Als de houder niet voldoet aan één of meerdere kwaliteitseisen, kan na ontvangst van het inspectierapport van de GGD het handhavingstraject beginnen. Wij streven ernaar dit handhavingstraject binnen vier weken in gang te zetten.
5.1 Vormen van handhaving
Binnen de handhaving worden twee verschillende type sancties onderscheiden, te weten herstellende en bestraffende sancties. Beide bestaan naast elkaar en kunnen daarom tegelijkertijd worden opgelegd.
Herstellend traject
In een herstellend traject zijn verschillende stappen te onderscheiden.
Stap 1: aanwijzing, artikel 1.65 lid 1 Wet kinderopvang
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin zich een kindercentrum, een voorziening voor gastouderopvang of een gastouderbureau bevindt dat de bij of krachtens de artikelen 1.47 lid 1 en 1.48d tot en met 1.59 gegeven voorschriften (de ‘kwaliteitseisen’) niet of in onvoldoende mate naleeft, geeft de houder een schriftelijke aanwijzing.
In een aanwijzing wordt met redenen omkleed aangegeven op welke punten de bedoelde voorschriften niet of in onvoldoende mate worden nageleefd. Ook wordt aangegeven welke maatregelen door de houder binnen de gestelde termijn genomen dienen te worden. De duur van de hersteltermijn is afhankelijk van de prioriteit die is toegekend aan de kwaliteitseis zoals afgeleid kan worden uit het afwegingsoverzicht dat als bijlage is opgenomen.
In geval van een overtreding met de prioriteit hoog, bedraagt de hersteltermijn maximaal 2 weken. Is er sprake van een overtreding met een gemiddelde of lage prioriteit dan bedraagt de hersteltermijn maximaal respectievelijk 2 of 4 maanden.
Na het verstrijken van de hersteltermijn dient de overtreding duurzaam beëindigd te zijn. Ter controle hiervan kunnen wij schriftelijke bewijsstukken opvragen dan wel aan de GGD opdracht geven voor een herinspectie. Is de overtreding niet beëindigd, dan wordt een volgende stap ingezet.
Stap 2: last onder dwangsom of last onder bestuursdwang, artikel 125 lid 2 Gemeentewet en artikel 5:32 Awb
De algemene bestuursdwangbevoegdheid is neergelegd in artikel 125 van de Gemeentewet. In gevallen waarin het bestuursorgaan de mogelijkheid heeft om zelf de overtreding te beëindigen (op kosten van de overtreder) kan een last onder bestuursdwang opgelegd worden. De bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom is een van de bestuursdwangbevoegdheid afgeleide bevoegdheid; neergelegd in artikel 5:32 Awb.
Een last onder dwangsom wordt opgelegd met als doel herstel van de overtreding en/of voorkoming van herhaling van de overtreding.
De stap last onder dwangsom kan meerdere keren worden genomen voor een geconstateerde overtreding. Indien een eerste last onder dwangsom geen resultaat heeft gehad, kan worden overwogen een nieuwe, hogere last onder dwangsom op te leggen. Dit vereist dan wel een nieuw besluit. Ook kan besloten worden tot een volgende stap in het herstellend handhavingstraject.
De last onder dwangsom kan ook preventief worden opgelegd. Van een preventieve last is sprake als de last wordt opgelegd voordat enige overtreding heeft plaatsgevonden. Hiervoor geldt dat het gevaar van de overtreding klaarblijkelijk dreigt: dat wil zeggen dat de overtreding zich met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen.
Wij hanteren als begunstigingstermijn voor de last de termijnen die in het afwegingsmodel zijn genoemd.
Een last kan op vervolgens verschillende manieren worden opgelegd. Dit kan namelijk:
a. Op een bedrag ineens bij niet uitvoeren van de last;
b. Per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd;
c. Per constatering dat de overtreding uit de last niet is uitgevoerd.
Ad a een bedrag ineens
Deze optie kan in principe voor alle overtredingen van voorschriften uit de Wko worden ingezet. Als wordt gekozen voor een bedrag ineens, dan zal na afloop van de begunstigingstermijn bepaald moeten worden of al dan niet aan de last is voldaan. Is er niet aan de last voldaan, dan is de dwangsom verbeurd en moet houder het bedrag aan het college betalen. De last is dan uitgewerkt. Is de last wel uitgevoerd, dan hoeven wij die niet in te trekken of af te sluiten. De last loopt door voor een volgende constatering/overtreding. De last is immers ook bedoeld om de overtreding opgeheven te houden.
