We zetten onze toezichtcapaciteit zo efficiënt en effectief mogelijk in. Zo vindt er gepland toezicht plaats op basis van vooraf gemaakte keuzes (risicoanalyse). De planning wordt jaarlijks vastgelegd in een uitvoeringsprogramma. Niet alles is echter vooraf in te plannen. Ongewone voorvallen of klachten kunnen extra toezicht noodzakelijk maken. Dit niet geplande extra toezicht is over het algemeen niet goed voor te bereiden en doet een aanslag op de beschikbare middelen die voor het geplande toezicht waren voorzien. In het uitvoeringsprogramma worden, op basis van kentallen, uren gereserveerd voor niet gepland toezicht. We zetten verschillende vormen van toezicht in.
Wat is toezicht?
Onder het houden van toezicht wordt hier verstaan alle werkzaamheden die door of namens een bestuursorgaan worden verricht om na te gaan of wet- en regelgeving of voorschriften van vergunningen, ontheffingen en meldingen worden nageleefd. Deze werkzaamheden worden uitgevoerd door speciaal daarvoor aangewezen toezichthouders. Een toezichthouder is een persoon die bij of krachtens wettelijk voorschrift is belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Van dit toezicht houden gaat een belangrijk preventief effect uit.
De werkzaamheden bestaan in de praktijk uit het uitvoeren van controles, zonder dat van een overtreding van een wettelijk voorschrift hoeft te zijn gebleken. Er kan worden gecontroleerd door (al dan niet met afspraak) een bezoek aan een activiteit, een bedrijf of een bouwwerk te brengen. Meer specifiek wordt dan aangekondigd of onaangekondigd gecontroleerd, afhankelijk van de casuïstiek van het geval. Dit kan ook een ‘ongepland’ bezoek zijn naar aanleiding van wat tijdens een algemene inspectieronde wordt geconstateerd of naar aanleiding van een klacht of een (melding van een) ongewoon voorval. Samengevat: onder toezicht wordt verstaan het controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd.
De eventuele overtredingen van de regels en voorschriften worden tijdens het uitoefenen van toezicht gesignaleerd en daarop worden dan eventuele acties ondernomen. Er zijn twee hoofdvormen van toezicht te onderscheiden, namelijk preventief en repressief toezicht.
Preventief toezicht is het controleren van wettelijke bepalingen zonder dat daartoe een aanleiding bestaat in de vorm van concrete aanwijzingen voor niet-naleving van de wettelijke bepalingen. Preventief toezicht heeft dan het karakter van regulier toezicht.
Er wordt van repressief toezicht gesproken als het toezichtbezoek gebaseerd is op aanwijzingen van niet-naleving van gestelde regels, bijvoorbeeld bij een klacht, of een ongewoon voorval of na een hercontrole. We benadrukken dat bedrijven primair verantwoordelijk blijven voor het naleven van de regels. Elke controle is een momentopname waarbij over het algemeen niet alles wordt gecontroleerd of geconstateerd.
Doel van toezicht en deze strategie
Toezicht en handhaving staan regelmatig hoog op de politieke en maatschappelijke agenda. Naleving van regelgeving is in onze samenleving namelijk geen vanzelfsprekendheid. Gezien de risico’s van bepaalde maatschappelijke activiteiten in de fysieke omgeving, die in het verleden tot incidenten en rampen hebben geleid en die dat nu en in de toekomst nog steeds kunnen doen, is naleving van regels, die die risico’s trachten te beheersen, van cruciaal belang. Het doel van toezicht is dat het naleven van de gestelde regels leidt tot een kleinere kans op het ontstaan van risico’s.
Voorwaarde daarbij is wel dat de gestelde regels eenduidig, correct en duidelijk zijn gesteld en toepasbaar zijn op de betreffende situatie. De druk op de controles op activiteiten, van vergunningen, ontheffingen en meldingen, waarmee wordt toegezien op de naleving van de gestelde regels, is groot. De mate waarin regels worden nageleefd is afhankelijk van de spontane naleving, maar ook afhankelijk van controle en sancties. In deze strategie wordt aangegeven welke vormen van toezicht gehanteerd kunnen worden. In het jaarlijkse toezichtprogramma wordt aangegeven waar welke vorm van toezicht wordt ingezet.
