Bij de uitoefening van actief grondbeleid verwerft de gemeente zelf gronden. Hiervoor heeft de gemeente zowel organisatorische als juridische instrumenten tot haar beschikking. De gemeente kan na analyse van de grondeigenaren op twee manieren gronden verwerven, te weten op basis van minnelijke aankoop of door middel van onteigening. Ter ondersteuning van de minnelijke aankoop kan de gemeente een voorkeursrecht vestigen (Hoofdstuk 9 Omgevingswet). Hiermee verschaft de gemeente zichzelf een voorkeurspositie, waardoor zij in staat is als enige partij grond aan te kopen binnen een bepaald exploitatiegebied. Door een strategische inzet van deze instrumenten stelt de gemeente zich in staat om alle gronden te kunnen verwerven, die nodig zijn voor de beoogde ontwikkeling. In de volgende paragrafen worden deze instrumenten nader toegelicht. Om inzicht te krijgen in de te ontwikkelen locaties is het opstellen van een verwervingsplan in relatie met een vroegtijdige (risico-)analyse van de verwerving een belangrijk instrument. In de (risico-)analyse wordt het effect op het weerstandsvermogen meegenomen. Een vroegtijdige (risico)analyse van de verwerving (bij voorkeur al tijdens het stadium van een ontwikkelingsvisie) geeft een verbeterd inzicht in de uiteindelijke juridische en financieel-economische mogelijkheden en gevolgen van verwerving. Deze analyse heeft een vertrouwelijk en strategisch karakter, want hieruit wordt de verwervingsstrategie afgeleid.
Strategische aankopen
Belangrijk bij actief grondbeleid is een strategisch verwervingsbeleid, ook wel anticiperend aankopen genoemd. Dat houdt in dat de gemeente, vooruitlopend op verwachte planvorming, gronden aankoopt om binnen een bepaald plangebied haar grondpositie en onderhandelingspositie te versterken. Het doel hiervan is het vergroten c.q. versterken van de regierol van de gemeente bij een bepaalde ontwikkeling. Ook de prijs van de te verwerven gronden kan voor een gemeente aanleiding zijn in een vroeg stadium grond te verwerven. Immers, gronden zijn vooruitlopend op de planvorming nog ‘koud’ of ‘lauw’: dat wil zeggen dat de verwervingsprijs veelal lager ligt dan in een later stadium van de ontwikkeling, wanneer plannen zich concreter aandienen en derden (projectontwikkelaars) zich op de grondmarkt begeven. Naast strategische grondverwerving binnen een beoogd plangebied kan de gemeente buiten het plangebied aankopen doen om ruilobjecten te verkrijgen. Bij ruilobjecten worden gedacht aan vastgoed dat kan worden ingezet voor (agrarische) bedrijfsverplaatsingen. De onderhandelingspositie en daarmee de kans van slagen van verwerving van gronden binnen het plangebied, kan hierdoor aanzienlijk toenemen. Het vroegtijdig verwerven van percelen brengt voor gemeenten wel risico’s met zich mee. Het is immers niet zeker of en wanneer de gemeente tot planvorming kan overgaan en de kosten (aankooprente en beheerskosten) in het kader van een grondexploitatie ‘goedgemaakt’ kunnen worden. Dit kan een aanzienlijke (financiële) last zijn, met name indien de gronden langdurig in bezit van de gemeente blijven en de marktprijs zodanig daalt dat de gemeente tot afwaardering van de gronden moet overgaan. Het weerstandsvermogen van een gemeente dient dus van een voldoende omvang te zijn om dergelijke risico’s verantwoord te kunnen dragen. In verband met deze risico’s wordt bij de aankoop van (strategisch) vastgoed ‘in principe’ getoetst aan de volgende criteria voor het hebben en houden van vastgoed:
Aangekocht of in bezit met als concreet doel (her)ontwikkeling of het mogelijk maken van herontwikkeling.
