De vergunningenstrategie verstaat onder vergunningverlening:
Het verlenen, (gedeeltelijk) weigeren, wijzigen of (gedeeltelijk) intrekken van een omgevingsvergunning (mogelijk als onderdeel van een legalisatietraject);
Het verlenen van een ontheffing;
Het behandelen van een melding;
Het opstellen en/of het intrekken van een maatwerkvoorschrift en/ of gelijkwaardigheid;
Het opstellen van een gedoogverklaring (zie hiervoor de gedoogstrategie);
Het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen (vvgb);
Het besluit nemen over het al dan niet vereisen van een MER (m.e.r.-beoordeling);
Het actualiseren van een vergunning.
De strategie heeft betrekking op alle wet- en regelgeving waarvoor de provincie en de gemeenten binnen het domein van het omgevingsrecht - en in relatie tot dit nadere Uniforme Beleid alleen voor de basistaken milieu - bevoegd gezag zijn. De uitvoering is gericht op een integrale benadering van wetten en besluiten die vallen onder de Wabo, de Wet natuurbescherming en de Waterwet.
De vergunningenstrategie is een beslissingsondersteunend model bij het komen tot een bij de omgeving passend kader bij elk besluit. De vergunningenstrategie heeft de volgende doelen:
vaststellen van gezamenlijke uitgangspunten die het bevoegd gezag kan toepassen in de zorg voor de leefomgeving;
mogelijk maken van ruimtelijk-economische initiatieven met acceptabele gevolgen voor de fysieke leefomgeving;
maximale inzet van mogelijkheden voor innovatie onder meer op het gebied van veiligheid, gezondheid, en duurzaamheid en circulaire economie;
uniformeren van het proces van vergunningverlening ter vermindering van regeldruk;
bieden van uitgangspunten voor het werken als één overheid;
signaleren en verkleinen van het risico op latere omgevingsproblemen.
Met het vaststellen van de vergunningenstrategie voor de basistaken milieu voldoet het bevoegd gezag aan de eis uit artikel 7.2 Besluit Omgevingsrecht om een strategie voor vergunningverlening toe te passen. De uitvoering van vergunningverlening aan de hand van een strategie past in een cyclisch proces waarvoor de BIG 8 wordt gebruikt (plan, do, check, act).
Uitvoeren vergunningenstrategie
Het speelveld van de vergunningenstrategie wordt gevormd door twee assen. Deze assen zijn de technisch-inhoudelijke complexiteit en de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de situatie, die klein of groot kunnen zijn. De assen worden als volgt beschreven:
Technisch-inhoudelijke complexiteit
In het geval de aanvraag of de actualisatie een technisch-inhoudelijk complexe situatie betreft en/of de activiteit daarvan binnen een gebied ligt of komt te liggen dat een grote dynamiek kent en/of gevoelige functies herbergt, zal bij toekenning van de vergunning zorgvuldig worden overwogen of er naast standaard voorschriften (ook) specifieke voorschriften moeten worden opgenomen. Vaak gaat het om uitgebreide procedures.
Wordt de aanvraag in een beperkte of niet technisch-inhoudelijke complexe situatie behandeld, dan volstaan vooral standaard-voorschriften en is er sprake van een reguliere procedure.
Sociaal-maatschappelijke complexiteit
Als de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de situatie echter groot is, ligt het totstandkomingsproces gecompliceerder. Bijvoorbeeld vanwege de voorgeschiedenis of het economisch belang van de betrokken aanvrager/initiatiefnemer en/of aanwezige belangenorganisaties die zich roeren. In dat geval moet er bestuurlijke afwegingsruimte worden ingevuld en is het proces minstens zo belangrijk als de inhoud. Afstemming, overleg en/of samenwerking zijn noodzakelijk tussen de RUD Zuid-Limburg (nader: RUD), het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de initiatiefnemer in kwestie en belanghebbenden derden. De Omgevingswet heeft hiervoor het instrument van “de Omgevingstafel” geïntroduceerd.
De Omgevingswet stelt organiseren van participatie voor een viertal kerninstrumenten (omgevingsvisie, omgevingsplan, programma, projectbesluit) verplicht. Daarbij wordt in meer of mindere mate naar samenwerking met bewoners, ondernemers, maatschappelijke organisatie en medeoverheden gezocht. De vergunningenstrategie sluit hier goed op aan.
