door de ingediende aanvragen en meldingen door bedrijven. Daarnaast kunnen op verzoek (van het bedrijf of derden) of ambtshalve vergunningen aangepast worden. Binnen de vraaggestuurde strategie hebben de procedures met wettelijke termijnen voorrang op de procedures met servicetermijnen. Na vraaggestuurd werk hebben achtereenvolgens prioriteit: de implementatie van nieuwe wet- en regelgeving in vergunningen, afspraken met de opdrachtgevers, reguliere actualisaties en revisies.
Actualisatieplicht
Het bevoegd gezag heeft wettelijk de plicht om periodiek de vergunningssituatie te bezien op actualiteit op wet- en regelgeving. Afhankelijk van wettelijke implementatietermijnen van nieuwe wet- en regelgeving, een risicoanalyse en prioritering kunnen omgevingsvergunningen aangepast worden. Dit wordt ook wel het programmatisch actualiseren van het vergunningenbestand genoemd. Doel is om met een systematische werkwijze een actuele milieuvergunningenportefeuille te realiseren en te borgen, zowel kwalitatief en kwantitatief en binnen gestelde deadlines van door te voeren beleid. In de UVO’s zijn afspraken met opdrachtgevers gemaakt over extra beschikbare middelen voor capaciteit om een inhaalslag te maken met actualisaties, die zoveel mogelijk worden gecombineerd met reguliere wijzigingsprocedures, de implementatie van nieuwe wet- en regelgeving in vergunningwijzigingen en het project Programmatisch Actualiseren. In geval van extra inspanningen voor aanpassing van vergunningen op basis van nieuw beleid en daaraan gestelde deadlines wordt tijdig afgestemd met opdrachtgever over eventueel benodigde additionele middelen. Voor de OD NZKG is van belang dat de inzet op termijn gedimensioneerd wordt op het beheer van adequate portefeuilles (zonder achterstanden), het doorvoeren van nieuw beleid en de behoeftestelling en beleidsspeerpunten van opdrachtgevers.
De OD NZKG voert deze taak uit met behulp van een jaarlijkse in de VTHUP’s opgenomen planning voor:
De periodiek uit te voeren toetsingen van vergunningen op inhoud en overzichtelijkheid en toetsingen naar aanleiding van nieuwe wet- en regelgeving, bestuurlijke speerpunten en bevindingen van toezicht en handhaving;
Uit te voeren actualisaties, gebaseerd op de uitkomsten van de toetsingen en geprioriteerd op de risico’s en kansen voor de veiligheid en de (duurzame) leefomgeving en de wettelijke termijnen voor implementatie van nieuwe wet- en regelgeving.
Instrumenten van regulering
Vergunning. In geval van een vergunningplicht komt het reguleren aan op het in behandeling nemen van een vergunningaanvraag inclusief het beoordelen daarvan 6 Of het nemen van een beslissing op de aanvraag in de vorm van een beschikking ook tot het takenpakket van de OD NZKG behoort, is per deelnemer afhankelijk van de omvang van het mandaat van de OD NZKG in relatie tot het takenpakket waarop het regionale uitvoerings- en handhavingsbeleid van toepassing wordt verklaard.. Het is een vraaggestuurd proces. Een ingekomen vergunningaanvraag moet binnen de wettelijke termijnen worden behandeld, leidend tot een besluit over de verlening of weigering van de gevraagde vergunning. Prioritering van de intensiteit van behandeling van een vergunningaanvraag is mogelijk, op basis van de opgave die erbij aan de orde is en de complexiteit van het geval.
Melding. Ook het behandelen van een melding, het nemen van een beslissing over maatwerk op algemene regels zijn instrumenten van regulering die onderdeel zijn van het basistakenpakket. Dit geldt ook voor beoordelingen van meldingen Activiteitenbesluit milieubeheer, uitvoeren van omgevingsvergunning beperkte milieutoetsen, beoordelen en besluiten omgevingsvergunning milieuneutraal veranderen, maatwerkbesluiten en gelijkwaardigheidsbesluiten, beoordelingen meldingen Besluit mobiel breken, Besluit lozen buiten inrichtingen, ontheffingen geluidsnormen.