De toezichtstrategie is een beslissingsondersteunend systeem dat gericht is op het op eenzelfde wijze uitvoeren van toezicht werkzaamheden in overeenkomstige gevallen. De doelen hiervan zijn het bereiken van transparantie, professionaliteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor diegenen waarop het toezicht zich richt en het voorzien in een hoge mate van effectiviteit en efficiency voor de uitvoerende diensten, zodanig dat de zo hoogst mogelijke maatschappelijke effecten tegen de zo laagst mogelijke inspanningen en kosten worden bereikt. De strategie heeft betrekking op de werkwijze die wordt gevolgd voor dat deel van het traject dat loopt van het toezichtprogramma tot en met het al dan niet constateren van de overtreding en het waar nodig bepalen van de ernst van de overtreding. Zodra een overtreding is geconstateerd wordt overgegaan op een andere strategie. Dit zal over het algemeen de sanctiestrategie zijn. In uitzonderlijke gevallen kan worden besloten de gedoogstrategie te volgen.
Vormen van toezicht
Het toezicht, dat door en voor de gemeenten en de provincie wordt verricht, wordt opgenomen in een jaarlijks uitvoeringsprogramma. Om effectief en doelmatig te werk te gaan is het vaak nodig om de verschillende vormen van toezicht naast elkaar te hanteren. De RUD Zuid-Limburg kiest uiteindelijk voor de meest optimale vorm.
De volgende vormen van toezicht worden onderscheiden:
Toezicht bij oplevering
Periodiek toezicht
Thematisch toezicht
Gebiedsgericht toezicht
Administratief toezicht
Toezicht n.a.v. klachten en ongewone voorvallen
Toezicht tijdens (lopende) handhavingsprocedures
Ad hoc toezicht (op verzoek van het bevoegd gezag en niet vallend onder 1 tot en met 7)
1. Toezicht bij oplevering
Deze vorm is gekoppeld aan het afgeven van een omgevingsvergunning of het accepteren van een melding voor nieuwe activiteiten of wijzigingen daarvan. Het gaat hier om een zogenaamde oplevercontrole, waarbij wordt nagegaan of aan de voorschriften en eisen wordt voldaan, zoals opgenomen in de vergunning en/of regelgeving. Omdat er sprake is van een nieuwe of andere situatie, is extra aandacht vereist voor de uitvoering of aanwezigheid van voorgeschreven voorzieningen en bekendheid met de vigerende regels. Deze oplevercontrole levert een goed beeld op hoe het gesteld is met de naleving van regelgeving en kan dan ook van invloed zijn op de frequentie waarin in de toekomst toezicht wordt uitgeoefend. Bij nieuwe inrichtingen is dit tevens het vertrekpunt voor het hieronder vermelde periodieke toezicht.
2. Periodiek toezicht
Reeds bestaande inrichtingen, objecten of installaties worden op basis van een risicoanalyse volgens een bepaalde frequentie bezocht. Belangrijk hierbij is het risico voor de brandveiligheid, constructieve veiligheid en omgevingsveiligheid.
3. Thematisch toezicht
Deze vorm van toezicht richt zich op een bepaald thema uit de regelgeving. Zo wordt in een korte tijd inzicht verkregen in het naleefgedrag voor dat thema. Aanleiding kan zijn het vermoeden dat op dit punt de regels niet in acht worden genomen. Vaak vallen dit soort controles binnen een project waarvoor een projectplan wordt geschreven. Een voorbeeld hiervan is de controle op het onderhoud van grote stookinstallaties in gebouwen in het kader van duurzaamheid.