Bij een geringe of afwezige sociaal-maatschappelijke complexiteit kan het proces dat leidt tot een vergunning betrekkelijk gemakkelijk worden doorlopen. Indien de sociaal-maatschappelijke complexiteit echter groot is, dan is ook het proces van totstandbrenging gecompliceerder. In dat geval moet de beschikbare bestuurlijke afwegingsruimte (ten volle) worden benut en waar mogelijk in overleg, afstemming en samenwerking met de betrokken belanghebbenden.
In combinatie leiden beide assen tot vier typen vergunningen en meldingen. In onderstaande figuur wordt dit uitgebeeld.
In de afbeelding is de kleur van het type vergunning donkerder naarmate de inspanningen om het type vergunning te leveren en het aantal betrokkenen over het algemeen groter is.
De toelichting op de vier typen vergunningen is hierna opgenomen in het ‘onderdeel vergunningen’.
Werkwijze bij meldingen, maatwerkvoorschriften en/of gelijkwaardigheid
Bovenstaande typering is breder bruikbaar dan vergunningen en kan naar analogie worden toegepast voor het behandelen van meldingen en het opstellen van maatwerkvoorschriften en/of gelijkwaardigheid in het kader van algemene maatregelen van bestuur. De werkwijze op basis van bovenstaande figuur voor meldingen is hierna opgenomen in onderdeel meldingen.
Samenwerken op basis van de vergunningenstrategie
Met de toepassing van de vergunningenstrategie is het instrument vergunningverlening maximaal in te zetten voor het bereiken van bestuurlijke ambities en beleidsdoelen voor de omgeving. Hiervoor is het noodzakelijk dat de omgevingsdienst en de betrokken bevoegde gezagen gericht met elkaar samenwerken. Uitgangspunt is dat met een efficiënte werkwijze een kwalitatief hoogwaardig product wordt geleverd. Aan de voorkant is dit klantgericht en waar mogelijk flexibel georganiseerd. Aan de achterkant zijn de processen duidelijk en uniform vorm gegeven en worden aanvragen/meldingen behandeld op basis van het uitvoeringskader dat wordt toegelicht in de volgende paragraaf.
Bij de toedeling van taken is het uitgangspunt dat de frontoffice is ondergebracht bij de bevoegde gezagen. Het ‘gemeenteloket’ is hiermee voor burgers en bedrijven dé ingang ten aanzien van het omgevingsrecht. Achter het loket bevinden zich de afzonderlijke gemeentelijke of provinciale disciplines en de RUD Zuid-Limburg voor de taken ten aanzien van milieu. Het bevoegde gezag verzorgt de registratie en de intake van de klantvraag. Dit laatste houdt in dat onderzocht wordt welke toestemmingen nodig zijn voor een bepaalde activiteit. Uitgangspunt is dat bij meervoudige cases het casemanagement bij het bevoegd gezag ligt en bij enkelvoudige cases (alleen milieu) bij de omgevingsdienst (een en ander conform de mandaatregelingen). In de gevallen waar de provincie het bevoegd gezag is, ligt het casemanagement ook bij meervoudige cases bij de omgevingsdienst. Afhankelijk van de door een bevoegd gezag gekozen participatietraject in het kader van de Omgevingswet, vindt in meer of mindere mate participatie van de RUD Zuid-Limburg bij de voorbereiding van een project plaats.
Organiseren/begeleiden van het overleg met de aanvrager (vooroverleg toepassen “Omgevingstafel”)
Om kwaliteit te leveren, beoordelen de gemeenten/provincie en de RUD Zuid-Limburg – indien noodzakelijk - zo vroeg mogelijk plannen en initiatieven integraal, mede op basis van de vergunningenstrategie. Daarbij worden partners, adviseurs en belanghebbende derden betrokken. Het betekent dat de RUD – indien noodzakelijk - vooroverleg voert bij een initiatief, inzage heeft in het volledige dossier in verband met de milieurisico’s in relatie tot overlappende vakgebieden en – desgewenst - deelneemt aan een gemeentelijk en/of regionaal overleg/overlegtafels (omgevingstafelproces).