Ad b per tijdseenheid
Deze optie wordt toegepast op overtredingen die gedurende een periode ‘voortduren’. Bijvoorbeeld voor elke tijdseenheid van een maand na de begunstigingstermijn wordt een dwangsom verbeurd zolang het pedagogisch beleidsplan niet aan de vereisten voldoet. Na de begunstigingstermijn moet per gestelde tijdseenheid bepaald worden of al dan niet aan de last is voldaan. Zolang niet aan de last is voldaan wordt deze na elke tijdseenheid verbeurd.
Ad c per overtreding van de last
Deze optie wordt toegepast op overtredingen van bijvoorbeeld de beroepskracht-kind-ratio. De beroepskracht-kind-ratio kan de ene dag kloppen, de volgende dag niet en de dag erna weer wel. Voor dergelijke overtredingen kan het college kiezen voor een dwangsom per overtreding van de last. Zolang de dwangsom nog niet is volgelopen kan het college dit voorschrift door de GGD laten beoordelen.
Stap 3: exploitatieverbod, artikel 1.66 Wet kinderopvang
Het college kan de houder verbieden een kindercentrum, een voorziening voor gastouderopvang of een gastouderbureau in exploitatie te nemen dan wel de exploitatie voort te zetten. Dit kan het college onder andere in de volgende gevallen:
Zolang de houder een bevel of aanwijzing niet opvolgt en het opleggen van een last onder bestuursdwang niet mogelijk is (lid 1).
Als een kindercentrum, gastouderbureau of voorziening voor gastouderopvang niet of niet langer aan de kwaliteitseisen voldoet (lid 2).
Stap 4: het intrekken van de beschikking met toestemming tot exploitatie en het verwijderen van de registratie uit het Landelijk Register Kinderopvang, artikel 1.46 lid 5 en 6 Wet kinderopvang, artikel 1.47a lid 2 Wet kinderopvang en artikel 8 lid 1 Besluit landelijk register kinderopvang en register buitenlandse kinderopvang.
Er zijn verschillende gronden waarop het college, in het kader van handhaving, de toestemming tot exploitatie kan intrekken en de registratie van deze voorziening verwijdert uit het register:
Indien is gebleken dat de houder niet langer de kinderopvangvoorziening exploiteert.
Indien uit een GGD-onderzoek of anderszins is gebleken dat de houder naar verwachting niet dan wel niet langer voldoet aan de bij of krachtens Wko hoofdstuk 1 afdeling 3, paragrafen 2 en 3 gegeven voorschriften.
Indien drie maanden na de registratie de exploitatie van de kinderopvangvoorziening niet daadwerkelijk is aangevangen.
Vanaf het moment dat voor een voorziening voor kinderopvang de toestemming tot exploitatie is ingetrokken en de registratie van deze voorziening verwijderd is uit het Landelijk Register Kinderopvang, is geen sprake meer van kinderopvang in de zin van de wet. Voortzetten van de exploitatie leidt tot niet geregistreerde kinderopvang (illegale kinderopvang) en kan leiden tot een bestuurlijke boete of vervolging door het Openbaar Ministerie op basis van overtreding van de Wet Economische Delicten.
De GGD kan bij constatering van een ernstige overtreding ook een herstellende sanctie opleggen:
schriftelijk bevel. Artikel 1.65 Wet Kinderopvang.
Het schriftelijk bevel is een handhavingsmiddel dat in spoedeisende gevallen door de GGD-inspecteur direct tijdens een inspectie ingezet kan worden. De toezichthouder geeft een bevel indien hij/zij van mening is dat de kwaliteit bij een kindercentrum, gastouderbureau of gastouderopvang zodanig tekortschiet dat het nemen van maatregelen redelijkerwijs geen uitstel kan lijden. In geval van overtredingen met een lage of gemiddelde prioritering zal hier niet snel sprake van zijn. De inzet van dit middel wordt door de toezichthouder bepaald en niet door het college. Daarom wordt deze sanctie in de Beleidsregels niet nader genoemd.
Bestraffend traject
Een bestraffende sanctie bestraft een overtreding die ‘in het verleden’ begaan is. Er is dus een overtreding geconstateerd en dat feit wordt bestraft. De vorm van een bestraffende sanctie onder de Wet kinderopvang is de bestuurlijke boete (artikel 1.72 lid 1 Wet kinderopvang).
Bij overtredingen kan het college besluiten een boete op te leggen.
5.2 Proportionaliteit
De beleidsregels zijn het uitgangspunt. Proportionaliteit is daarbij van belang. Hierdoor zijn niet automatisch alle genoemde stappen onverkort van toepassing op een geconstateerde overtreding. Telkens wegen wij af of toepassing in dit geval proportioneel is. Het college kan in alle gevallen gemotiveerd afwijken van het GGD-advies.
