2.5.1 Regionale samenwerking
De gemeente is geen wetenschappelijk onderzoeksinstituut. Wetenschappelijke analyses van het uitgevoerde onderzoek zijn echter onontbeerlijk om tot nieuwe inzichten over het verleden te komen. Binnen de archeologische monumentenzorg maken wetenschappelijke basisrapportages deel uit van de uit te besteden werkzaamheden. Het integreren van kennis tot een samenhangend verhaal over het verleden van verschillende gemeenten is een additionele taak, die niet op gemeentelijk niveau kan plaatsvinden, maar in een gezamenlijke voorziening binnen de regio. Een goed inzicht in de stand van kennis over het regionale verleden vormt een goede basis voor de evaluatie en verdere ontwikkeling van het onderzoeks- en selectiebeleid van de gemeenten in de Hoeksche Waard.
2.5.2 Positionering AMZ in gemeentelijke organisatie
Voor de beleidsuitvoering is het noodzakelijk dat de ambtelijke organisatiestructuur beschikt over een (coördinerend) ambtenaar voor archeologie, die op de hoogte is van alle ruimtelijke plannen en overige bodemverstorende activiteiten en erop toeziet dat de archeologie wordt gewaarborgd in bestemmingsplannen. Mocht dit nodig zijn, dan kan deze ambtenaar de Archeologische Monumentenzorgcyclus in gang zetten.
De gemeente heeft de plicht toezicht te houden op het naleven van de aan de vergunning gestelde voorwaarden. Hiertoe zijn nauwe afstemming en heldere werkafspraken tussen de beleidsvelden archeologie, ruimtelijke ordening, milieu en juridische zaken vereist. Het verdient dan ook de voorkeur om een eenvoudig protocol vast te stellen met betrekking tot archeologie.
Voor het beoordelen van PvE’s en onderzoeksrapporten en archeologische advisering ten behoeve van het selectiebesluit dient de gemeente zich te baseren op de deskundigheid van een senior archeoloog. Deze kan binnen de gemeente worden ingehuurd.
2.5.3 Financiering en budget
De uitvoering van de gemeentelijke zorgplicht voor archeologisch erfgoed brengt kosten met zich mee. Er zijn eenmalige uitgaven voor de ontwikkeling en implementatie van archeologiebeleid, maar ook uitgaven die structureel begroot moeten worden, zoals het onderhoud van het kaartbeeld.
Bestuurslastenvergoeding
Sinds de invoering van de Wamz in 2007 zijn gemeenten verplicht om via vastgesteld beleid toe te zien op de archeologische monumentenzorg binnen de gemeentelijke grenzen. In de Gemeentewet is vastgelegd dat het Rijk lagere overheden moet compenseren wanneer zij taken krijgen toebedeeld als gevolg van een wetswijziging. In dat kader stelt het Ministerie van OCW jaarlijks een budget beschikbaar via het Gemeentefonds, welke door gemeenten kan worden aangewend om te voorzien in de bestuurslasten archeologie. Om te voorkomen dat deze vergoeding opgaat in de algemene middelen van de gemeente, is het zaak om deze te voorzien van het label archeologie. Om te berekenen welk bedrag uit het Gemeentefonds bestemd is voor de compensatie van de bestuurslasten archeologie gaat men uit van het aantal wooneenheden in de gemeente. Dit aantal dient vermenigvuldigd te worden met het basisbedrag €0,58 en met de uitkeringsfactor 1,547.
De verstoorder betaalt
In de archeologische monumentenzorg is het principe van „de verstoorder betaald‟ van toepassing. Dit houdt in dat de initiatiefnemer van een bodemverstorende activiteit de kosten draagt die gemoeid zijn met de door de gemeente (of ander bevoegd gezag) opgelegde archeologische werkzaamheden. Dit gaat ook op wanneer de gemeente zelf de initiatiefnemer is. Het principe gaat ervan uit dat het niet onredelijk is om financiële lasten op te leggen als die lasten voorzienbaar of zelfs vermijdbaar zijn.
Archeologisch (voor-)onderzoek dient deel uit te maken van de planvoorbereiding en begroot te worden in de plankosten. Zaken waar rekening mee gehouden moet worden zijn bijvoorbeeld planaanpassingen, beheersmaatregelen, vooronderzoek en (proef)opgravingen.
Archeologisch onderzoek brengt bovendien kosten met zich mee voor het vervaardigen van een Programma van Eisen en voor directievoering, conservering, deponering en documentatie van vondsten en het vervaardigen van een basisrapportage.