Behandelen vergunningaanvragen en meldingen
Voor een kwalitatief goede beoordeling wordt bij het behandelen van een aanvraag om een vergunning of een melding een lijn gevolgd op basis van een aantal elementen: omgevingsgerichtheid, transparantie, differentiatie, professionaliteit en samenwerking (zie hierna onder behandelen vergunningaanvragen en meldingen).
In het kader van de Omgevingswet dient tevens Participatie te worden toegepast. Iemand die een vergunning aanvraagt voor een activiteit die hij of zij wil doen, is initiatiefnemer. Hij of zij heeft zelf de verantwoordelijkheid om belanghebbenden te informeren en te betrekken. Hoe de Participatie is uitgevoerd en wat het resultaat ervan is maakt onderdeel uit van de vergunningaanvraag.
Doorontwikkelen vergunningenstrategie
Deze vergunningenstrategie is algemeen van opzet en bevat geen inhoudelijke kwaliteitsnormen ten aanzien van verschillende milieuthema’s. Het beleidsinstrument van vergunningen en algemene regels wordt ingezet om een bepaalde, gunstige toestand van het milieu te bereiken of te behouden. In afstemming met de RUD Zuid-Limburg kan in de toekomst worden besloten om deze vergunningenstrategie aan te vullen met kwalitatieve beoordelingskaders voor de verschillende milieuthema’s.
Actualisatie van vergunningen
Het bevoegd gezag heeft de taak een bijdrage te leveren aan het terugdringen van de milieudruk met het instrument vergunningen. Het is om die reden noodzakelijk de actualiteit van de vergunningen te bewaken. Monitoring en registratie zijn hierbij van belang.
Aanleidingen en uitgangspunten voor actualisatie zijn:
Wijziging van regelgeving en beleid
Vergunningen zijn onder andere gebaseerd op de regelgeving en het beleid uit de periode van verlening. Het actuele VTH-beleid en de actuele regelgeving zijn toets of de vergunning daaraan voldoet vormt een vast onderdeel van de actualisatie;
Leeftijd en samenstelling van de vergunning
Indien een vergunning ouder is dan vijf jaar, zijn de voorschriften mogelijk niet meer actueel. Ook kan het zijn dat het dossier mogelijk niet meer overzichtelijk is door –later verleende– veranderings¬vergunningen. De omgevingsdienst toetst jaarlijks 20% van de vergunningen op actualiteit. Wanneer uit deze toets blijkt dat een vergunning niet meer actueel is, wordt voor die vergunning het actualisatietraject gestart.
Risicoanalyse
Aan de hand van de risicoanalyse en andere beschikbare informatie worden in de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s prioriteiten vastgesteld. Zoals reeds vermeld zal de mate waarin het doel wordt behaald vooral ook afhankelijk zijn van de prioritering en frequentie op grond van de risico-analyse. Op dit moment vindt bijvoorbeeld nog geen programmatische aanpak actualisaties van het gehele inrichtingenbestand plaats. Input voor de risicoanalyse vergt de aanwezigheid en invulling van een goed (verbeterd) registratie- en monitoringssysteem. Ook de informatiestroom (bijv. rapportages) naar de bevoegde gezagen dienen hierop te zijn afgestemd.
Vergunningaanvragen en meldingen van activiteiten waarbij het niet naleven van de voorschriften leidt (of kan leiden) tot grote schade aan de leefomgeving, de veiligheid en natuur worden intensiever behandeld dan vergunningaanvragen en meldingen van activiteiten waarbij dit minder is.
Wettelijke termijnen voor actualisatie bij nieuwe BBT-conclusies
Indien er nieuwe Best Bestaande Technieken (BBT)-conclusies in Europees verband zijn vastgesteld, worden deze door de RUD Zuid-Limburg binnen vier jaar geïmplementeerd in vergunningen voor milieubelastende activiteiten met betrekking tot één of meer IPPC-installaties. Ook door wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen aanpassingen in de vergunningen noodzakelijk zijn. De RUD Zuid-Limburg draagt zorg voor tijdige implementatie van deze wijzigingen in de vergunningen.
