Indien toezicht (of minnelijke handhaving) niet leidt tot beëindiging van de overtreding, is de gemeente in beginsel verplicht om daartegen op te treden. Dit vanwege het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Echter, onder bijzondere omstandigheden mag van handhaving worden afzien. Bijvoorbeeld als er sprake is van concreet zicht op legalisatie, of wanneer handhaven niet evenredig is. In 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) daar nog een andere nuance op aangebracht en dient ook het beleid van het bestuursorgaan te worden meegenomen. Als het bestuursorgaan redelijk beleid heeft opgesteld waarin staat dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en de gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dan dient het bestuursorgaan zich in beginsel ook aan dat beleid te houden. Beleid mag echter niet zover strekken dat in het geheel niet wordt opgetreden tegen overtredingen waarbij om handhaving is verzocht (handhavingsverzoek).
Professionele handhaving kenmerkt zich onder andere door een consequente uitvoering. De sanctiestrategie is bepalend voor de wijze waarop de gemeente Woudenberg zal optreden bij geconstateerde overtredingen. Het voornaamste doel is om overtredingen te beëindigen en/of herhaling te voorkomen. Naast de corrigerende en preventieve werking biedt de sanctiestrategie ook de mogelijkheid om te bestraffen. Het opleggen en uitvoeren van sancties dient te zorgen voor een zo optimaal mogelijke naleving van de regels.
In de sanctiestrategie worden de volgende stappen in het handhavingsproces onderscheiden:
constateringsbrief: na de constatering wordt de overtreder middels een eerste brief gewezen op de waargenomen overtreding(en). Aan de overtreder wordt de mogelijkheid geboden om binnen een gestelde termijn de overtreding(en) te beëindigen en eventuele schade te herstellen. Er wordt een globale haalbaarheidstoets gedaan, zodat de overtreder direct in de constateringsbrief al kan lezen welke vervolgactie meest het meest kansrijk is; stoppen/slopen of vergunning/afwijking aanvragen. In de constateringsbrief wordt nog niet (concreet) met een sanctie gedreigd, maar wordt de overtreder wel gewezen op de bestaande handhavingsinstrumenten die eventueel ingezet kunnen worden door de gemeente;
vooraanschrijving: indien bij de hercontrole blijkt dat de overtreding niet of niet geheel ongedaan is gemaakt, ontvangt de overtreder een bestuurlijke waarschuwing, oftewel een vooraanschrijving (handhavingsvoornemen). De overtreder krijgt wederom de mogelijkheid om binnen een bepaalde termijn de overtreding(en) te beëindigen en eventuele schade te herstellen. Daarbij wordt opnieuw duidelijk gemaakt welke sancties de gemeente ter beschikking staan. Anders dan in de constateringsbrief wordt concreter benoemd welke sanctie het bestuursorgaan zal inzetten indien de overtreding(en) niet worden beëindigd. De overtreder wordt in dit stadium in de gelegenheid gesteld om binnen een termijn (veelal drie weken) een zienswijze in te dienen;
beschikking last onder dwangsom/bestuursdwang: indien na beoordeling van de zienswijze niet wordt afgezien van handhaving en de overtreding voort blijft duren, wordt het besluit genomen tot het opleggen van een bestuurlijke maatregel. in dit besluit wordt de daadwerkelijke herstel- of bestraffende sanctie opgelegd. De overtreder krijgt dan nog eenmaal een allerlaatste termijn om de overtreding zonder consequenties te beëindigen (begunstigingstermijn). Een dergelijke brief is een beschikking en daarmee een besluit in de zin van de Awb. Na het verstrijken van de termijn in de beschikking worden de aangekondigde sancties geëffectueerd. Zo zal een dwangsom (van rechtswege) worden verbeurd indien niet tijdig aan de last is voldaan. Een aangekondigde bestuursdwang zal feitelijk worden uitgevoerd wanneer de overtreder niet tijdig zelf de overtreding(en) heeft beëindigd. Naast de voornoemde lasten behoort ook het opleggen van een bestuurlijke boete tot de mogelijkheden.
De gemeente Woudenberg heeft de voorkeur voor het opleggen van een last onder dwangsom boven het opleggen van een last onder bestuursdwang. Het toepassen van een last onder bestuursdwang is het zwaarste middel dat in het bestuursrecht ter beschikking staat. De overheid maakt namelijk inbreuk op het eigendomsrecht en aanverwante rechten om op die manier een einde te maken aan een strijdige situatie. Daarom zal het middel van bestuursdwang alleen worden toegepast in situaties, die daarom vragen. In zijn algemeenheid kan hierover worden opgemerkt dat het dan gaat om situaties, waarbij de veiligheid en gezondheid in het geding zijn en bij grove en grootschalige overtredingen.
