De Handhavingsstrategie wordt volledig ingevuld conform de Landelijke Handhavingsstrategie (versie 1.7 van 24 april 2014). Deze strategie kent vijf stappen om tot een passende interventie te komen, welke (zie hieronder) zijn overgenomen in het gemeentelijke beleid.
STAP 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix
In onderstaande interventiematrix wordt aangegeven hoe de gevolgen van de overtreding en het gedrag van de overtreder leiden tot een passende wijze van optreden.
Figuur: de interventiematrix
De handhaver bepaalt in welk segment van de interventiematrix hij de bevinding positioneert door het beoordelen van de gevolgen van de overtreding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en door het typeren van de normadressant.
De mogelijke gevolgen van de bevindingen
vrijwel nihil;
beperkt;
van belang: aanmerkelijk risico op maatschappelijke onrust, milieuschade, natuurschade, waterverontreiniging, doden, zieken, gewonden (mens, plant en dier);
aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar: ernstige maatschappelijke onrust, milieuschade, natuurschade, waterverontreiniging, veel doden, zieken of gewonden (mens, plant en dier).
Gedrag van de normadressaat
Goedwillend;
Onverschillig/ reactief: neemt het niet zo nauw met het algemeen belang, heeft een onverschillige houding, de bevindingen en de gevolgen van zijn handelen laten hem/haar koud;
opportunistisch/ calculerend: bewust belemmeren van toezichthouders, sprake van mogelijkheidsbewustzijn, de gevolgen van het handelen worden op de koop toegenomen, bewust risico nemend;
bewust en structureel regels overtredend, crimineel: deel uitmakend van een criminele organisatie, houdt zich bezig met fraude, oplichting, witwassen.
Als de handhaver niet in staat is om de normadressaat te typeren, dan is typering B het vertrekpunt.
Positionering aanpassen indien nodig
De handhaver bepaalt of er verzachtende of verzwarende argumenten zijn. Bij verzachtende argumenten, waaronder de mogelijkheid tot legalisatie, wordt de in de interventiematrix gepositioneerde bevinding één segment naar links en één segment naar onder verplaatst. Bij verzwarende argumenten, waaronder recidive, één segment naar rechts en één segment naar boven. Maximaal vindt één verplaatsing plaats.
In aanvulling op de landelijke Handhavingsstrategie kan de handhaver het PV als sanctiemiddel inzetten voor kleine overtredingen, zoals overtredingen in de openbare ruimte en parkeren, tot en met de bedragen die zonder inmenging van het OM als sanctiebedrag mogen worden opgelegd door onze BOA’s. Dit geldt voor de segmenten A1, A2 en B1 van de interventiematrix.
Verder is afwijken van de landelijke Handhavingsstrategie toegestaan indien dit aantoonbaar effectiever is.
STAP 2 – Bepalen verzwarende aspecten binnen de segmenten
De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moeten worden betrokken bij de afweging om het bestuurs- en/of strafrecht toe te passen. Hoe meer verzwarende aspecten, des te groter de reden om naast bestuursrechtelijke handhaving ook strafrechtelijk te handhaven. De volgende verzwarende aspecten worden afgewogen:
Verkregen financieel voordeel (winst of besparing). De normadressaat heeft door zijn handelen financieel voordeel behaald, of financieel voordeel halen was het doel.
Status verdachte/ voorbeeldfunctie. De normadressaat is: een regionaal of landelijk maatschappelijk aansprekende of bekende (rechts)persoon, een overheid, een toonaangevend brancheonderdeel, een certificerende instelling, een persoon die een openbaar ambt bekleed, de eigen organisatie.
Financiële sanctie heeft vermoedelijk geen effect. Een bestuurlijke boete kan waarschijnlijk niet geïnd worden of is waarschijnlijk door de normadressaat als (bedrijfs)kosten ingecalculeerd.
Combinatie met andere relevante delicten. Andere handelingen zijn gepleegd ter verhulling van de feiten, zoals valsheid in geschrifte, corruptie of witwassen.
Medewerking van deskundige derden. De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door deskundige derden, zoals vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringsinstanties en brancheorganisaties. De handhaver moet onderbouwen op grond van welke aanwijzingen hij het vermoeden heeft dat de deskundige derde op de hoogte was en/of medewerking heeft verleend aan de geconstateerde bevinding(en).
Normbevestiging. Strafrechtelijke handhaving vindt mede plaats in het kader van normhandhaving of normbevestiging met het oog op grotere achterliggende te beschermen rechtsbelangen. Hierbij speelt de openbaarheid van het strafproces een grote rol. Als in het openbaar, door middel van een onderzoek ter rechtszitting of de publicatie van een persbericht bij een transactie of strafbeschikking, verantwoording wordt afgelegd van gepleegde strafbare feiten, krijgt de normhandhaving of normbevestiging het juiste effect.