Strategisch bezit is dienstbaar aan de ruimtelijke ontwikkelingen zoals omschreven in vastgesteld beleid.
Periode tussen datum aankoop en feitelijke ontwikkeling is naar verwachting niet langer dan vijf jaar1Gemiddelde termijn voor herontwikkelingen..
De dekking van het kader stellend bedrag voor de koopsom of koopsommen van het onroerend goed dat wordt aangeschaft, is de waarde van dit onroerend goed. Daaraan is de voorwaarde gekoppeld dat voor iedere strategische aankoop een haalbaarheidsonderzoek en een risicoanalyse zal worden uitgevoerd ter ondersteuning van het besluit tot strategische aankopen. Het verrichten van een strategische aankoop heeft overigens wel tot gevolg dat binnen de periode van één boekjaar voor de betreffende aankoop dekking wordt gevonden in de reguliere middelen.
De bevoegdheid tot het doen van strategische aankopen berust op basis van artikel 160 van de Gemeentewet bij het college. Artikel 169 van de Gemeentewet bepaalt dat indien een privaatrechtelijke rechtshandeling, zoals een strategische aankoop, ingrijpende gevolgen voor de gemeente heeft, het college daarover niet eerder beslist dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken. De ontwikkeling van toetsingscriteria voor het doen van strategische aankopen, de te verrichten onderzoeken daarbij en de aanwezige wettelijke regeling, creëren een kader voor het verrichten van strategische aankopen. Daarbij is de gemeente Land van Cuijk ook nog gebonden aan de bepalingen uit de Financiële verordening Gemeente Land van Cuijk 2022, voor strategische aankopen geldt artikel 8 (informatieplicht) in het bijzonder. Om daadkrachtig te kunnen handelen wordt de financiële verordening gewijzigd, waarbij de voorwaarden worden vastgelegd in deze Nota grondbeleid. Het voorstel is om het bedrag voor strategische aankopen te maximeren op €5.000.000.
Minnelijke verwerving
Minnelijke aankoop wil zeggen dat de gemeente op eigen initiatief vastgoed aankoopt en de verkoper handelt op vrijwillige basis. Overtuigingskracht en onderhandelingstechniek spelen hierbij een rol. Via de minnelijke weg tracht de gemeente vastgoed (gronden eventueel met opstallen) aan te kopen voor:
toekomstige concrete ontwikkelingsplannen;
strategische plekken met een toekomstig ontwikkelingspotentieel; en
compensatie objecten of ruilobjecten.
Voorkeursrecht gemeenten
Het voorkeursrecht gemeenten is een gemeentelijk instrument om onroerende zaken die te koop worden aangeboden te verwerven. De vestiging van een voorkeursrecht heeft tot gevolg dat een eigenaar van een onroerende zaak niet tot vervreemding mag overgaan, voordat de betreffende zaak aan de gemeente te koop is aangeboden. De gemeente krijgt daarmee het eerste recht van koop en dus meer grip op de grondmarkt binnen de gemeentegrenzen. Voorwaarde voor de vestiging van het voorkeursrecht is dat de beoogde bestemming van betrokken percelen niet agrarisch is en het huidige gebruik niet overeenkomstig de beoogde bestemming. Eigenaren en/of zakelijk gerechtigden van percelen waarop het voorkeursrecht van toepassing is verklaard en die hun eigendom/zakelijk recht willen verkopen, dienen dit eerst aan de gemeente te koop aan te bieden. Na een formele aanbieding treden partijen in onderhandeling over (minnelijke) verwerving. Als de gemeente van aankoop afziet, geeft dat de verkopende/ aanbiedende partij gedurende drie jaar de vrijheid om het eigendom of zakelijk recht aan een derde te verkopen. Wordt geen overeenstemming bereikt over de koopsom dan kan daarover een beschikking wordt gevraagd van de rechtbank. De eigenaar of beperkt gerechtigde blijft vrij in zijn beslissing zijn eigendom en/of zakelijk recht al dan niet aan de gemeente te verkopen. De eigenaar is niet vrij in de beslissing het aan een andere partij (dan de gemeente) te verkopen. Toepassing van het voorkeursrecht heeft de volgende voordelen:
andere actoren op de verwervingsmarkt worden buitengesloten, waardoor de gemeente bij planrealisatie haar regierol optimaal kan uitvoeren;
planexploitatiekosten en kosten van openbare voorzieningen kunnen via uitgifte van bouwrijpe grond geschieden; en
het remt in enige mate prijsopdrijving (buiten normale markteconomische grondprijsstijgingen) bij nieuwe bouwlocaties, omdat er geen tegen elkaar opbiedende marktpartijen opereren.