Het voorgaande stappenplan is het uitgangspunt bij reguliere situaties. Er zijn echter situaties denkbaar waarbij hiervan kan worden afgeweken:
gevaar: bij acuut gevaar voor personen en/of de omgeving kan direct optreden noodzakelijk zijn;
onherstelbare schade: indien onherstelbare schade plaatsvindt of dreigt plaats te vinden zal direct dan wel versneld optreden de meest aangewezen werkwijze zijn;
ernstige hinder: in deze situatie wordt stap 1 overgeslagen om de overtreding versneld ongedaan te laten maken;
herhaling van (vergelijkbare) overtredingen: indien optreden tegen een eerdere overtreding geen effect heeft gehad, kan bij herhaling van de overtreding gekozen worden voor een versnelde/directe aanpak. Het informeren van de betrokkene (stap 1) is in deze gevallen weinig zinvol omdat de eerdere waarschuwing niet tot het gewenste gedrag heeft geleid.
Schematisch gezien ziet het stappenplan er bij afwijkende situaties als volgt uit:
Aanpak
Aantal stappen
Omschrijving stappen
Regulier
3
De 3 stappen zoals hierboven omschreven worden doorlopen.
Versneld
2
Stap 1 uit het reguliere stappenplan wordt overgeslagen. Bij de eerste constatering van de overtreding wordt stap 2 ingezien (vooraanschrijving).
Direct
1
Stap 1 en 2 uit het reguliere stappenplan worden overgeslagen. Bij de eerste constatering van de overtreding volgt direct stap 3 (nemen besluit, kan ook een bouwstop zijn).
Bestuurlijke boete
Naast herstelsancties is er ook de mogelijkheid om een bestraffende sanctie op te leggen. Een bestraffende sanctie opleggen is bij omgevingsrechtelijke handhavingszaken in de gemeente Woudenberg de uitzondering. In de meeste gevallen wordt gekozen voor een herstelsanctie. Wanneer er in voorkomende gevallen voor wordt gekozen om geen herstelsanctie, maar een bestraffende sanctie op te leggen (een bestuurlijke boete), dan is het van groot belang om met een aantal zaken rekening te houden. Het opleggen van een bestuurlijke boete levert in vrijwel alle gevallen een ‘criminal charge’ op, zo blijkt uit jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de mens. Ook in de nationale rechtspraak wordt daarvan uitgegaan.
Dat betekent dat bij het opleggen van een bestuurlijke boete er allerlei strafrechtelijke waarborgen in acht genomen moeten worden.6 Artikelen 6 en 7 van Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikelen 14 en 15 van Het internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Voorts eist het legaliteitsbeginsel dat bij de oplegging van een bestuurlijke boete de overtreding wordt gebaseerd op een zo specifiek mogelijke wettelijke grondslag. Bestraffen middels een bestuurlijke boete is in het bijzonder effectief bij overtredingen die onherstelbaar zijn. Denk daarbij aan het zonder sloopmelding verrichten van sloopwerkzaamheden, terwijl een dergelijke melding wel verplicht was. Het komt voor dat daardoor niet meer kan worden achterhaald of er asbesthoudend materiaal is weggehaald. Zulks is een licht tot matig ernstig vergrijp dat door het bevoegde gezag goed zelf kan worden afgedaan. In dit soort gevallen is het inzetten van een herstelsanctie soms maar weinig zinvol. Bestraffen kan dan passender zijn om de overtreder over te halen tot gedragsverandering. Wel vereist de Woningwet (evenals de relevante jurisprudentie daarover) dat het opleggen van een herstelsanctie bij de eerste keer slopen zonder sloopmelding het uitgangspunt moet zijn. Pas wanneer een overtreder herhaaldelijk de regels op het gebied van slopen overtreedt, is het opleggen van een bestuurlijke boete aan de orde. Dit komt ook overeen met hoe de gemeente Woudenberg wil handhaven: in goed contact en gezamenlijk komen eerst komen tot herstel van de overtreding. Alleen wanneer herstel echt niet mogelijk blijkt te zijn, komt bestraffing in beeld.
Overtredingen van onder andere de Drank- en Horecawet worden in de gemeente Woudenberg wel standaard afgedaan met een bestuurlijke boete. De beperkte capaciteit in de strafrechtketen (politie en openbaar ministerie) wordt dan niet verder belast.
Optreden tegen overtredingen door de eigen gemeentelijke organisatie
De gemeente Woudenberg heeft zelf ook gebouwen en onderneemt zelf ook activiteiten, waarvoor zij zelf op grond van wetgeving het bevoegd gezag is. De gemeente moet zelf ook in geval van bouwen en gebruik voldoen aan de relevante wet- en regelgeving. Het kan voorkomen dat de gemeente als vergunninghouder of anderszins zelf wet- en regelgeving overtreedt. De reguliere sanctiestrategie is dan niet altijd passend. Het is immers niet logisch dat de gemeente zichzelf een last onder dwangsom oplegt en die vervolgens bij zichzelf moet gaan innen. Een aangepaste sanctiestrategie is dan ook wenselijk. In bijlage 5 is een schema uitgewerkt met de basiswerkwijze.
Hoofdstuk 8.
Artikel 8.4.