Waarheidsvinding. Soms kan strafrechtelijk optreden met toepassing van opsporingsbevoegdheden met het oog op de strafrechtelijke waarheidsvinding en afdoening aangewezen zijn. Bijvoorbeeld als een controle of inspectie aanwijzingen aan het licht brengt dat er meer aan de hand is, maar de bestuursrechtelijke instrumenten ontoereikend zijn om de waarheid aan het licht te brengen.
STAP 3 – Bepalen of overleg tussen bestuur, en politie en OM over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is
Overleg over een weloverwogen inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alléén het strafrecht is noodzakelijk als de handhaver de bevinding na stap 1 heeft gepositioneerd in de middensegmenten (A4, B3, B4, C2, D2 en D1) of zware segmenten (C3, C4, D3 en D4) van de interventiematrix. Overleg kan ook zinvol zijn bij bevindingen in lichtere segmenten, waarbij er op grond van stap 2 sprake is van één of meer verzwarende aspecten. Bestuursrechtelijke handhavers gaan indien noodzakelijk in overleg met politie en OM en omgekeerd. In situaties waarin een handhavinginstantie een Bestuurelijke Strafbeschikking oplegt, is overleg met het OM niet geïndiceerd en is strafrechtelijk optreden door het OM niet aan de orde.
Als de handhaver concludeert dat overleg geïndiceerd is, wordt gehandeld op basis van tussen bestuursrechtelijke handhavinginstanties, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun samenspel, waarmee accuraat en effectief optreden in voorkomende gevallen wordt gewaarborgd, in het bijzonder als er sprake is van spoed en heterdaad. Situaties waarin de gemaakte algemene afspraken niet voorzien, zullen in regulier overleg of ad hoc door de respectievelijke handhavinginstanties worden beoordeeld. Uit het overleg volgt of de bevinding alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk of alléén strafrechtelijk wordt opgepakt.
Standaard wordt aangifte bij het OM gedaan als toezichthouders de volgende bevindingen doen:
situaties waarin bewust het toezicht onmogelijk wordt gemaakt, zoals het weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en poging tot omkoping.
situaties waarin de toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder andere: sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie.
STAP 4 – Optreden met de interventiematrix
Interventie start in principe zo licht mogelijk en is gericht op herstel, maar zwaardere interventies volgen snel als naleving uitblijft. De handhaver gebruikt de interventiematrix daarbij als volgt:
De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van de interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 heeft gepositioneerd.
De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de in het betreffende segment opgenomen interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is.
Waar in de interventiematrix ‘PV’ staat, betreft het de middelzware en zware segmenten die in stap 3 zijn afgestemd tussen handhavinginstantie(s) en OM. Als in overleg is besloten dat het OM niet optreedt, zijn de in het segment aangegeven bestuursrechtelijke interventies te overwegen, en ook de Bestuurlijke Strafbeschikking als strafrechtelijke interventie.
De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, zet de handhaver zwaardere (combinaties van) interventie(s) in. In algemene zin geldt voor termijnen het volgende:
Gedragsvoorschriften dienen direct in acht genomen te worden. Hiervoor dient geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen.
In alle andere gevallen, waaronder ook plannen of voorzieningen waarvoor investeringen vereist zijn, geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. Daarbij rekening houdend met de technische en organisatorische realiseerbaarheid in die termijn.
Naast het optreden op grond van de interventiematrix kunnen handhavinginstanties aanvullend ook hun toezichtstrategie bij het betreffende bedrijf aanpassen, bijvoorbeeld door het verhogen/verlagen van de toezichtfrequentie of het herijken van de vergunningensituatie, etc.
STAP 5 – Vastlegging
De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd in het registratiesysteem, op zo’n manier dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan: het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid.
Communicatie bij bestuursrechtelijke herstellende maatregelen
Bij positionering in de lichte segmenten van de interventiematrix dient zorgvuldig naar de overtreder te worden gecommuniceerd, waarbij de reden van het ingrijpen duidelijk wordt uitgelegd. Ook de nazorg dient zorgvuldig te gebeuren, waarbij zowel het bestuur als het OM (bij flankerend beleid) worden geïnformeerd.
