Uit vorige paragraaf is gebleken wat de grenzen zijn van het kostenverhaal, en aan welke eisen moet worden voldaan per kostenverhaalspoor en -instrument. De vraag nu is wat en wanneer gemeenten moeten vastleggen om de geschetste kostenverhaalmogelijkheden te mogen benutten.
Vormeisen: wat
Vooruitlopend op de beoordeling van concrete bouwinitiatieven dienen gemeenten een aantal zaken (‘beleidsmatige onderbouwing’) vast te leggen in een beleidskader. Hiervoor zijn enkele redenen:
Zoals gezegd, de verkregen bijdragen moeten gebaseerd zijn op concrete kosten die de gemeente maakt en niet het afromen van een stijging van de waarde van het onroerende goed van de eigenaar (‘baatafroming’). Logischerwijs, om baatafroming uit te sluiten dient de gemeente de volgende zaken duidelijk te maken9 IHS Erasmus Universiteit Rotterdam, Rapportage naar het gebruik van art. 6.24, lid 1 onder a Wro (financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen), Eindversie 19/06/2019, in opdracht van BZK en VNG, blz. 19-20.:
Doelbestemming: waarvoor wordt het geld ingezet?
Toedeling: hoe wordt de bijdrage berekend en toebedeeld aan elke grondexploitant?
Uitvoerbaarheid: in hoeverre zijn de bestedingsvoornemens realistisch?
Afrekening achteraf: achteraf moeten gemeenten verantwoording afleggen over de besteding van de bijdragen, zodat gewaarborgd wordt dat deze besteed zijn aan de infrastructuur en voorzieningen waarvoor ze gevraagd zijn en dus geen sprake is geweest van baatafroming.
Aan de eis van een zorgvuldige belangenafweging wordt deels toegekomen door vooruitlopend op de beoordeling van concrete bouwinitiatieven bovenstaande zaken 1 t/m 4 vast te stellen. Verder zal de gemeente gedurende de beoordeling van concrete bouwinitiatieven alle belangen zorgvuldig moeten betrekken in haar onderzoek naar de ruimtelijke inpasbaarheid. Ook zal de gemeente dan geen misbruik kunnen maken van haar bevoegdheden.
De stelling in deze nota dat baatafroming van tevoren dient te worden uitgesloten in vastgesteld beleid en achteraf verantwoord worden leunt tevens op de nieuwe regeling publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage. Hier wordt meerdere malen gesteld dat voordat het bouwinitiatief zich voordoet, duidelijk moet zijn dat de bijdrage naar noodzakelijke kosten moeten gaan en niet naar andere (beleids)doelen. Ook wordt er gesteld dat het omgevingsplan waar de bijdrage wordt opgenomen erin moet voorzien dat periodiek publieke verantwoording wordt afgelegd over de besteding 10 Zie art. 13.23, lid 2 Ow (geconsolideerde tekstversie d.d. december 2020) en de toelichting op het gewijzigd amendement Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet van kamerlid Ronnes c.s., Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 133, nr. 34, aangenomen op 16 oktober 2019..
Voor de bijdrage r.o./bijdrage o.g. moet een structuurvisie (Wro), of omgevingsvisie of programma (Ow) van tevoren een ‘basis’ bieden 11 Art. 6.24.1.a, tweede deel zinsnede Wro spreekt namelijk over een bijdrage ‘op basis van een vastgestelde structuurvisie’ en art. 13.22, lid 1 Ow (geconsolideerde tekstversie d.d. december 2020) over een bijdrage ‘op basis van een omgevingsvisie of programma’.. Uit de kamerbehandeling Wro kan worden geconcludeerd dat het gaat om de ‘functionele of ruimtelijke samenhang’ op een hoger schaalniveau tussen het betalende exploitatiegebied en de besteding 12 Blz. 18 Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2005/06, 30 218, nr. 6); blz. 25 Memorie van Toelichting (Kamerstuk I 2004/05, 30 218, nr. 3). Blz. 7 en 25 Memorie van Antwoord aan Eerste Kamer (Kamerstukken 2006-2007, 30 218 D).. Hieruit kan geconcludeerd worden tenminste het volgende moet worden vastgelegd:
de voorgenomen bestedingen in verband met de beoogde ruimtelijke ontwikkeling;
de betalende exploitatiegebieden en
de samenhang tussen beide.
De Omgevingswet lijkt hierop aan te sluiten, behalve dat de samenhang niet in een structuurvisie, maar in een omgevingsvisie of programma moet worden opgenomen.
Vormeisen: wanneer en waar
Vaak zijn bovenstaande zaken (vooral 1 en i) reeds vastgelegd in de Structuurvisie Purmerend 2005-2020 en gerelateerd beleid. Tevens koos Purmerend in september 2019 ervoor om via een Addendum het volgende toe te voegen aan de structuurvisie: (1), (2), (3), (i), (ii) en (iii) van de bijdrage aan sociale woningbouw. Deze bijdrage geldt zoals gezegd als een bijdrage r.o. en dient daarom een onderbouwing te vinden in een structuurvisie. Ook koos Purmerend in 2019 om via onderhavige nota GKP (1), (2), (3), (i), (ii) en (iii) van alle bestedingen vast te leggen. Hiermee wordt ook maximale duidelijkheid en transparantie vooraf gecreëerd.
Hiermee wordt een solide basis gecreëerd om gebiedsoverstijgende kosten te verhalen via de verschillende kostenverhaalsporen en -instrumenten. Voor het benutten straks onder de Omgevingswet van de nieuwe publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage om niet alleen de bijdrage aan sociale woningbouw te verhalen maar ook de rest van de bestedingen, zal Purmerend wel t.z.t. deze onderbouwing moeten opnemen in een Omgevingsvisie.
Verder, gemeenten mogen bijdragen vragen in natura (de exploitant realiseert zelf de infrastructuur), in de vorm van betaling aan de gemeente t.b.v. een specifieke besteding, of in de vorm van een storting in een gemeentelijke fonds bestemd voor meerdere infrastructuur. Purmerend kiest ervoor om te werken met een voorziening en regelmatig verantwoording afleggen over de bestedingen uit deze voorziening (zie hoofdstuk 5 over de financiën).
Hoofdstuk 3.
Artikel 3.3
Vormeisen: nodige beleidsmatige onderbouwing gebiedsoverstijgende bestedingen
Onderdeel van Nota Gebiedsoverstijgende Kosten Purmerend (GKP)