Goed handhaven betekent: oog hebben voor de specifieke situatie, gezond verstand gebruiken en praktijkervaring benutten. Individuele omstandigheden - verzwarend of verzachtend – kunnen van invloed zijn op het wel of juist niet opleggen van een maatregel. Niet alle situaties zijn onderling vergelijkbaar en soms schieten regels en richtlijnen tekort. Alles overziend volgt er wel of geen actie bij een bepaalde overtreding. Dat wordt vervolgens goed toegelicht in het individuele handhavingsbesluit. Goed gemotiveerd maatwerk – zoals weergegeven in het individuele besluit - en beleid vullen elkaar in de praktijk aan. Dat doet recht aan het feit dat niet alle situaties ‘standaard’ zijn.
Handhavingsafwegingen
Hieronder staan afwegingen die van invloed kunnen zijn op het wel of juist niet opleggen van een maatregel.
Wat is de ernst van de overtreding?
Als een overtreding een laag risico heeft met weinig consequenties voor de directe veiligheid en gezondheid, dan wordt doorgaans gekozen voor een ‘lichte’ handhavingsactie. Concreet betekent dat: een handhavingsbesluit met een lange hersteltermijn en geen of een lage boete. Het omgekeerde geldt voor grote risico’s en herhaalde overtredingen. In het afwegingoverzicht staan de prioriteiten en bedragen per overtreding vermeld. Nota bene: een grote hoeveelheid kleine overtredingen tegelijk zegt ook iets over de kwaliteit van de kinderopvangvoorziening en kan leiden tot zwaardere handhaving.
Wat is de aard van de overtreding?
Er wordt onderscheid gemaakt tussen overtredingen die gelet op hun aard gemakkelijk op korte termijn herhaald kunnen worden en overtredingen die na herstel voorlopig ook blijvend hersteld zijn. Bij overtredingen met een herhaalkans op korte termijn moet gedacht worden aan bijvoorbeeld de dagelijkse inzet van beroepskrachten. Bij een dergelijke overtreding zal in de regel gekozen worden voor het opleggen van een last onder dwangsom. Een opgelegde dwangsom heeft namelijk een voortdurende werking en biedt de mogelijkheid om meerdere malen te onderzoeken of de overtreding blijvend verholpen is. Als de overtreding na herstel geen herhaalkans heeft op korte termijn, zoals bijvoorbeeld bij een pedagogisch beleidsplan, is een aanwijzing in eerste instantie een geschiktere maatregel. Immers als het product eenmaal aangepast is, is de overtreding meteen blijvend verholpen en is er (voorlopig) geen kans meer op een herhaalde overtreding
Hoeveel overtredingen zijn er?
Als er erg veel overtredingen tegelijk zijn, dan wordt de afweging gemaakt of er alles overziend nog sprake is van verantwoorde kinderopvang. Als dat niet het geval is, dan zal de handhaving sneller richting een (tijdelijk) exploitatieverbod gaan. Veel overtredingen ineens is mede bepalend voor de handhavingsroute en het afstemmen van hersteltermijnen aan de situatie.
Heeft de overtreding een financieel raakvlak?
Het inzetten van te weinig personeel bijvoorbeeld heeft een financiële consequentie voor de houder. Een goed gedoseerde boete en/of dwangsom is daarop afgestemd, omdat er voor de houder dan eerder een prikkel ontstaat om daadwerkelijk over te gaan tot herstel van de kwaliteit.
Betreft het een herhaalde overtreding?
Als een soortgelijke overtreding binnen twee jaar meerdere keren wordt geconstateerd, leidt dit in de regel tot strengere handhaving dan bij de eerste constatering. Een boete of dwangsom wordt hoger of er wordt een boete en/of dwangsom opgelegd als dat eerder nog niet werd gedaan.
Heeft de overtreding betrekking op een relatief nieuw voorschrift ?
Welke kennis over het voorschrift mag verwacht worden? In principe wordt verwacht dat de houder bekend is met alle voorschriften. Maar het kan gebeuren dat een regel nog vrij nieuw is en nog moet ‘landen’ in de organisatie. Zoals met de invoering van de nieuwe kwaliteitseisen in 2018. In die gevallen – mits er geen ernstige risico’s ontstaan – zal in eerste instantie terughoudend worden gehandhaafd. Een aanwijzing met een redelijke hersteltermijn is in deze situatie een adequate maatregel. We vinden het redelijk dat een houder 3 maanden na invoering hoe dan ook bekend zou moeten zijn met een nieuw voorschrift. Dan geldt dit niet meer als een verzachtende omstandigheid.