4. Gebiedsgericht toezicht
In dit geval spreken we van toezicht in het vrije veld of op basis van bijvoorbeeld een beheerplan of het bedrijvenbestand. Deze vorm van toezicht is meer gericht op het preventief aanwezig zijn in een stadsdeel, op een industrieterrein of in het buitengebied. Het is belangrijk dat bij het toezicht rekening wordt gehouden met de kans dat niet naleving van de regels zich zal voordoen en activiteiten niet bij ons bekend zijn terwijl men dit wel had moeten melden (zicht krijgen op illegale activiteiten).
5. Administratief toezicht
Deze vorm wordt ook wel de controle ‘van achter het bureau’ genoemd. Een administratieve controle richt zich op de juiste registratie van wettelijke verplichtingen. Een voorbeeld hiervan is een controle of aan keurings- en certificeringsverplichtingen is voldaan. Indien daartoe aanleiding bestaat zal er een controle ter plaatse worden gehouden.
6. Toezicht n.a.v. klachten en ongewone voorvallen
Reden voor deze controle is een binnengekomen klacht of melding van een calamiteit of mogelijk illegale situatie.
7. Toezicht tijdens (lopende) handhavingsprocedures
Als uitvloeisel van de onder punt 1 tot en met 6 uitgevoerde toezichtvormen kan het zijn dat een handhavingsprocedure wordt gestart om overtredingen op te heffen. Tijdens deze procedure is het nodig een vinger aan de pols te houden of de illegale situatie al dan niet is opgeheven en/of sancties nodig zijn. Het gaat hier dus om controles die worden gehouden na een vooraankondiging, een opgelegd dwangsom- of bestuursdwangbesluit, een verklaring tot gedogen of het intrekken van een vergunning. De controle richt zich alleen op de overtreding(en) waarop de brief of het besluit betrekking heeft (hierbij worden in het oog springende nieuwe overtredingen uiteraard wel meegenomen). Van de controle wordt een toezichtverslag gemaakt.
8. Ad-hoc toezicht
Ad hoc toezicht betreft de zaken die niet nauwkeurig in te plannen zijn, maar waar meestal als gevolg van bijzondere omstandigheden toch de nodige aandacht aan geschonken moet worden. Hierbij kan gedacht worden aan controles als gevolg van weersomstandigheden, wijzigingen in de vergunning en dergelijke.
Toezicht tijdens de verschillende fasen
Toezicht vindt op verschillende momenten plaats. De toezichtstrategie biedt hiervoor een aantal richtlijnen om een uniforme aanpak van controles van bedrijven, instellingen en objecten te bereiken. Dit mede omdat toezicht op de verschillende aspecten door verschillende toezichthouders plaatsvindt, eventueel al dan niet gezamenlijk in het kader van het integrale aspect. We kennen daarin verschillende fasen.
De realisatiefase heeft voornamelijk te maken met de activiteiten slopen, inrichten, aanleggen, gebruik en bouwen (briks-taken zijn basistaken voor het provinciale bevoegde gezag). Het toezicht kan plaatsvinden op onderdelen (op basis van prioriteitstelling), maar kan ook een controle van alle vigerende regelgeving en vergunde voorschriften betekenen.
Bij de beheer- of gebruiksfase is allereerst sprake van planmatige (on)aangekondigde controles, de zogenaamde bedrijfs-, instellings- of objectcontrole. De controles kunnen wat betreft diepgang en reikwijdte verschillen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen een deelcontrole en een volledige controle. Het betreft beiden visuele controles. De deelcontrole is gericht op een beperkt aantal thema’s of onderwerpen. Een volledige controle is juist gericht op meerdere of alle thema’s of onderwerpen. Controles in de beheer- of gebruiksfase kunnen op verschillende manieren worden georganiseerd. Per bedrijf of gebied, per thema of onderwerp, zoals:
specifieke aspecten;
branchegericht;
ketencontrole;
geveltoezicht.
Tot slot bestaat nog de sloopfase. Tijdens deze fase worden betreffende bouwwerken gesloopt en wordt een controle uitgevoerd van alle geldende wet- en regelgeving en vergunde voorschriften.
