In de hoofdtekst van deze nota is ingegaan op de hoofdvormen van grondbeleid, terwijl in de praktijk sprake is van verschillende varianten. In deze bijlage worden een aantal varianten nader toegelicht.
Overzicht verschillende grondbeleidsvormen en rollen van gemeente en marktpartij (bron: Handboek Grondbeleid, Deloitte 2019)
- - Bouwclaim
- - Publiek private samenwerking / joint venture
- - Concessie
Het bouwclaimmodel is een bijzondere vorm van actief grondbeleid en wordt veelal gekozen als marktpartijen grondeigendommen hebben in het plangebied. In het bouwclaimmodel verkopen marktpartijen hun grond aan de gemeente onder de voorwaarde dat zij bij de gronduitgifte een aantal bouwrijpe kavels kunnen afnemen, waarmee zij hun bouwrechten veiligstellen. Het gaat hierbij als het ware om een gedwongen samenwerking tussen gemeente en marktpartijen. Net als bij het actief grondbeleid voert de gemeente een eigen grondexploitatie en draagt zij zorg voor het bouw- en woonrijp maken van het gebied. De marktpartijen nemen, net als bij het actief grondbeleid, de realisatie van het vastgoed voor hun rekening.
In het geval dat in een gebied sprake is van versnipperd eigendom in handen van marktpartijen heeft deze variant de voorkeur. De gemeente kan dan haar regierol beter invullen en zo de gewenste ontwikkelingen op de locatie beter sturen. Het bouwclaimmodel komt dus in grote lijnen overeen met de gemeentelijke grondexploitatie bij actief grondbeleid en wordt binnen het actief grondbeleid over het algemeen beschouwd als “second best”-oplossing als een marktpartij de gronden heeft verworven.
Wanneer in een gebied diverse partijen (waaronder de gemeente) grondeigendom hebben, kunnen zij besluiten samen te gaan werken door het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten dan wel voor de samenwerking een aparte rechtspersoon op te richten met een eigen projectorganisatie (bijvoorbeeld CV/BV). Zo’n rechtspersoon kan dan de grondexploitatie voeren en gronden uitgeven. De kosten van het bouw- en woonrijp maken worden gedeeld en ook de opbrengsten van de uitgifte worden gedeeld. Meestal wordt als uitgangspunt gehanteerd dat de grondexploitatie een budgettair neutraal saldo heeft. Dat houdt in dat de grondprijzen worden aangepast aan de investeringen en de eventuele winsten slechts via de opstalexploitatie behaald worden. De risico’s van de grondexploitatie worden gedragen door alle deelnemende partijen. De gemeente behoudt haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheden.
De gemeente kiest op vrijwillige basis voor een publiek-private samenwerking wanneer er duidelijke voordelen voor partijen zijn te behalen. Voor de gemeente kan een samenwerking interessant zijn wanneer een marktpartij specifieke expertise kan inbrengen voor een complexe opgave. Voor partijen kan daarnaast het risicoprofiel voor een specifieke locatie te groot zijn, waardoor risicodeling door samenwerking wenselijk kan zijn.
Bij het concessiemodel heeft de gemeente het grondeigendom. Via bijvoorbeeld aanbesteding of prijsvraag draagt de gemeente de gronden in huidige staat (niet bouwrijp) over aan een ontwikkelaar. In een samenwerkingsovereenkomst worden dan vervolgens de afspraken vastgelegd over de bebouwing en de aanleg van het openbare gebied. Na realisatie komt de openbare ruimte weer in handen van de gemeente. De gemeente beperkt zich aan de voorkant bij een concessie tot het stellen van randvoorwaarden door middel van bijvoorbeeld een stedenbouwkundig programma van eisen en kwaliteitsnormen. Het concessiemodel kenmerkt zich door een strikte publiek-private rolverdeling waarbij een groot deel van de traditionele overheidstaken (bijvoorbeeld de aanleg van voorzieningen en infrastructuur) en risico’s wordt overgedragen aan een marktpartij. Zowel de grond- als de opstalexploitatie is voor rekening en risico van de geselecteerde marktpartij. Bij de overdracht van overheidstaken aan een marktpartij als hiervoor bedoeld, dient bedacht te worden dat daarbij tevens verzekerd moet worden dat de marktpartij deze werken conform de regels van het (Europees) aanbestedingsrecht (waaronder inbegrepen het gemeentelijk aanbestedingsbeleid) zal aanbesteden.
De gemeente kiest voor een concessie wanneer er bijvoorbeeld geen capaciteit beschikbaar is en/of zij de risico’s niet wil dragen. De belangrijkste voorwaarde voor het bereiken van positieve effecten bij de toepassing van het concessiemodel ligt vooral in de rolvastheid en professionaliteit van partijen. Bij een concessie moet voldoende ruimte gegeven worden aan de marktpartij. Afspraken over het kwaliteitsniveau en programma dienen vooraf op hoofdlijnen te worden vastgelegd. Binnen de gemeente is echter nog niet eerder met het concessiemodel gewerkt.
- - Publieke ontwikkeling
- - Aanleg voorzieningen
- - Hold out
Het betreft hier zuiver actief grondbeleid waarin de gemeente de grondexploitatie voert voor rekening en risico. Deze vorm is in de hoofdtekst van de nota al behandeld.
In deze vorm kan de gemeente zich beperken tot bijvoorbeeld de inrichting van de openbare ruimte inclusief het bouwrijp maken of aanleg van bovenwijkse voorzieningen. Het ontwikkelen van bouwkavels en de gronduitgifte wordt aan een marktpartij overgelaten. Indien toerekenbaar worden de kosten alsnog verhaald op de marktpartij. Het is ook mogelijk dat de opgave betrekking heeft op de herinrichting van de openbare ruimte. Deze ruimte is doorgaans reeds in beheer bij de gemeente. De kosten komen voor rekening van de gemeente.
Actief grondbeleid kan ook worden ingezet om een ‘hold-out’ te voorkomen. Dit betekent dat grondeigenaren de grond niet willen verkopen, zodat de prijs van de grond omhoog gaat. In sommige gevallen wordt de gebiedsontwikkeling hierdoor onhaalbaar. De gemeente kan de grondeigenaar onteigenen en de grond vervolgens zelf verkopen aan de ontwikkelaar.
- - Passief
- - Stimuleren
- - Regisseren
Bij deze rol beperkt de gemeente zich tot haar publiekrechtelijke taken en wordt de grond volledig ontwikkeld door private partijen.
In deze faciliterende vorm worden marktpartijen door de gemeente gestimuleerd om te participeren in een gebiedsontwikkeling, door een incentive aan te bieden (bijvoorbeeld subsidies).
De gemeente in de rol als regisseur toont initiatief, neemt de regie en laat de markt de ontwikkeling tot zich nemen, waarbij de markt de grondexploitatie zelf uitvoert. Dit gaat verder dan alleen ‘stimuleren’ via incentives. Deze vorm toont overeenkomsten met het PPS-concessie model. Echter, in deze vorm wordt formeel een concessie met randvoorwaarden uitgegeven aan marktpartijen.