Handhavings- of incidentbevindingen
Uit een inspectie kan naar voren komen dat een vergunning op een bepaald onderdeel niet meer toereikend is. Om (herhaling van) incidenten te voorkomen bestaat de verplichting om alsdan de vergunning te actualiseren. De RUD geeft hier invulling aan.
Programmatische aanpak actualisaties
Het jaarprogramma bevat een overzicht met de planning van uit te voeren actualisaties. De planning gebeurt op basis van een overzicht van alle vergunningen met leeftijd, voorzienbare ontwikkelingen binnen een thema (bv. energie) die aanleiding zijn voor mogelijke aanpassingen van vergunningen, de resultaten van de actualisatietoetsen en eventueel branchegerichte actualisatieacties en de bedrijven waar sprake is van overlast voor de omgeving.
Onderdeel vergunningen
1.Vergunning eenvoudig
De vergunning is technisch-inhoudelijk noch sociaal-maatschappelijk complex. De vergunning bestaat vooral uit standaardvoorschriften. De vergunning kan zelfstandig door de RUD Zuid-Limburg worden voorbereid.
Voorbeeld:
Een betonmortelbedrijf wil de grondstoffenopslag verplaatsen en de productiecapaciteit niet verhogen. Het bedrijf ligt op een gezoneerd bedrijventerrein. Er zijn geen locatie specifieke problemen te verwachten. Technisch-inhoudelijk noch sociaal-maatschappelijk complex. Omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM (verdwijnt onder de Omgevingswet)) is vereist en daarnaast een melding Activiteitenbesluit met eventueel maatwerk voor geluid. Toepassing van o.a. het geluidbeleid van het bevoegd gezag.
2.Vergunning specifiek
De situatie is technisch-inhoudelijk complex, maar de sociaal-maatschappelijke complexiteit is klein. De vergunning kan zelfstandig door de omgevingsdienst worden voorbereid. De relatief grote technisch-inhoudelijke complexiteit maakt dat de vergunning vooral bestaat uit specifieke voorschriften.
Voorbeeld:
Een laboratoriumbedrijf wil een aantal experimenten uitvoeren. Bij de experimenten worden genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s) gebruikt (aangewezen EU-categorie, waarvoor vergunningplicht geldt). Het bedrijf is gevestigd op een bedrijventerrein, sociaal-maatschappelijk gezien zijn er geen problemen te verwachten. Technisch-inhoudelijk is het een lastige aanvraag waarmee bevoegd gezag en omgevingsdienst geen ervaring hebben voor wat betreft risico’s en bepaling van specifieke vergunningvoorschriften. Via de landelijke kennis- en infrastructuur komen casemanager en vergunningverlener in contact met een soortgelijke aanvraag.
3.Vergunning eenvoudig+
De situatie is technisch-inhoudelijk gezien niet complex, maar de sociaal-maatschappelijke impact is groot. Vanwege de relatief kleine technisch-inhoudelijke complexiteit kan er een vergunning worden opgesteld die hoofdzakelijk bestaat uit standaardvoorschriften. De sociaal-maatschappelijke complexiteit gebiedt dat dit gebeurt met extra aandacht voor zorgvuldige afstemming, overleg en/of samenwerking tussen de omgevingsdienst, het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbenden derden. (Toepassing “Omgevingstafel” en initiatiefnemer past participatie toe).
Voorbeeld:
Het voornemen bestaat een hostel te vestigen in een bestaand bedrijfsgebouw dat voor die nieuwe bestemming uitgebreid dient te worden met een keukengebouw en een gebouw met slaapgelegenheid voor 150 personen. Technisch-inhoudelijk niet complex voor wat betreft bouwvoorschriften, milieuvoorschriften en voorschriften over brandveiligheid. Het centrum stuit echter op grote bezwaren vanuit de omgeving. Sociaal-maatschappelijke context is groot. Voordat de vergunningverlener aan de slag gaat, moet het bevoegd gezag communicatie strategisch toepassen.