Integraliteit van het toezicht
Om de administratieve lastendruk van burgers en ondernemers zoveel mogelijk te beperken is het noodzakelijk om de verschillende soorten controles, zoals oplevercontroles en periodieke controles, integraal uit te voeren waardoor sprake is van één controlemoment. Dit geeft daarnaast ook een besparing op de capaciteit door efficiency.
Hierbij dient ook andere wetgeving te worden meegenomen zoals het bestemmingsplan, de Woningwet en het Bouwbesluit.
Integraal toezicht kan op verschillende manieren worden opgevat.
Bij de eerste manier wordt integraal opgevat als één toezichthouder, die vanuit verschillende disciplines en instanties controle en handhaving oppakt. Afhankelijk van de benodigde kennis en ervaring kunnen vervolgens modellen worden toegepast als “controleren voor elkaar”, “controleren achter elkaar” en “controleren met elkaar”. Bij de tweede manier wordt integraal opgevat als het afstemmen van handhavingsactiviteiten vanuit verschillende disciplines in planning en uitvoering. Handelingsplannen van twee of meer partijen worden geïntegreerd zodat een eenheid of samenhangend geheel ontstaat.
Omdat het toezicht van de RUD zich momenteel beperkt met het milieuaspect is het zaak met de opdrachtgevers te overleggen om de controles gezamenlijk uit te voeren zodat de integraliteit zoveel als mogelijk wordt geoptimaliseerd.
Naleefgedrag
Bedrijven met een goed naleefgedrag zullen worden beloond door deze minder frequent te controleren. Bedrijven die constant in de fout gaan zullen vaker worden gecontroleerd. Op die manier wordt getracht duidelijk te maken dat naleving van de regels zich loont en hierdoor administratieve lasten minder zijn.
Toezichtniveaus
Net als bij de toetsing van aanvragen en meldingen onderscheiden we ook bij het toezicht uitvoeringsniveaus. Ook hier geldt dat het toezicht niet 100% kan zijn. Immers, in dit geval zou de toezichthouder bij iedere activiteit continu aanwezig moeten zijn en alle aspecten moeten controleren. Per werkveld is hieronder het toezichtniveau beschreven.
Toezichthouders hebben onderweg van en naar hun controlebezoeken oog voor eventuele illegale activiteiten. Bij het signaleren van illegale activiteiten met vermoedelijk onomkeerbare effecten voeren zij ter plekke een controle uit; in overige gevallen wordt het signaal besproken met collega’s uit het betreffende werkveld om een vervolgactie te bepalen.
Bodem en ondergrond
Voor werken waarvoor een saneringsbeschikking Wbb wordt verleend of een BUS-melding wordt ingediend, is het van belang het aspect bodem te controleren. Afhankelijk van een aantal criteria, zoals locatie, omvang van het werk en ernst van de verontreiniging worden deze werken in meer of mindere mate op locatie gecontroleerd. Bodemsaneringen vragen om actief toezicht. Een saneringsplan geeft op papier de condities aan waaronder de sanering moet plaatsvinden en het is zaak om te borgen dat het plan ook zo wordt uitgevoerd dan wel dat als de uitvoering aanpassingen nodig maakt dit tijdig met het bevoegd gezag wordt afgestemd. Bij deze thematische controles worden alle aspecten uit de beschikking / melding gecontroleerd en wordt gehandeld conform de LHS.
Ook het toezicht op de meldingen Bbk worden afhankelijk van risicovariabelen zoals het
naleefgedrag, soort toepassing of soort maatregel, in meer of mindere mate op locatie gecontroleerd. Bij deze controles worden alle aspecten uit de melding Bbk beoordeeld en wordt gehandeld conform LHS.
Complexe bedrijven
Bij alle “NIET-Brzo plichtige en/of -RIE4 activiteiten”, vindt ten minste één keer per twee jaar een Wabo controle plaats.
Hoofdstuk › Paragraaf
Artikel 3.
VORMEN EN WERKWIJZE VAN TOEZICHT (TOEZICHTSTRATEGIE)
Onderdeel van Uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid (basistaken) Regio Zuid-Limburg