Het doel van het opnemen van sluitingstijden voor openbare inrichtingen is primair het voorkomen van verstoring van de openbare orde. Het voorkomen van overmatig drankgebruik is een secundaire doelstelling. De regels om dat te bereiken zijn verdeeld over meerdere niveaus: algemene regels in de verordening, nadere regels in een beleidsnota of aanwijzingsbesluit en detailvoorschriften in de ontheffing.
In de APV zijn de hoofdlijnen uitgezet. Voor alle horeca kan worden gesteld, dat gedurende de dag en avond er geen grote kans op ordeverstoring is. Het ’s ochtends vroeg bezoeken van het inpandig deel van een openbare inrichting, bijvoorbeeld om te ontbijten, zal weinig overlast opleveren en is daarom toegestaan vanaf 06.00 uur. Op een terras ontbijtende personen kunnen door hun stemgeluid hinder veroorzaken voor omwonenden die nog genieten van de nachtrust. Daarom is voor terrassen uitgegaan van een openingstijd vanaf 08.00 uur.
’s Avond tot 24.00 uur is de kans op overlast door bezoekers van een openbare inrichting relatief klein. Bij gebruik van een terras is de kans op verstoring van de openbare orde weliswaar iets groter, maar tot 23.00 uur is ook daar de kans op ordeverstoring klein. Als alle horecabedrijven om 24.00 uur dicht zouden gaan en alle terrassen om 23.00 uur, dan mag er in redelijkheid van uit worden gegaan dat er geen verstoring van de openbare orde zou optreden. De in de verordening opgenomen sluitingstijden kunnen dan ook worden gezien als een soort basisniveau.
Tot op heden is er geen behoefte geconstateerd aan ontheffing van de ochtend-tijden dat bedrijven en terrassen open mogen (respectievelijk 06.00 uur en 08.00 uur). Er zijn dan ook geen beleidsregels opgesteld die zien op mogelijke ontheffing van die tijden.
Wel is er een gebleken behoefte aan latere sluitingstijden. Als een horecabedrijf open blijft tot na 24.00 uur of een terras tot na 23.00 uur is de kans op verstoring van de openbare orde groter. De mogelijke verstoring is mede afhankelijk van het soort bedrijf, de bedrijfsvoering en de locatie. Daarom is die kans op verstoring van de openbare orde niet te ondervangen door het stellen van algemene regels. Daar is maatwerk voor nodig.
Een verordening is per definitie niet geschikt voor dergelijk maatwerk. De verordening bevat dan ook de algemene regels. Die worden nader uitgewerkt in beleidsregels en het maatwerk wordt geleverd bij het verlenen van ontheffingen.
Bij de ontheffing van sluitingstijden wordt onderscheid gemaakt tussen een “algemene ontheffing” en een “incidentele ontheffing”. Het verschil tussen beide ontheffingen zit in de geldigheidsduur van de ontheffing. Het verschil in geldigheidsduur is van invloed op de afweging van belangen bij het beoordelen van een ontheffingsaanvraag. Bij een algemene ontheffing zullen de belangen van omwonenden over het algemeen een zwaardere weging behoeven dan bij een aanvraag voor een incidentele ontheffing. Voor alle duidelijkheid: de aanduiding “algemene” heeft geen betrekking op het aantal bedrijven waarvoor de ontheffing wordt verleend.
De voorliggende beleidsregel geeft een gedeeltelijke invulling van mijn beleidsvrijheid bij het beslissen op aanvragen voor ontheffing van de sluitingstijden, maar vormt nog geen maatwerk. Dat maatwerk wordt gedaan door middel van het verbinden van voorschriften en voorwaarden aan de te verlenen ontheffingen. Een deel van die voorschriften is beschreven in deze beleidsregel. Het is geen limitatieve opsomming. Aan een ontheffing zullen die voorschriften worden verbonden die nodig zijn ter waarborging van de openbare orde, veiligheid en volksgezondheid.