Voor archeologisch onderzoek is geen eenduidige kostenindicatie te geven, omdat dit afhankelijk is van vele factoren. Wel is duidelijk dat inventariserend onderzoek relatief het goedkoopst is, waardestellend onderzoek iets duurder en opgravend onderzoek het duurst.
De voor de verschillende vormen van onderzoek benodigde tijd kent een vergelijkbare verdeling. Het voordeel van vroegtijdig inventariserend en eventueel waardestellend onderzoek naar archeologische waarden in een plangebied is dat vooraf reeds veel over de aanwezige archeologische waarden gezegd kan worden. Hierdoor kunnen bij de uitvoering van de werkzaamheden kosten bespaard worden.
De kosten voor archeologisch onderzoek bij ruimtelijke ingrepen kunnen worden beperkt door vroegtijdige inachtneming van de archeologische (verwachtings-)waardekaart en door ruimtelijke plannen te toetsen aan de hand van de beleidsadvieskaart. De kans dat men er tijdens de uitvoering van de ruimtelijke ontwikkeling pas achter komt dat er archeologische waarden in het geding zijn is dan beperkt. Door planaanpassing (behoud in situ of archeologievriendelijk ontwikkelen) kunnen kosten worden voorkomen of beperkt.
Kostenverhaal/leges
De kosten van archeologisch onderzoek, het ambtelijke apparaat en een archeologisch deskundige komen op basis van het al eerdergenoemde principe ‘de verstoorder betaalt’ in principe voor rekening van de aanvrager. Gemeenten hebben daarnaast een drietal mogelijkheden om de kosten die gepaard gaan met archeologie te verhalen op een initiatiefnemer.
Via gronduitgifte
Gronduitgifte biedt voor gemeenten de meest eenvoudige methode van kostenverhaal.
Gemeenten mogen alle exploitatiekosten en daarnaast zelfs winstopslag of vereveningstoeslag via de uitgifteprijs verhalen. Indien de gemeente de betreffende gronden in eigendom heeft zal zij dus de kosten voor archeologisch onderzoek kunnen verdisconteren in de uitgifteprijs.
Via exploitatieplan
Indien een ontwikkeling plaatsvindt op gronden waarvan de gemeente geen grondeigenaar is ontstaat een andere situatie en dient gekeken te worden naar de Grondexploitatiewet. Deze wet maakt deel uit van de Wet ruimtelijke ordening en Besluit ruimtelijke ordening en regelt de financieel technische en juridische kanten van de grondexploitatie en alles wat direct of indirect met grondexploitatie en locatieontwikkeling te maken heeft. De systematiek van de wet is er op gericht dat een gemeente eerst probeert een privaatrechtelijke overeenkomst te sluiten met particuliere eigenaren (anterieure overeenkomst). Als dat niet lukt, is de gemeente verplicht tot het opstellen van een exploitatieplan om zodoende de kosten van grondexploitatie te verhalen. Een posterieure overeenkomst legt vervolgens de afspraken uit een exploitatieplan vast.
Voor het opstellen en wijzigen van een bestemmingsplan, het nemen van een afwijkingsbesluit en een projectbesluit in afwijking van een beheersverordening, is een gemeente verplicht te voldoen aan de grondexploitatiewet en moet daarmee een anterieure overeenkomst of exploitatieplan opstellen.
Via privaatrechtelijke overeenkomst
Daarnaast is de vraag of verhaal van de kosten mogelijk is bij besluiten waarop de grondexploitatiewet niet van toepassing is (denk aan: binnenplanse afwijkingen en buitenplanse afwijkingen van geringe planologische betekenis) en waarbij er belangrijke aanwijzingen zijn op archeologische vondsten die grote gevolgen kunnen hebben voor het bouwplan. In deze gevallen bestaat geen verplichting om een exploitatieplan op te stellen, maar dit betekent niet dat er dan geen verhaalsmogelijkheid zou zijn via een privaatrechtelijke overeenkomst (vergelijkbaar met planschade). Het is op dit moment onvoldoende duidelijk of een dergelijke constructie juridisch haalbaar is, zodat hiernaar verder onderzoek zal moeten worden gedaan.