Is herstelaanbod toegepast door de toezichthouder?
Indien een herstelaanbod is toegepast, heeft houder de gelegenheid geboden gekregen om de geconstateerde overtreding te herstellen binnen het onderzoekstraject. Als blijkt dat houder niet op het herstelaanbod is ingegaan of dat de overtreding niet hersteld is binnen de gegeven termijn, is dat in principe een verzwarende omstandigheid voor het handhavingstraject.
Hoogte van de boete
Voor de hoogte van boetes zijn normbedragen opgesteld die zijn gebaseerd op landelijke richtlijnen (zie het afwegingsoverzicht). Een bestuurlijke boete mag zijn doel niet voorbij schieten. Zij is bedoeld om te corrigeren met een goed gedoseerde prikkel en niet om onevenredige financiële ‘schade’ toe te brengen. Proportionaliteit en een goede dosering zijn een belangrijk uitgangspunt bij handhaving. Afhankelijk van eventuele verzachtende omstandigheden kan daarom een verlaging van het normbedrag van toepassing zijn.
Het college kan een boete opleggen voor geconstateerde overtredingen, maar hoeft dat niet te doen. Voor de onderstaande overtredingen zal het college wel sneller overgaan tot het opleggen van een boete:
overtredingen met de prioriteit ‘hoog’ zoals opgenomen in het afwegingsoverzicht in de bijlage;
exploitatie zonder toestemming van het college van burgemeester en wethouders;
niet onverwijld melden van een wijziging aan het college van burgemeester en wethouders van in het Landelijk Register Kinderopvang opgenomen gegevens;
overtreding van een norm zoals genoemd in het afwegingsoverzicht onder ‘overige overtredingen’.
Verzachtende omstandigheden
Wij verlagen de boete of leggen geen boete op indien de omstandigheden hier aanleiding toe geven. Hiervan kan sprake zijn onder andere bij:
Bij het gedeeltelijk niet opvolgen van een aanwijzing;
Overmacht als gevolg van Covid-19, of vergelijkbare situaties door een pandemie veroorzaakt,en er is geen sprake van onverantwoorde kinderopvang.
Maatwerk bij voorschrift oudercommissie
Op grond van de Wko moet de houder een oudercommissie instellen voor elk door hem geëxploiteerd kindercentrum met meer dan 50 kinderen of voor een gastouderbureau met meer dan 50 aangesloten gastouders. In de praktijk blijkt dat het voor houders lastig is om aan deze wettelijke verplichting te voldoen. Houders zijn afhankelijk van de bereidheid van de ouders om in een oudercommissie plaats te nemen. Als er geen oudercommissie is, toetsen wij of de houder voldoende inspanning verricht heeft om een oudercommissie in te stellen. De houder kan hiervoor onderstaande instrumenten gebruiken:
Flyer / poster: Houder maakt een flyer waarin het belang van de oudercommissie benadrukt wordt. Deze flyer wordt aan elke ouder uitgereikt. De poster wordt op duidelijk zichtbare plaatsen in het kindercentrum opgehangen.
Nieuwsbrief: Houder plaatst in elke nieuwsbrief een oproep tot een deelname in de oudercommissie.
Website: Een oproep tot deelname wordt op de website geplaatst.
Aandacht voor de oudercommissie aantoonbaar opgenomen als onderdeel van de intakeprocedure.
Aandacht voor de oudercommissie tijdens de jaarlijkse oudergesprekken (in groepsverband).
De pedagogisch medewerkers zijn op de hoogte van het doel en het belang van de oudercommissie en kunnen ouders hierover informeren.
De houder heeft een (uitgeschreven) uitnodigend en uitdagend ouderparticipatiebeleid, waarbij de mogelijkheid is opgenomen dat ouderparticipatie op de ouder afgestemd wordt.
Ouderavonden: Tijdens de ouderavonden wordt extra stilgestaan bij het belang van een oudercommissie.
De toezichthouder beschrijft de inspanningen die een houder heeft verricht om een oudercommissie in te stellen. Wij beoordelen vervolgens of deze inspanningen voldoende zijn om beredeneerd niet te handhaven op dit voorschrift.
Als er wel een oudercommissie is, moet die natuurlijk voldoen aan de wettelijke kwaliteitseisen.
Artikelsgewijze toelichting op de Beleidsregels handhaving Kinderopvang
Hoofdstuk 4
Artikel 5.
Handhaving
Onderdeel van Beleidsregels handhaving Wet kinderopvang Gemeente Heumen 2021