Daarbij is het wel van belang op te merken, dat de voorliggende beleidsregel uitsluitend betrekking heeft op de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de beleidsvrijheid bij het beslissen op aanvragen om verruimde openingstijden. Het gaat dus niet om de gevolgen van de vestiging van bedrijven of het exploiteren van een terras op zich. Dat betekent, dat er bij het beslissen op ontheffingsaanvragen geen rekening hoeft te worden gehouden met bijvoorbeeld de parkeerdruk. Die zal immers niet of nauwelijks worden beïnvloed door een latere sluiting van een horecagelegenheid.
Ten aanzien van het belang van het voorkomen en beperken van overlast, dient in
ogenschouw te worden genomen dat de betrokken bedrijven tevens inrichtingen zijn zoals bedoeld in de Wet milieubeheer. Dat betekent dat de bedrijven vallen onder de werkingssfeer van het "Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer" (Activiteitenbesluit) en moeten voldoen aan de daarin opgenomen regels, waaronder geluidvoorschriften. Het voorkomen of beperken van door een horecabedrijf veroorzaakte geluidhinder voor omwonenden is grotendeels afgedekt door die milieuregels. Een uitzondering geldt echter voor het stemgeluid van bezoekers op een niet overdekt en onverwarmd terras. Dat stemgeluid moet bij het toetsen aan de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit buiten beschouwing worden gelaten. Dat betekent, dat het voorkomen of beperken van geluidhinder veroorzaakt door stemgeluid van bezoekers op een onoverdekt en onverwarmd terras niet op basis van milieuregels kan worden tegengegaan. Instrumenten om die mogelijke hinder wel tegen te gaan zijn onder andere het ruimtelijke ordeningsbeleid en het nu voorliggende beleid ten aanzien van de openingstijden van terrassen. Gelet op het voorgaande heb ik besloten in dit beleid vast te leggen dat in elke ontheffing van de sluitingstijden een voorschrift wordt opgenomen dat neerkomt op een zorgplicht voor de houder van de ontheffing om geluidhinder van bezoekers op een onoverdekt en onverwarmd terras zoveel mogelijk te beperken.
In deze beleidsregel wordt onderscheid gemaakt tussen weekenden en overige dagen. In het kader van de sluitingstijden wordt met weekenden bedoeld: de nacht van vrijdag op zaterdag en de nacht van zaterdag op zondag. Het onderscheid tussen de weekenden en overige dagen is gemaakt omdat voor veel mensen geldt, dat er in het weekend niet gewerkt hoeft te worden. Een dergelijke situatie kan zich echter ook voordoen in de nacht van donderdag op vrijdag indien de vrijdag een vrije dag is, bijvoorbeeld op de nachten van donderdag op vrijdag in de voorjaarsvakantie, de meivakantie en de herfstvakantie en in de nacht van donderdag op Goede Vrijdag. Ook bij andere vrije dagen is er behoefte aan het weekendregime. Er is daarom voor gekozen om op de genoemde vrijdagen alsmede op paasmaandag, Koningsdag en de dag daaropvolgend, Hemelvaartsdag, Pinkstermaandag, carnavalszondag, carnavalsmaandag, 25 december, 26 december en 27 december de sluitingstijden voor de weekenden van toepassing te laten zijn.
In voorgaande beleidsregels was bepaald, dat in de sluitingstijden-ontheffingen voorschriften moesten worden opgenomen die als doel hadden de sluiting van de inrichting (en/of het terras) soepel te laten verlopen. Er werd dan bijvoorbeeld voorgeschreven, dat een half uur voor sluitingstijd de muziek uit moest. Dergelijke bepalingen beschouw ik als achterhaald. Ik acht ondernemers goed in staat om de bedrijfsvoering zodanig in te richten, dat een soepele sluiting gerealiseerd kan worden. In het beleid is dan ook niet meer voorzien in het dwingend in de ontheffingen opnemen van de bedoelde voorschriften. Wel heb ik bepaald, dat in elke ontheffing als voorschrift moet worden opgenomen dat de houder van de ontheffing al die maatregelen neemt die redelijkerwijze verlangd kunnen worden teneinde een soepel vertrek van bezoekers te bevorderen en alle bezoekers vóór sluitingstijd uit de inrichting te hebben verwijderd.