Via legesverordening
Als laatste mogelijkheid kan worden genoemd de verhaalsmogelijkheid via de legesverordening. Daarbij gaat het om aanvragen omgevingsvergunning waarvoor een binnen- dan wel buitenplanse afwijking moet worden toegepast. Vanwege het principe ‘de verstoorder betaalt’ zal de aanvrager van een omgevingsvergunning dan verplicht kunnen worden om een onderzoeksrapport archeologie aan te leveren. Voor de beoordeling en toetsing van het archeologisch onderzoek door de gemeente kunnen dan leges in rekening worden gebracht. Het is mogelijk dat er een omgevingsvergunning wordt verleend met de aanvullende voorwaarde dat er een archeologisch vervolgonderzoek moet plaatsvinden. Wij gaan na in hoeverre deze ‘vervolgkosten’ via de legesverordening zijn te verhalen.
Excessieve kostenregeling
Bij grote projecten zullen de kosten voor archeologie naar verhouding niet snel worden ervaren als excessief. Maar een relatief kleine bodemingreep kan leiden tot relatief kostbare opgravingen. Als de kosten voor archeologisch onderzoek redelijkerwijs niet geheel voor de verstoorder dienen te blijven, dient een gemeente op verzoek van verstoorder of uit eigen beweging een vergoeding toe te kennen. Gemeenten die via een dergelijke vergoeding hebben bijgedragen aan de kosten van archeologisch onderzoek kunnen in aanmerking komen voor de excessieve kostenregeling van het Rijk. Hiervoor moeten de gemaakte kosten uitkomen boven de gemeentelijke drempelbijdrage, die bepaald wordt door het inwonertal van de gemeente te vermenigvuldigen met €2,50. Tot en met 2012 had het Rijk het uitkeringsplafond voor de toekenning van uitkeringen ter bestrijding van excessieve kosten als gevolg van archeologisch onderzoek vastgesteld op €250.000. Inmiddels stopte het Rijk deze regeling, zij menen dat gemeenten en provincies voldoende voorbereid zijn op archeologische vondsten om deze kosten zelf te dekken.
Kosten vanuit andere wetgeving
Gemeenten dienen rekening te houden met artikel 4.2 van de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO). Vergunningaanvragen voor bouw- of gebruiksactiviteiten dienen te voldoen aan de bepalingen uit deze wet. Op het moment dat vanuit archeologie nadere voorschriften worden verbonden aan een vergunningaanvraag of een vergunning in het kader van archeologie na een archeologisch onderzoek wordt afgewezen, kan een aanvrager in aanmerking komen voor een bijdrage in de extra kosten. De aanvrager dient op dat moment aan te kunnen tonen dat hij daadwerkelijk schade ondervindt. Door het opstellen van een archeologiebeleid en gebruikmaking van een archeologische waardenkaart informeren gemeenten haar vergunning aanvragers over mogelijke archeologische resten.
Voor een vergunning aanvrager dient dit dan ook in de overweging tot het aanvragen van een vergunning te worden meegenomen.
De Wet ruimtelijke ordening biedt in afdeling 6 de mogelijkheid tot het aanvragen van een tegemoetkoming in planschade. Deze afdeling is vooralsnog van toepassing op archeologie.
Dit houdt in dat wanneer een grondeigenaar schade ondervindt door archeologie of archeologische waarden, zij in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in planschade.
Toepassing van deze afdeling kan grote gevolgen hebben gemeenten waar middelhoge of hoge archeologisch verwachtingen zijn. De wetgever erkende deze fout en hersteld deze in het kader van de wijzigingswet Crisis- en herstelwet. Deze wet ligt momenteel ter vaststelling voor aan de Eerste Kamer.
Financiële regeling toevalsvondsten
Wanneer er in vrijgegeven gebieden onverhoopt toch archeologische resten worden aangetroffen, kunnen kosten voor onderzoek en opgravingen niet op de verstoorder verhaald worden. In deze situatie is er vanuit de wet niemand aan te wijzen die verantwoordelijk is voor (de kosten van) nader onderzoek van de toevalvondst. Daarom dient de gemeente in een dergelijk geval het initiatief te tonen om samen met de verstoorder tot overeenstemming te komen over het onderzoek en de daarmee gepaard gaande kosten. Voorts dient de gemeente erop toe te zien dat toevalsvondsten worden gemeld bij de minister van OCW en dat de vondst beschikbaar wordt gesteld voor eventueel wetenschappelijk onderzoek.
Hoofdstuk 2
Artikel 2.5
Organisatie en financiën
Onderdeel van Beleidsnota Archeologie Hoeksche Waard