Bij positionering in de lichte of middensegmenten en wanneer de overtreder niet in kolom D wordt ingedeeld nemen we - indien redelijkerwijs contactgegevens zijn te achterhalen - contact op met de overtreder voordat een brief uitgaat. Hierdoor kunnen misverstanden snel opgehelderd worden, kunnen onvoorziene relevante punten naar voren komen en voelt de burger of ondernemer zich menselijker behandeld. Verder kan de burger of ondernemer op zijn eigen verantwoordelijkheid worden aangesproken en kunnen afspraken worden gemaakt voor herstel. Zie ook de vastgestelde protocollen waarin de momenten van communicatie zijn aangegeven. Gemotiveerd kan worden afgeweken van bovenstaande wijze van communiceren.
6.5 De handhavinginstrumentarium - toelichting interventies van licht naar zwaar
Instrumenten bestuursrecht, herstellend
Aanspreken/informeren
Waarschuwen – brief met hersteltermijn
Bestuurlijk gesprek
Verscherpt toezicht
Last onder bestuursdwang – LOB
Tijdelijk stilleggen (van activiteiten)
Last onder dwangsom – LOD
Instrumenten bestuursrecht, bestraffend
Bestuurlijke boete
Schorsen of intrekken vergunning, certificaat of erkenning
Exploitatieverbod, sluiting
Instrumenten strafrecht
Bestuurlijke Strafbeschikking
Proces-verbaal (PV)
Sinds de invoering van de vierde tranche van de Awb zijn er ook nog de zogenaamde ‘effectueringbeschikkingen’, te weten de kostenbeschikking, de toepassingsbeschikking en de invorderingsbeschikking.
In 2009 zijn twee nieuwe instrumenten beschikbaar gekomen, te weten de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking. Deze instrumenten zijn beide geschikt voor gemeenten om de bestrijding van veelvoorkomende en overlastgevende overtredingen in de publieke ruimte aan te pakken. In 2011 is besloten dat de gemeente Heumen de bestuurlijke strafbeschikking gaat toepassen. Een uitzondering hierop is handhaving van de Drank- en Horecawet welke via de bestuurlijke boete gaat.
6.5.1. Last onder bestuursdwang of last onder dwangsom?
Onder een last onder bestuursdwang wordt verstaan het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met de regels is gedaan, gehouden of nagelaten. Een last onder dwangsom is een sanctie waarbij de overtreder per tijdseenheid, per overtreding of ineens een geldbedrag verbeurt indien of zolang de overtreding voortduurt.
Een last onder dwangsom zal niet het juiste middel zijn als er sprake is van bepaalde spoedeisende gevallen, bij dreigende ernstige gevolgen met een onherstelbaar karakter of bij een levensbedreigende situatie. Bestuursdwang is dan een veel effectiever instrument. Een last onder dwangsom is ten opzichte van bestuursdwang meer geschikt om herhaling van een overtreding te voorkomen. Uit de jurisprudentie blijkt dat de gemeente een grote beleidsvrijheid heeft bij de keuze tussen bestuursdwang en dwangsom.
Voor de keuze tussen het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom is het volgende van belang. Hoe door het bestuursorgaan wordt gereageerd op een geconstateerde overtreding is namelijk in belangrijke mate afhankelijk van twee typen omstandigheden, te weten:
Er is wel of geen sprake van spoedeisendheid (hoog risico op gevaar en/of schade): Bij spoedeisendheid duldt de situatie geen uitstel; snel optreden is geboden. In die gevallen wordt de overtreding direct gehandhaafd. Ook worden korte termijnen gesteld en indien nodig volgt de formele beschikking achteraf.
De overtreding wordt wel of niet kennelijk bewust begaan:
Een kennelijk bewuste overtreding betekent dat de geconstateerde overtreding willens en wetens is gepleegd door de overtreder. Er moeten feitelijke omstandigheden worden aangegeven waardoor het zeer aannemelijk is dat een overtreding bewust wordt begaan.
Deze omstandigheden zijn in ieder geval aanwezig bij: recidive, een notoire overtreder, een verklaring van de overtreder zelf over het bewuste karakter van de overtreding en de kennelijke bewustheid blijkt uit de aard of de zwaarte van de overtreding.
In het geval een overtreding heeft geleid tot een onomkeerbare situatie (bijvoorbeeld illegale sloop van een monument), zal handhaving via de bestuursrechtelijke weg (welke zich richt op herstel) niet toereikend zijn. In die gevallen kan het strafrecht fungeren als vangnet.
Hoofdstuk 6.
Artikel 6.4.
Landelijke Handhavingsstrategie
Onderdeel van Vergunningverlening, Toezicht & Handhavingsbeleidsplan (VTH-)beleidsplan 2017-2020 Gemeente Heumen