4. Vergunning specifiek+
De situatie is zowel technisch-inhoudelijk als sociaal-maatschappelijk complex. De technisch-inhoudelijke complexiteit maakt dat er een vergunning moet worden opgesteld die vooral bestaat uit specifieke voorschriften. De sociaal-maatschappelijke complexiteit gebiedt dat dit gebeurt met extra aandacht voor zorgvuldige afstemming, overleg, en/of samenwerking tussen de omgevingsdienst, het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbenden derden (toepassing “Omgevingstafel” en initiatiefnemer past participatie toe).
Voorbeeld:
Een groot agrarisch bedrijf dat valt onder de IPPC-richtlijn (preventie en bestrijding van verontreiniging) wil uitbreiden met een co-vergistingsinstallatie. Er is een aanpassing van het bestemmingsplan nodig en daarnaast een omgevingsvergunning voor bouw, milieu, Wet natuurbescherming (i.v.m. N2000-gebied) en Waterwet. Omwonenden hebben eerder bezwaar gemaakt tegen het bedrijf in verband met geuroverlast. Technisch-inhoudelijk en sociaal-maatschappelijk een complexe aanvraag, waarin het casemanagement een belangrijke rol vervult. Toepassing van o.a. het geurbeleid van het bevoegd gezag.
Onderdeel meldingen
1.Melding eenvoudig
Melding beoordelen en in beginsel geen actieve opvolging geven.
Voorbeeld:
Een bedrijf meldt het plaatsen van een propaantank. Het bedrijf is gevestigd in het buitengebied, de tank wordt vervolgens de bijgeleverde tekening geplaatst op een afstand van 20 meter van enig bouwwerk. Een erkende installateur plaats de tank. De melding wordt beoordeeld op indieningsvereisten, gepubliceerd en overgedragen aan toezicht.
2.Melding specifiek
Melding beoordelen en waar nodig actief opvolging geven door het stellen van maatwerkvoorschriften en/of gelijkwaardigheid.
Voorbeeld:
Een meldingsplichtig bedrijf (type B) met een opslag voor gevaarlijke stoffen (<10 ton) is van plan gevaarlijke stoffen af te tappen uit verpakkingen in de opslag en meer gevaarlijke stoffen als werkvoorraad buiten de opslag aan te houden dan de PGS-15 toestaat. Er is een melding Activiteitenbesluit vereist die moet worden beoordeeld op indieningsvereisten en specifieke omschrijving van aard en omvang van de nieuwe activiteiten.
Voor deze activiteiten is een maatwerkbesluit vereist en afstemming nodig met I-SZW (medebevoegd gezag) en eventueel advies van de veiligheidsregio (brandveiligheid werkvloer, doorvoeringen in brandcompartiment).
3.Melding eenvoudig+
Melding beoordelen en actief opvolgen met extra aandacht voor het informeren van
belanghebbenden (bevoegd gezag ambtelijk/bestuurlijk, belanghebbende derden).
Voorbeeld:
Naar aanleiding van een melding dat in een horecagebouw een sekswinkel wordt gevestigd (wijziging inrichting) informeert het bevoegd gezag omwonenden voordat de melding in de krant wordt gepubliceerd.
4.Melding specifiek+
Melding beoordelen en actief opvolgen door het waar nodig stellen van maatwerkvoorschriften en/of gelijkwaardigheid met extra aandacht voor het informeren en betrekken van belanghebbenden (bevoegd gezag ambtelijk/bestuurlijk, belanghebbende derden).
Voorbeeld 1:
Een groot bouwwerk staat op de nominatie om te worden gesloopt. In verband met asbest in het bouwwerk is een melding Bouwbesluit vereist voor de sloop (>10m3 bouw- en sloopafval) en de aanwezigheid van asbest. Voor de verwerking van het steenachtig bouw- en sloopafval wordt een mobiele puinbreker ingezet. Daarvoor is een melding nodig op basis van het Besluit mobiel breken
bouw- en sloopafval. De helft van een rijbaan wordt tijdelijk gestremd inclusief een parkeerstrook. De omwonenden worden in een bijeenkomst geïnformeerd over de plannen en de voorgestelde maatregelen ter voorkoming van overlast (stof, geluid) en ter voorkoming van onrust vanwege de verwijdering van asbest (‘mannen in witte pakken’).