Het nadeel van de toepassing van het voorkeursrecht is, dat er onder meer sprake is van rentelasten en over het algemeen beheersactiviteiten en beheerkosten, omdat in een vroegtijdig stadium van planontwikkeling over gronden wordt beschikt. De gemeente neemt bij toepassing van het voorkeursrecht, niet zoals bij onteigening of verwerving, zelf het initiatief om tot verwerving over te gaan, maar kan pas optreden als de verkoper zijn onroerende zaak wil verkopen. De prijsvaststelling geschiedt op basis van onteigening en levert voor de verkoper dezelfde waarborgen op als deze bij onteigening zou genieten. Belangrijk bij de toepassing van het voorkeursrecht is de planning van de inzet en geheimhouding daarbij.
Tabel 4: ‘Voor- en nadelen voorkeursrecht’.
Voordelen
Nadelen
Mogelijkheid gronden pas op termijn te verwerven.
Regie in een vroeg stadium en daarmee onderhandelingsruimte.
Versnelling ruimtelijke ontwikkeling.
Beperken oververhitting grondmarkt (grondspeculatie).
Beperken versnippering van eigendom.
Middenweg tussen minnelijke verwerving en onteigening.
Tegengaan van ongewenste samenwerking tussen grondeigenaar en derden.
Meer regie bij faciliterend grondbeleid.
Inbreuk eigendomsrecht grondeigenaren.
Doorlooptijd onderhandelingen gemeente en grondeigenaar.
Voorkeursrecht kan tot 16 jaar in stand blijven en daarmee beperkingen voor grondeigenaar.
Gemeentelijke kosten bij vestigen voorkeursrecht.
Als al in een vroeg stadium besloten wordt een voorkeursrecht te vestigen kan, als de eigenaar tot aanbieding overgaat, de gemeente gedwongen worden (als de gemeente afziet van de aankoop is de eigenaar vrij om toch aan derden te verkopen) al in een vroeg stadium tot aankoop overgaan. Dit kan tot een onredelijk beslag op beschikbare middelen leiden.
Onteigening
Is eigendomsverkrijging via de minnelijke weg niet succesvol, maar staat de noodzaak tot eigendomsverkrijging in het teken van het algemeen belang, dan kan het eigendomsrecht worden verkregen door onteigening. Hierbij wordt de eigenaar volledig schadeloosgesteld. Bij onteigening geldt nog steeds het principe dat aankoop door minnelijk overleg zal plaatsvinden. Wanneer dit gebeurt op grond van een onteigeningsbeschikking (hoofdstuk 11 Omgevingswet) dan is het aankoopbedrag vanwege de volledige schadeloosstelling over het algemeen hoger dan bij strategische aankopen.
De gemeenteraad kan een onteigeningsbeschikking nemen op basis van een vastgesteld omgevingsplan of verleende vergunning voor een buitenplanse omgevingplansactiviteit. Een onteigeningsbesluit is een zwaar instrument en vormt het uiterste middel om tot realisatie van de doelstelling te kunnen komen. Voor onteigening moet daarom worden aangetoond dat de onteigening noodzakelijk is voor het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving. Onteigening is niet mogelijk als de eigenaar aantoont zelf in staat en bereid te zijn de ontwikkeling uit te voeren. Een onteigeningsbeschikking vereist goede voorbereiding en zorgvuldigheid die ook kosten met zich meebrengt.