Ten aanzien van incidentele ontheffingen heb ik overwogen, dat het gebruikelijk is een gebeurtenis als incidenteel aan te merken als die gebeurtenis zich ten hoogste 12 keer per jaar voordoet. Ik heb daarom aan het aantal te verlenen incidentele ontheffingen een maximum gesteld van 12.
Bij het verlenen van incidentele ontheffingen van de sluitingstijden heb ik bijzondere aandacht besteed aan de jaarwisseling. Op grond van het in 1998 vastgestelde beleid betreffende incidentele ontheffingen konden er in de voormalige gemeente Noordwijk incidentele ontheffingen worden verleend voor de nacht van 31 december op 1 januari en wel tot uiterlijk 05.00 uur, waarbij er vanaf 02.00 uur geen bezoekers meer mochten worden toegelaten, er minstens twee portiers aanwezig moesten zijn, er toezicht op straat moest worden gehouden (susploeg) en bezoekers alleen toegang konden krijgen op verzoek van vooraf verkochte toegangskaarten.
De afgelopen jaren zijn er tijdens de jaarwisseling geen problemen geweest die zijn te relateren aan de verruimde openingstijden. Ik heb dan ook besloten de mogelijkheid tot een incidentele ontheffing van de sluitingstijd op 1 januari van 05.00 uur te behouden. Ik heb er daarbij wel voor gekozen die mogelijkheid alleen open te stellen voor inrichtingen aan wie eerder al een ontheffing tot 04.00 uur verleend. Van die inrichtingen mag immers worden verwacht dat zij gewend zijn aan en qua bedrijfsvoering ervaring hebben met het omgaan met ruime openingstijden.
Naast de bedoelde incidentele ontheffing voor de jaarwisseling konden er in de voormalige gemeente Noordwijk ook incidentele ontheffingen worden verleend voor carnavals-bijeenkomsten in de “residentie” van carnavalsvereniging De Noortukkers. Ik wil die mogelijkheid blijven bieden, maar benadruk daarbij wel, dat ik slechts een incidentele ontheffing zal verlenen als ik er van overtuigd ben dat de gekozen “residentie” daarvoor daadwerkelijk geschikt is. Geschikte horecabedrijven kunnen voor maximaal 12 dagen per jaar ontheffing krijgen tot 04.00 uur. De beschreven mogelijkheid geldt uiteraard ook voor de Noordwijkerhoutse en Zilker carnavalsvereniging. Die carnavalsverenigingen maken echter over het algemeen gebruik van horecabedrijven die reeds beschikken over een ontheffing tot 04.00 uur. (Als een carnavalsvereniging een horecabedrijf als residentie bestempeld dat reeds over een algemene ontheffing tot 04.00 uur beschikt, is een incidentele ontheffing niet nodig.)
Als een carnavalsvereniging gebruik wil maken van meerdere locaties, dan is ook dat mogelijk: er kan dan één residentie worden aangewezen zoals bedoeld in artikel 8 van deze beleidsregel en er kan tevens gebruik worden gemaakt van een horecabedrijf dat al beschikt over een algemene ontheffing tot 04.00 uur.
Ten slotte is het van belang op te merken, dat het verlenen van een ontheffing geen vanzelfsprekendheid kan en mag zijn. Elke ontheffingsaanvraag zal op zich getoetst moeten worden. De beleidsregel is daarbij een goede aanzet, maar per geval zal maatwerk moeten worden geleverd. Het mag immers niet zo zijn, dat het verlenen van ontheffingen een zodanig automatisme is, dat er feitelijk sprake zou zijn van een gehele omzeiling van de sluitingstijdenregels zoals die door de gemeenteraad in de APV zijn vastgelegd. In het verlengde daarvan moet ook gesteld worden, dat het niet past binnen de systematiek om ontheffingen te verlenen voor onbepaalde tijd. Aan de andere kant moet rekening worden gehouden met het voorkomen van onnodige regeldruk en administratieve belasting van ondernemers. Voor de geldigheidstermijn van algemene ontheffingen van de sluitingstijden ga ik daarom in beginsel uit van 3 jaar.
Artikel 5.