Voorbeeld 2:
Een Brzo-bedrijf is van plan een meldingsplichtige wijziging (Activiteitenbesluit) doorvoeren. Het betreft het vernieuwen van de uitpandige opslagtanks voor afvalolie. De oude constructie wordt gesloopt en er wordt een nieuwe (uitpandige) opslag gerealiseerd. De capaciteit gaat van 80 naar 120 m3. Voor het onderdeel Milieu is een melding Activiteitenbesluit vereist. De wijziging heeft impact op het (geconsolideerd) Brzo-dossier en het inspectieplan.
Behandelen vergunningaanvragen en meldingen
Omgevingsgerichtheid
toetsen van de (nieuwe) activiteit aan de belasting op het milieu;
inhoudelijk beoordelen van de aanvraag na een integrale beoordeling en toetsing van de weigeringsgronden op ontvankelijkheid;
voorkomen van onaanvaardbare belasting voor de omgeving (natuur, milieu, mens en dier);
toetsen aan het model van technisch-inhoudelijke en sociaal maatschappelijke complexiteit;
adresseren van (mogelijk) politiek-bestuurlijke aandachtspunten;
adresseren van (mogelijk) aanwezige maatschappelijke onrust in de omgeving van de (nieuwe) activiteit, het werken conform communicatiestrategie: vroegtijdig verbinding zoeken met partners, versterken relaties in- als extern;
bepalen van mogelijkheden tot innovatie en duurzaamheid (circulaire economie) in de voorschriften behorende tot de vergunning;
werken vanuit de kernthema’s integraliteit, uniformiteit, gelijke procedures en gelijke voorschriften bij vergelijkbare aanvragen.
Transparantie
afstemmen van de vergunningverlening op landelijke algemene regelgeving en landelijke standaarden en op het gemeentelijk en/of het provinciaal beleid;
zorgdragen voor een vergunning die op maat is opgesteld, helder, transparant, openbaar en digitaal beschikbaar is, begrijpelijk is voor burger en bedrijf en die handhaafbaar is;
baseren van voorschriften op Best Bestaande Technieken (BBT) met waar nodig en mogelijk toepassen van zogenoemde doelvoorschriften;
overzichtelijk vastleggen van alle verleende/niet geaccepteerde en geweigerde vergunningen/meldingen per bedrijf, zodat alle wettelijke verplichtingen van een bedrijf op ieder moment inzichtelijk is voor de RUD Zuid-Limburg en het bevoegd gezag; voor de provincie is die taak belegd bij de RUD Zuid-Limburg;
zorgdragen voor de mogelijkheid het VTH-beleid van het bevoegd gezag digitaal te raadplegen;
toestemmingen voor meerdere activiteiten binnen één vergunning moeten op elkaar zijn afgestemd. In de Omgevingswet en in het Omgevingsbesluit zijn regels over participatie opgenomen. Participatie dient onderdeel uit te maken van de aanvraag.
Differentiatie
behandelen van aanvragen om een vergunning voor activiteiten die bij niet-naleven schade kunnen veroorzaken aan natuur, milieu, mens en dier met aandacht voor mogelijk middelvoorschriften. Aanvraag (activiteit), besluit (vergunning) en voorschriften (exacte condities) worden in detail geformuleerd;
toepassen van maatregel(middel)voorschriften wanneer landelijke voorschriften onvoldoende helder zijn in de toepassing op een specifieke situatie of als er sprake is van slecht naleefgedrag.
Professionaliteit en samenwerking
opleveren van de vergunningverlening met een eerste toezichtbezoek bij technisch-inhoudelijk en sociaal-maatschappelijk complexiteit groot met als doel de toets van handhaafbaarheid en overdracht naar toezicht;
het toetsen of vergunning handhaafbaar is (4-ogen principe) en tegenlezen;
publiceren (ontwerp-)vergunning;
het behandelen van zienswijze;
deelnemen aan de geborgde (landelijke) kennisinfrastructuur, die verbonden is aan de taakuitvoering door het bevoegd gezag of de omgevingsdienst;
uitwisselen van kennis en goede voorbeelden.
Hoofdstuk › Paragraaf
Artikel 2.
VERGUNNINGENSTRATEGIE
Onderdeel van Uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid (basistaken) Regio Zuid-Limburg