De onteigeningsprocedure kent twee fasen, de onteigening en de schadeloosstelling. Anders dan onder de voormalige Wet ruimtelijke ordening zijn deze procedures gescheiden. De feitelijke onteigening vindt al plaats, na betaling van een voorlopige schadeloosstelling en door inschrijving in de openbare registers, daarna kan nog worden geprocedeerd over de definitieve schadeloosstelling.
Als gevolg van het scheiden van de procedures kan gesteld worden dat bij feitelijke onteigening de grond eerder in het bezit is van de gemeente. Uit opgedane ervaringen is de verwachting dat de onteigeningsprocedure onder de Omgevingswet wat langer duurt dan onder de oude wet, maar dit tijdsverlies wordt ruimschoots gecompenseerd doordat de procedures omtrent de schadeloosstelling plaatsvinden na de feitelijke onteigening. Een inschatting is dat de procedure om tot onteigening te komen gemiddeld 14 maanden in beslag neemt. Veel is afhankelijk van het inplannen van de behandeling bij de rechtbank en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Toepassing Land van Cuijk
Minnelijke verwerving heeft voor de gemeente de voorkeur. Op deze wijze is de kans dat de belangen van zowel de gemeente als de verkoper het best worden bediend het meest groot.
Het voorkeursrecht wordt toegepast als onderdeel van de totale verwervingsstrategie en dit instrument zal waar nodig worden ingezet.
Onteigening is een bruikbaar instrument bij het grondbeleid en zal daar waar nodig worden ingezet. Afgelopen jaren is in de voormalige gemeenten niet tot zelden tot onteigening overgegaan.
Het college kan na een gedegen risicoafweging strategische aankopen verrichten tot een bedrag van €5.000.000.
Voor iedere strategische aankoop zal een haalbaarheidsonderzoek en risicoanalyse worden uitgevoerd ter ondersteuning van het besluit tot strategische aankopen.
Bouwgrond in exploitatie
Indien er sprake is van transformatie van grond en (eventueel) aanwezige opstallen naar bouwrijpe grond, met als oogmerk (opnieuw) te worden bebouwd, dan worden deze gronden opgevoerd in de gemeentelijke grondexploitatie. De kosten en opbrengsten van de grondexploitaties worden opgenomen in een exploitatieopzet waarbij rekening wordt gehouden met kosten- en opbrengststijgingen en de fasering van de kosten en opbrengsten in de tijd. De grondexploitaties worden (ten minste) jaarlijks herzien. De ramingen worden vervangen door de in het afgelopen boekjaar gerealiseerde kosten en opbrengsten en geactualiseerd op basis van de laatste inzichten (onder andere voortgangsprognose). Dit in relatie tot een jaarlijkse risicoanalyse.
Het programma en het grondgebruik worden gebaseerd op beleidsmatige en planologische uitgangspunten. Deze uitgangspunten vormen de basis voor de exploitatieopzet. Hiermee wordt een financiële raming gegeven van de kosten en opbrengsten van de activiteiten, die nodig zijn voor de productie van bouwrijpe grond. Het is van belang dat de financiële vertaling van de exploitaties een zo getrouw mogelijk beeld geeft. Alleen dan kan worden afgelezen in hoeverre een exploitatie haalbaar is. Hierbij moet worden aangetekend dat niet iedere exploitatie per definitie opbrengsten moet genereren. Er kunnen (maatschappelijke) redenen zijn om een verlieslatend project in exploitatie te nemen. In dat geval moet op voorhand worden aangegeven hoe dit verlies gedekt wordt. Met een dergelijke grondexploitatie kan tevens worden aangetoond in hoeverre een plan (aanpassing) economisch haalbaar is.
We gebruiken noodzakelijke cookies voor je account en beveiliging. Voor anonieme gebruiksstatistieken (Google Analytics) vragen we je toestemming. Meer over cookies