Maatwerk. maatwerkvoorschriften worden opgesteld op basis van de kaders van het Activiteitenbesluit voor meldingsplichtige bedrijven.
Gelijkwaardigheid. Bij vergunningen en bij meldingen kan gelijkwaardigheid worden geaccepteerd. De te nemen alternatieve maatregelen of toe te passen productiemethoden en technieken moeten gelijkwaardig zijn aan de Best Beschikbare Technieken. Hierbij dient hetzelfde kwaliteitsniveau te worden gerealiseerd als wordt beoogd door de wettelijk voorgeschreven normen. De aanvrager, initiatiefnemer of exploitant is dan degene die moet aantonen. Er loopt een onderzoek ten aanzien van “gelijkwaardigheid”, naar de ranges voor emissie-eisen en emissienormen voor bedrijven die vallen onder Richtlijn Industriële Emissies. Doel is opstellen van een afwegingskader voor de aspecten/criteria om een bepaalde eis te stellen.
Samenloop van instrumenten. Indien de OD NZKG constateert dat er meerdere besluiten nodig zijn van één of meer bestuursorganen, stelt de OD NZKG de initiatiefnemer hiervan zo tijdig mogelijk op de hoogte. In de omgevingsvergunning is ook een algemene tekst opgenomen waarin een aanvragen wordt gewezen op de mogelijke andere vergunningplichten. Waar afstemming en samenloop met bouw en ruimtelijke ordening aan de orde is, handelt de OD NZKG conform de wettelijke kaders en voorschriften. In het geval van een samenloop met de Wet Natuurbescherming wordt afgestemd en samengewerkt met de RUD Noord-Holland Noord en Rijkswaterstaat.
Actualiteit van de regulering. Toereikende (actuele) regels zijn belangrijk om te sturen op een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving en de handhaving daarvan.
De Wet VTH vereist een structurele, programmatische aanpak voor het actueel houden van het milieudeel van Wabo-vergunningen. Dit houdt in dat vergunningen – waar nodig – worden aangepast aan nieuw beleid en bestuurlijke speerpunten. De periodiek uit te voeren toetsingen van vergunningen op inhoud en overzichtelijkheid dienen voor Brzo/RIE 4 bedrijven tenminste elke vijf jaar plaats te vinden, voor overige categorie C inrichtingen is dit elke tien jaar.
Het gaat erom dat sprake is van een actuele milieuvergunningenportefeuille, zowel kwalitatief als kwantitatief. De OD NZKG zorgt hiervoor, namens de deelnemende bestuursorganen, met behulp van een jaarlijkse planning die in de VTHUP’s wordt opgenomen. Per opdrachtgever worden afspraken gemaakt over de termijn waarin de beheerfase wordt gerealiseerd en zo nodig worden in de uitvoeringsovereenkomsten (UVO) afspraken gemaakt over noodzakelijke extra middelen.
Ontwikkelingen
De OD NZKG bereidt zich onder leiding van een programmamanager in samenwerking met de de opdrachtgevers en collega-omgevingsdiensten voor op de invoering van de Omgevingswet., Dat gebeurt onder andere door opleidingen en trainingen van de vergunningverleners. Met de komst van de Omgevingswet houdt reguleren over enkele jaren in dat er regels worden gecreëerd in de plaatselijke verordening: voor de gemeenten is dat het omgevingsplan en voor de provincie gaat het om de omgevingsverordening. De Omgevingswet zal voor regulering veel veranderingen brengen. Nog meer dan nu het geval is vervalt voor veel bedrijven de vergunningsplicht. Voor bestaande vergunningen, besluiten en meldingen zal overgangsrecht gaan gelden.
Monitoring
Er is nog geen sprake van uitgebreide monitoring op de reguleringstrategie. Er wordt wel gerapporteerd over termijnoverschrijding en actualiteit. Tijdens de looptijd van dit VTH-beleid worden criteria ontwikkeld die het meten en monitoren van de regulering mogelijk maken.
Hoofdstuk 4
Artikel 4.4